CC BY
254
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В.В. Сосновскии'
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
В Российской Федерации ежегодно совершаются сотни тысяч экологических правонарушений, причиняющих в своей совокупности невосполнимый и трудно поддающийся измерению и оценке вред окружающей среде1. Это само по себе достаточное основание для того, чтобы обратиться к анализу проблем их профилактики и рассмотреть некоторые рекомендации по ее оптимизации.
Проблема осознания потребности в экологической профилактике. Она является в первую очередь практической, хотя ее решение основывается и должно основываться на разносторонних теоретических исследованиях2. Как в практическом,
* Докторант сектора экологического права ИГП РАН, кандидат юридических наук.
1 Данные о состоянии, структуре и динамике экологических преступлений и правонарушений публикуются в государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, ежегодно подготавливаемых МПР России. Их анализ см., например: Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Экологическая преступность в России // Экологическая преступность в Европе / Сост. Ф. Комт, Л. Кремер; отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2010. С. 244-348; Жевлаков Э.Н. Экологические преступления. Уголовно-правовой и криминологический аспекты. М., 2002; Жевлаков Э., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990-2000 гг. // Уголовное право. 2000. № 3. С. 67-74; Преступность и уголовное законодательство: реалии, тенденции, взаимовлияние: Сб. науч. трудов. Саратов, 2004; Тангиев Б.Б. Экокриминология. Парадигма и теория. Методология и практика правоприменения. СПб., 2005.
2 См., например: Басаев Д.В. Охрана лесов: уголовно-правовые и криминологические аспекты (по материалам Республики Бурятия): Авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004; Галанов А.С. Административно-правовые меры обеспечения экологической безопасности, при-
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010
так и в теоретическом плане необходимо выявить природу и возможности профилактики экологических правонарушений (далее - экологической профилактики), ее место в структуре социального управления, проанализировать процесс формирования ее целей в существующем социальном контексте, исследовать методологию и методику выбора средств предупреждения правонарушений и определения интенсивности их применения. Здесь возникает ряд теоретических и практических вопросов, в значительной степени связанных с социально-экономическими изменениями, произошедшими в последние годы. Дело в том, что постепенно складывавшаяся в советский период система профи-лактики3 была адаптирована к условиям своего времени, в определенной степени эффективной и во многом перспективной4.
Опыт показывает, что система профилактики, как и любая регулятивная система, действительно должна соответствовать социально-экономической реальности. Без этого она работать не может. Именно поэтому необходим поиск принципиально новых подходов, но продолжающих, в меру возможного, существую-
меняемые милицией: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Джамалалова Б.Б. Уголовно-правовой и криминологический аспекты борьбы с незаконной добычей рыбы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Иманбаев С.М. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика незаконного занятия водным промыслом и охотой: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Шутова В.Н. Криминологическая характеристика посягательств на сырьевые ресурсы Восточной Сибири и их предупреждение: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2007.
3 См., например: Жалинский А.Э. Специальное предупреждение преступлений в СССР (Вопросы теории). Львов, 1975; Курс советской криминологии: Предупреждение преступности / Под ред. В.Н. Кудрявцева, И.И. Карпеца, Б.В. Коробейникова. М., 1986; Социальная профилактика правонарушений: советы, рекомендации / Отв. ред. Д.А. Керимов. М., 1989; Теоретические основы предупреждения преступности / Отв. ред. В.К. Звирбуль, В.В. Клочков, Г.М. Миньковский. М., 1977.
4 См.: Криминология: Учеб. пособие / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой. М., 2006; Криминология. Учебник для вузов / Под ред. В.Д. Малкова. 3-е изд. М., 2008; Криминология: Учебник для вузов / Под ред. А.И. Долговой. 3-е изд. М., 2005; Старков О.В. Криминология: Учеб. пособие. М., 2004.
щие традиции, к экологической профилактике как социальному феномену, который должен функционировать в новых условиях, включающих, что крайне важно, и процессы глобализации, расширения международного сотрудничества и взаимозависимости различных стран в данной области5. Особое значение при этом приобретает обеспечение эффективности отдельных мер предупреждения экологических правонарушений. Они должны представлять собой побуждение и принуждение к правомерному поведению, но в то же время быть правомерными, основываться на поиске баланса различных интересов и, соответственно, компромиссе сторон.
Многие события последнего времени свидетельствуют о необходимости и трудности реализации такого подхода. Достаточно указать на преследующие противоположные цели митинги о судьбе ЦБК на Байкале, споры о судьбе поселка «Речник» в Москве и др.
Таким образом, проблема состоит в том, чтобы общество убедилось в необходимости и возможности существования реальной, новой и эффективной экологической профилактики, в целесообразности определенных затрат на ее функционирование и развитие.
Новый контекст экологической профилактики. Общеизвестно, что российское общество ныне находится в состояния становления и развития. Однако потребность в охране окружающей природной среды и рациональном использовании природ-
«б
ных ресурсов остается принципиально неизменной , лишь усиливаясь вследствие многих обстоятельств.
Понятно, что идея и реалии социального развития и изменений общества обязывают прежде всего анализировать возможность адаптации сложившихся приемов управления к новым условиям, поиска их рационального зерна, способного к развитию.
Применительно к экологической профилактике можно выделить следующие негативные социальные изменения:
5 См.: Дубовик О.Л. Преступность и уголовное право: насущные проблемы и способы их решения с помощью новых форм международного сотрудничества // Право и политика. 2009. № 12. С. 2532-2541.
6 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 13-33.
135
а) возникли новые отношения между публичными и частными субъектами природопользования, в рамках которых публичное право хотя и сохраняет свое ведущее значение, но во многих сферах вытесняется контрактным правом, а значит, ослабляются традиционные методы контроля;
б) значительно расширился круг субъектов природопользования, причем изменилась их мотивация; цель обеспечения «служебного благополучия» заменяется целью получения прибылей, что в гораздо более значительной степени определяет личностные установки, а значит, распространились новые виды природопользования, связанные с хищническим воздействием на природу, хотя они и ранее были, к сожалению, весьма распространенными;
в) иным стало общественное экологическое сознание как последствие изменений системы социального и экономического управления в широком смысле слова; многими авторами фиксируются безразличие законодательных и исполнительных органов к проблемам профилактики, рост коррупции и связанное с
„7
ней падение социальной дисциплины .
Вместе с тем социальное развитие сопровождается и позитивными переменами. К их числу можно отнести, в частности, совершенствование экологического законодательства; появление новых структур, контролирующих отношения природопользования, правда, далеко не всегда эффективно; обострение в ряде сфер борьбы за экологические ценности (о чем свидетельствует уже приводившийся выше пример о судьбе озера Байкал); расширение международных связей и др.
Разумеется, как негативные, так и позитивные изменения имеют предметную характеристику, которая подробно исследуется в экологической литературе8. Рост добычи нефти и газа, строительство, зачастую неупорядоченное, рост парка автомо-
7 См., например: Калиниченко В.Т. Правовое регулирование охраны окружающей среды во Франции и Италии / Отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2009. С. 87-93.
8 См.: БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник. М., 1998; Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. М., 2005; Яблоков А. Россия: здоровье природы и людей. М., 2007.
билей, практика борьбы с экологическими требованиями - это лишь немногие примеры реального изменения процессов функционирования общества.
Все эти и подобные им изменения должны учитываться в процессе осознания феномена экологической профилактики и еще более в процессе ее развития и совершенствования. Очевиден, на наш взгляд, вывод: экологическая профилактика должна
„9
стать иной , при этом усилив свое значение и, соответственно, воздействие на состояние природопользования и охраны окружающей природной среды. Это должно быть отражено в целях экологической профилактики, ее средствах, а главное, в расширении ресурсных возможностей профилактической деятельности и ее своевременном и достаточно полном мониторинге10.
При этом природа экологической профилактики, адаптируемой к происходящим изменениям, все же остается прежней. Она и в измененном состоянии должна пониматься как одно из направлений системы социальной профилактики правонарушений, направленной наобеспечение правомерного, т.е. в своей основе урегулированного регулятивными нормативными правовыми актами поведения субъектов охраны и использования окружающей природной среды.
Место экологической профилактики в системе социального регулирования. В сущности, оно сохраняется, хотя определенным образом и уточняется. В качестве подсистемы или составляющей социальной профилактики экологическая профилактика взаимосвязана с иными регулятивными системами. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку экологическая профилактика так или иначе обеспечивает фундаментальные условия существования общества и людей.
9 О состоянии, задачах, структуре и мерах экологической профилактики в предшествующий период см., например: Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Причины экологических преступлений. М., 1988. С. 177-239; Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / Под ред. О С. Колбасова и Н.И. Краснова. М., 1985. С. 141-173.
10 Подробнее см.: Криминологический мониторинг: современное состояние и пути повышения эффективности. Материалы конференции. М., 2009.
Выделение экологической профилактики как обязательного процесса не вызывается необходимостью, а также невозможно по социальным и юридико-техническим причинам. Вместе с тем, определяя место экологической профилактики, следует указать на три различные по целевой направленности социально-правовые системы, обеспечивающие рациональное использование и охрану окружающей природной среды:
1) система регулятивных или позитивных нормативных актов, имеющая внутреннюю иерархию, которая обозначается в целом как экологическое законодательство и включает собственно экологические и так называемые экологизированные нормы11;
2) система запретов и санкций, обеспечивающая действие экологического законодательства в целом, прежде всего гл. 26 УК РФ, нормы административного законодательства, не сводящиеся к запретам КоАП РФ, и др.;
3) система экологической профилактики, которая также обеспечивает действие экологического законодательства и права, но иными средствами, и основывается как на правовых, так и некоторых иных социальных нормах, что требует специального рассмотрения, во всяком случае в части их соотношения между собой.
При этом необходимо учитывать, что хотя соотношение систем профилактики и применения запретов и санкций достаточно исследовано в юридической литературе12, экологическая профилактика обладает весьма существенной спецификой. Она состоит в том, что именно экологические правонарушения причиняют наиболее трудноустранимые последствия, являются наиболее массовыми (например, если речь идет о бытовых отходах, эксплуатации автомобилей, расходовании энергии и т.д.).
Таким образом, экологическая профилактика продолжает оставаться объективно необходимым социальным инструментом, имеющим основной задачей обеспечение присущими ей
11 См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 55-74.
12 См.: Применение юридической ответственности за экологические правонарушения / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2007.
средствами правомерного поведения граждан при их взаимодействии с окружающей природной средой.
Профилактическая деятельность является затратной. Она ограничивает по понятным причинам возможность достижения экономических целей, предполагая необходимость выбора поведения по экологическим критериям, нередко в краткосрочной и среднесрочной перспективе противоречащего экономическим интересам, включая действительно важные интересы повышения производительности труда и сокращения числа рабочих мест.
Оценка состояния экологической профилактики. Такая оценка, как и тесно связанная с ней оценка ее необходимости, должна быть дана и обществом, прежде всего его вовлеченными в охрану природы структурами, и специалистами в сфере применения экологического права.
Общественная и профессиональная оценки состояния экологической профилактики являются противоречивыми, а их содержание имеет непосредственное практическое значение. Оно влияет на авторитетность предлагаемых профилактических мер, их исполнимость, ресурсную обеспеченность и иные параметры экологической профилактики.
Реальная оценка состояния экологической профилактики необходима для принятия на разных уровнях управленческих решений о направлениях и методах развития и совершенствования последней и для уяснения факторов, краткосрочно и в долгосрочной перспективе определяющих ее эффективность.
Согласно широко распространенному в обществе мнению, необходимость в экологической профилактике объективно велика и обусловливается все большим техногенным и иным давлением на окружающую среду и в то же время ростом числа экологических правонарушений, изменениями их механизма, повышением их латентности. Можно полагать, что значительная часть общества и властные структуры, особенно имеющие специальные полномочия в сфере охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, осознают возросшую опасность деяний, связанных с хищническим использованием запасов полезных ископаемых, иных природных ресурсов, ростом случаев нарушения техники безопасности, приводя-
щих к катастрофическим последствиям для окружающей среды, распространением незаконной застройки13 и др.
В то же время трудно сказать, насколько последовательно существующие представления о содержании экологической профилактики реализуются на практике.
С одной стороны, можно видеть, что некоторые направления экологической профилактики развиваются довольно интенсивно. Российское государство активно действует на международной арене. Создана и в ряде мест эффективно функционирует экологическая милиция. Активизировалась деятельность управленческих структур, предупреждающих негативное воздействие на природу. Больше внимания стало уделяться исследованию проблематики экологического права14.
С другой стороны, характерные для России сложные социальные и географические условия, текущее состояние экономики, ориентированной на природные ресурсы, и ряд иных факторов часто вытесняют из социальной практики на второй план задачи предупреждения экологических правонарушений. На этот процесс, который также должен быть предметом специального исследования, накладывается и общее ослабление системы профилактики правонарушений и преступлений, сложившейся в иных социально-экономических условиях.
Так, проведенный выборочный анализ нормативных правовых актов, программ, равно как и исследование управленческих материалов, охватывающее ряд регионов Российской Федерации, показывает, что профилактика экологических правонарушений на современном этапе не привлекает должного внимания органов исполнительной власти, правоохранительных структур. В частности, в законах субъектов РФ профилактика экологических правонарушений не выделяется в качестве самостоятельной сферы и, соответственно, не предусматривается обязанность физических и юридических лиц осуществлять деятельность, необходимую для обеспечения правомерного экологического поведения.
13 См.: Экологическая преступность в Европе. М., 2010. С. 122-135.
14 Об этом можно судить по имеющимся библиографическим изданиям. См., например: Ефимова Е.И. Краткий библиографический сборник работ по экологическому праву (1957-2001 гг.). Вып. 1. М., 2002.
В итоге фактически профилактика экологических правонарушений рассматривается как исключительно задача природоохранных органов, причем большей частью общественных, некоммерческих организаций. Анализ показывает, что заинтересованные группы все чаще исходят из значимых для них экономических интересов, пренебрегая экологическими.
На наш взгляд, состояние экологической профилактики не является оптимальным. Именно в данной сфере (речь не идет о иных системах регулирования взаимодействия природы и общества) наблюдается дефицит правового регулирования, организации, ресурсов, социальной поддержки и ряда иных источников ее осуществления. При этом нельзя не отметить, что дефицит экологической профилактики в той или иной степени характерен практически для всех стран мира, хотя интенсивность противозаконного воздействия на окружающую среду, несомненно, в них различается.
Направления решения этой проблемы определяются состоянием экологической профилактики. Естественно, анализ путей и направлений ее развития крайне сложен и требует проведения теоретических и практически ориентированных исследований, включающих оценку и освоение накопленного опыта. Но при всей значимости и сложности решения отдельных вопросов в первую очередь необходимо выделение основных направлений развития экологической профилактики как феномена целостного и в то же время разнообразного, базирующегося на единой социальной и правовой основе, имеющего соответствующие ресурсы и эффективно их использующего.
Представляется, что основными направлениями развития экологической профилактики должны являться:
а) преобразование ныне реализуемых мер профилактики экологических правонарушений в целостную систему, что требует определения иерархии ее целей, создания необходимых организационных структур, обеспечения мониторинга и контроля эколого-профилактической деятельности публичной властью и обществом в целом, прежде всего для разграничения профилактических функций и определения возможностей субъектов данного вида деятельности, повышения их статуса и т.д.;
б) разработка отдельных специфических, профилактических мер, методики и тактики их проведения;
в) совершенствование информационного, правового и организационного обеспечения осуществляемой профилактической деятельности;
г) получение необходимой социальной поддержки;
д) налаживание полезных для страны международных связей в данной сфере.
В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть принципиальную необходимость оптимизации экологической профилактики на системной основе и разработки последовательной стратегии развития экологической профилактики.
Н.С. Куделькин*
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Экологические дисциплинарные правонарушения - весьма массовое явление. Так, за период с 2004 по 2008 г. по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности привлечено 72 582 лица, причем если в 2004 г. таких лиц было 7592, то в 2008 г. их число увеличилось до 24 5421. О важности данного вида ответственности свидетельствует и тот факт, что наибольшее негативное воздействие на окружающую среду оказывает разнообразная хозяйственная деятельность человека, поэтому дисциплинарная ответственность должна служить сдерживающим фактором на пути рассматриваемых правонарушений, которые, учитывая их массовость, могут приводить к неблагоприятным экологическим последствиям. Тем не менее в науке экологического права данной проблеме, на наш взгляд, не уделяется достаточного внимания.
* Младший научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук.
1 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году». М., 2009. С. 395.
