CC BY
149
.«agb. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ПОЛИЦИИ»
С.В. МИЛОВАНОВА,
старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД
Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: msv651@mail.ru
Рецензент: кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России А.Н. Кокорев
Аннотация. Анализируются проблемы нормативного правового регулирования деятельности подразделений по делам несовершеннолетних.
Ключевые слова: подразделения по делам несовершеннолетних, территориальные органы МВД России, проблемы, профилактика.
IMPROVEMENT ACTIVITIES OF JUVENILE DIVISION DUE TO ENACTMENT OF LAW «ABOUT A POLICE»
S.V. MILOVANOVA,
senior lecturer of the Administrative Activity of the Internal Affairs Authorities department
of Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The article covers some issues of legal regulation of juvenile division.
Keywords: juvenile division, territorial authorities of Ministry of Internal Affairs of Russia, issues, preventive measures.
Профилактика правонарушений несовершеннолетних является одной из актуальнейших задач, стоящих перед современной Россией. Несовершеннолетние преступники представляют собой угрозу не только общественной, но и национальной безопасности России, поскольку человек, вставший на путь совершения правонарушений в юном возрасте, трудно поддается исправлению и перевоспитанию и, как правило, представляет собой потенциальный резерв для «взрослой» преступности.
По данным МВД России, несовершеннолетними совершается каждое 13 преступление, а в период с января по сентябрь 2010 г. за разные правонарушения было доставлено и поставлено на учет 90 731 подросток; на учете в ОВД состоит 334 тыс. несовершеннолетних и около 170 тыс. родителей, не исполняющих обязанности по воспитанию и обучению своих детей; ежегодно на скамье подсудимых оказывается более 80 тыс. лиц в возрасте
14—17 лет, при этом около четверти из них были до этого судимы1. За последние годы выявлено 2,2 млн безнадзорных детей (см. концепцию Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007— 2010 гг., утвержденную распоряжением Правительства РФ от 26 января 2007 г. № 79-р).
Основными подразделениями в системе ОВД, занимающимися профилактикой правонарушений несовершеннолетних, являются подразделения по делам несовершеннолетних (ПДН) и центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей (ЦВСНП). Институт профилактического учета наряду с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» регулируют ведомственные нормативные правовые акты, такие как Инструкция по организации работы
1 Сводный отчет о результатах работы ПДН за январь — декабрь 2010 г.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ПДН ОВД, утвержденная приказом приказы МВД России от 26 мая 2000 г. № 569, приказы МВД России от 2 апреля 2004 г. № 215 «О мерах по совершенствованию деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел» и от 9 октября 2004 г. № 639 «О совершенствовании деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации». Эти источники закрепляют полномочия ПДН по осуществлению профилактической деятельности в отношении несовершеннолетних и взрослых лиц, состоящих на профилактическом учете в ОВД, а также практику ее осуществления. Однако в условиях существующей в настоящее время нормативной правовой базы правоохранительным органам невозможно вести эффективную борьбу с преступностью несовершеннолетних, о чем свидетельствует сложная криминогенная обстановка в этой сфере.
Проблема совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность ПДН, всегда привлекала пристальное внимание ученых-правоведов. Она освещалась в работах А.П. Алехина, В.Н. Бутылина, В.И. Веремеенко, И.А. Га-лаганова. Учеными рассматривались общетеоретические и правовые вопросы. Отдельные аспекты, касающиеся изменений законодательства, регулирующего деятельность ПДН, как элемента административно-правового статуса, отражены в исследованиях Д.А. Корецкого, Ф.Е. Колонтаев-ского, Т.Ю. Обыденовой, Т.В. Палеховой, Б.В. Рос-синского, А.С. Усковой, А.Ю. Якимова и др. Ими анализировались нормы федерального законодательства, постановления Правительства РФ, приказы МВД России, материалы изучения и обобщения практики деятельности ПДН. Проводились исследования только административной деятельности ПДН и лишь фрагментарно рассматривались вопросы ее правового регулирования и роль ПДН в государственной системе профилактики.
Е.А. Крылова провела анализ правового положения деятельности ПДН. Ею была обозначена проблема необходимости совершенствования законодательства, регламентирующего административно-правовой статус ПДН как одного из основных специализированных субъектов, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений в подростковой среде. Крылова предла-
гала изменить нормативные правовые акты, определяющие статус ПДН, в целях повышения эффективности их деятельности2. На основе этих исследований был принят приказ МВД России «О совершенствовании деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации», который конкретизировал отдельные положения деятельности ПДН, определяемые Инструкцией по организации работы ПДН ОВД. Однако нормы приказа не соответствуют ни современным реалиям, ни изменившейся нормативной правовой базе.
Согласно ст. 12 Федерального закона «О полиции» одной из обязанностей полиции является участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществление розыска несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; несовершеннолетних, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органа управления образованием. Закон не конкретизирует, на кого возлагаются обязанности по осуществлению этих функций. В ст. 13 сказано, что полиция имеет право «доставлять несовершеннолетних, совершивших правонарушения и антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в ЦВСНП и специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, либо в служебное помещение территориального органа или подразделение полиции». Однако не определены службы, которые могут осуществлять предоставленные законом права. В целях реализации закона был принят Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции», который определил, что полиция участвует в профилактике безнадзорности несовершеннолетних. В настоящее время эти задачи выполняют ПДН и ЦВСНП территориальных органов МВД России (см. приложение № 1 к приказу МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России»). Однако ведомственные норматив-
2 Крылова Е.А. Правовое положение деятельности подразделений по делам несовершеннолетних: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 107.
260
Вестник Московского университета МВД России
№ 8 / 2011
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ные правовые акты не проводят разграничения в функциональных обязанностях служб и подразделений, занимающихся проблемой профилактики среди несовершеннолетних.
Обязанность государства состоит в том, чтобы своевременно выявить детей и оказывающих на них негативное влияние взрослых, поставить их на учет в ОВД и проводить соответствующую профилактическую работу. Однако осуществление этой задачи невозможно без совершенствования нормативной базы. Назрела необходимость разграничения функций как между самими специальными службами профилактики (ПДН и ЦВИНП), так и с другими службами и подразделениями полиции, а также иными органами системы профилактики правонарушений несовершеннолетних и детской безнадзорности. Одновременно с этим целесообразно осуществлять мероприятия, направленные на формирование профессионального ядра служб полиции, укрепить ПДН и ЦВСНП опытными кадрами, знающими специфику работы с подростками, имеющими, как правило, высшее юридическое, педагогическое или психологическое образование.
15 декабря 2010 г. в преддверии принятия Федерального закона «О полиции» была разработана Инструкция по организации деятельности ПДН ОВД РФ, утвержденная приказом МВД России № 860, отменившая Инструкцию по организации работы ПДН ОВД должны были конкретизироваться законодательные положения о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Новая Инструкция содержала много пробелов, создававших определенные трудности в сфере правоприменения. Так, в соответствии с п. 83.1 школьный инспектор участвует в мероприятиях по предупреждению безнадзорности и беспризорности, употребления спиртных напитков, наркомании и токсикомании среди учащихся. Однако эта норма не определяет, как осуществляется это участие, с какими структурными подразделениями полиции и представителями других ведомств взаимодействует школьный инспектор при осуществлении данной деятельности.
Практика деятельности сотрудников ПДН по предупреждению алкоголизма, наркомании и токсикомании в молодежной среде свидетельствует о тесном сотрудничестве в этой сфере не только со
службой участковых уполномоченных полиции и подразделений патрульно-постовой службы, но и с такими органами здравоохранения, как наркологические диспансеры. Было бы целесообразным изложить п. 83.1 Инструкции по организации деятельности ПДН ОВД РФ в следующей редакции: «Участвует совместно с другими подразделениями полиции, органами и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в мероприятиях по предупреждению безнадзорности и беспризорности, употребления спиртных напитков, наркомании и токсикомании среди учащихся».
Аналогичный недостаток характерен для п. 85.6 и 27.4 Инструкции по организации деятельности ПДН ОВД РФ, определяющих участие инспектора ПДН в проведении профилактических бесед, связанных с посещением профилакти-руемых лиц по месту обучения или месту жительства, а также в проведении целевых профилактических рейдов и операций. Согласно п. 85.10 инспектор ПДН вносит предложения по повышению эффективности индивидуальной профилактической работы с учащимися образовательного учреждения, их родителями и иными законными представителями руководителю образовательного учреждения и начальнику ПДН ОВД. Как представляется, опыт работы в подразделении позволяет инспектору ПДН вносить предложения не только по совершенствованию индивидуальной, но и общей профилактики, рассчитанной на неограниченный круг объектов профилактики.
Таким образом, примеры свидетельствуют о несовершенстве принятого ведомственного нормативного акта, который должен был определить административно-правовой статус и особенности функционирования ПДН ОВД. Это обстоятельство, а также принятие полицейского законодательства и нормативных правовых актов, направленных на его реализацию, послужили основанием для признания утратившим силу Инструкции по организации деятельности ПДН ОВД РФ (см. приказ МВД России от 27 мая 2011 г. № 412 «О признании утратившим силу приказа МВД России от 15 декабря 2010 г. № 860»).
Деятельность ПДН территориальных органов МВД России нуждается в адекватной современным реалиям регламентации.
