CC BY
35
С. Рингэрт*
РОССИЯ И ЕВРОПЕйСкИй СОюз:
трудный поиск общих ценностей**
Освещается диалог между государствами-членами Евросоюза и Российской Федерацией. Рассматривается вопрос о том, действительно ли у ЕС и России есть общие (юридические/ правовые) ценности. На основе анализа современного состояния европейско-российско-го диалога, взаимодействия в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также положения Европейского Суда по правам человека делается вывод, что рассуждения об общих ценностях — это по большей части фантазии, их жизнеспособность зависит от того, относит ли Россия себя к числу европейских стран.
Ключевые слова: диалог ЕС и России, общие ценности, общие пространства, сотрудничество Востока и Запада, права человека, Европейский Суд по правам человека, ОБСЕ, Совет Европы
This contribution sheds light on the dialogue between the EU (member States) and the Russian Federatio and examines whether the EU and Russia truly have common (legal / rule of law) values. After analyzing the current state of the EU-Russia dialogue, cooperation in the framework of the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE), and the position of the European Court of Human Rights (ECtHR) it is argued, that this common values discourse is largely a fiction, and that its viability hinges on whether or not Russia defines itself as European.
Key words: EU-Russian dialogue, common values, common spaces, East-West cooperation, human rights, European Court of Human Rights, OSCE, Council of Europe
Диалог между Европейским союзом и Российской Федерацией формально основан на «общих ценностях». Эти ценности образуют фундамент четырех европейско-россий-ских «общих пространств»: Общего экономического пространства, Общего пространства свободы, безопасности и правосудия, Общего пространства внешней безопасности и Общего пространства для научных исследований и образования, включая культурное сотрудничество.
Анализируя нынешнее состояние европейско-российского диалога, взаимодействие Запада и Востока в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также позицию стран-членов Совета Европы по отношению к Европейскому Суду по правам человека, можно сделать вывод, что рассуждения об общих ценностях — не более чем фикция. Полная интернационализация таких ценностей, как демократия, права человека и качество государственного управления, остается очень иллюзорной для Российской Федерации, которая использует платформу общих ценностей в основном для достижения стратегических целей.
Общие пространства Европейского союза и России
В совместном заявлении руководителей Российской Федерации и Европейского союза, подписанном в 2003 г., говорится, что стороны будут укреплять стратегическое партнерство на основе общих ценностей демократии и прав человека так, как это предусмотрено в международных договорах. Это относится, в частности, ко второму и третье-
* Рингэрт Сэдрик — адъюнкт-профессор международного права Лёвенского католического университета и Утрехтского университета (Лёвен, Бельгия). E-mail: cedric.ryngaert@law.kuleuven.be.
** Данный текст основан на выступлении на конференции «Общие пространства России и ЕС. Современные проблемы и пути их решения» (25—26 мая 2012 г., Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого, Великий Новгород), проводившейся при участии Балтийского федерального университета им. Иммануила Канта, Калининград.
му общим пространствам: к Общему пространству свободы, безопасности и правосудия и Общему пространству внешней безопасности. В Плане развития на 2005 г. подчеркивается, что в диалоге по правам человека между ЕС и Россией прогресс уже достигнут1.
Несмотря на то что между ЕС и Россией действительно было проведено некоторое количество совещаний, посвященных правам человека, прогресс — понятие относительное. В последнем докладе ЕС об общих пространствах (2010 г.) касательно прав человека в России отмечаются только три положительных результата: продление моратория на смертную казнь, ратификация Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (однако уже к тому моменту процесс ратификации занял намного больше времени, чем требуется для решения такого вопроса) и умеренная модернизация российской судебной системы2.
Нельзя не заметить, что в этом докладе в первую очередь высказываются опасения относительно состояния прав человека в России. В частности, рассматриваются ситуации, касающиеся правозащитников, нападения на журналистов и активистов, ограничение свободы слова и объединений, ситуация на Северном Кавказе и дело Ходорковского. Более того, не способствует развитию конструктивного диалога с точки зрения европейских интересов то, что Россия по-прежнему возражает против вовлечения в диалог иных министерств и ведомств, кроме Министерства иностранных дел, а также против организации встреч, посвященных вопросам защиты прав человека в России, с участием представителей Европейского союза, России и международных неправительственных организаций3. Наконец, после кризиса в Сирии стало очевидно, что в настоящее время в сфере защиты прав человека между Европейским союзом и Россией существует такой же большой разрыв, как и в сфере международного антикризисного управления. Несмотря на то что обе стороны приняли на себя обязательства в рамках Общего пространства внешней безопасности совместно противостоять международным кризисам, Россия продолжает препятствовать требованию Запада о том, чтобы Совет Безопасности ООН исполнял свои обязанности по защите в условиях гуманитарного кризиса в Сирии. Согласно Европейской стратегии безопасности обязательство защищать граждан от геноцида, военных преступлений, преступлений против человечности и этнических чисток является одним из основных принципов ценностно-ориентированной внешней политики ЕС4.
Иными словами, общий ценностно-ориентированный диалог между Европейским союзом и Россией утратил импульс развития, если когда-нибудь таковой у него был. Поэтому неудивительно, что диалог в рамках общих пространств был сведен к вопросам стратегической безопасности, по которым у ЕС и России совпадают интересы, таким как борьба с терроризмом и финансированием терроризма, нелегальная миграция, торговля людьми, отмывание денег и проблемы энергетики. Эти вопросы в большей степени являются транснациональными вызовами, которые часто имеют экономический подтекст, и, по сути, не требуют интернационализации непосредственно правовых ценностей.
Однако Европейский союз продолжает открыто критиковать состояние прав человека в России. Например, представитель ЕС по внешней политике Кэтрин Эштон официально выразила свое отношение к аресту и обвинению лидеров оппозиции в Москве в мае 2012 г. и напомнила России о существовании свободы слова и собраний, а также права участвовать в мирных демонстрациях, об основных правах, существующих в демократических государствах, которые, по ее словам, закреплены и в Конституции РФ5.
Во избежание обвинений в том, что Европейский союз навязывает «европейские ценности» России, представители ЕС обычно ссылаются на собственные обязательства России, принятые в рамках Совета Европы и ОБСЕ. Поскольку и Россия, и государства-члены Евросоюза (а вскоре и Евросоюз в целом, когда он присоединится к ЕКПЧ) юридически признали для себя единые ценности, Европейский союз заинтересован в том, чтобы эти ценности уважали, даже если граждане ЕС и не являются жертвами возможных нару-
шений (таким образом, обязательство уважать общие ценности есть обязательство ег%а отпев).
Совет Европы и ОБСЕ играют важную роль в построении диалога между Европейским союзом и Россией, поэтому далее будет рассмотрен статус ЕС и России в этих организациях, а также отношение этих организаций к России.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которое впоследствии трансформировалось в ОБСЕ, было создано для содействия диалогу в сфере безопасности между западными странами и странами зоны влияния Советского Союза на основе общеевропейских ценностей. Однако следовать политике общих ценностей в рамках ОБСЕ сложно. На последнем саммите ОБСЕ в Вильнюсе (в декабре 2011 г.) в очередной раз стало очевидно, что страны ЕС (а также Соединенные Штаты Америки) питают совершенно другие ожидания в отношении Организации, нежели Россия. Для России имеет первоочередное значение сфера военной безопасности в рамках ОБСЕ, в то время как страны Евросоюза придерживаются более глобальной концепции «общечеловеческой безопасности», в которую включены права человека, демократия и эффективное управление. После саммита в Вильнюсе постоянный представитель России при ОБСЕ заявил, что предложения России по превращению ОБСЕ в сообщество безопасности были полностью проигнорированы, тогда как представители Запада жаловались, что в отношении российских оппозиционеров не отменены решения, затрагивающие права человека (в частности, свободу слова и защиту журналистов).
Некоторое время назад Россия подняла вопрос о том, что ОБСЕ сосредоточена на проблемах «к востоку от Вены», а именно на постсоветском пространстве. Для большинства европейских стран и в самом деле невообразимо, что ОБСЕ может рассматривать, к примеру, честность президентских выборов во Франции: разве ОБСЕ создана не для того, чтобы содействовать распространению западноевропейских правовых ценностей на периферию Европы?6 Такая политика двойных стандартов приобрела особенно отчетливые очертания после того, как Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ совместно с Парламентской ассамблеей ОБСЕ и Парламентской ассамблеей Совета Европы установили нарушения в ходе выборов Президента РФ в марте 2012 г.7 Ранее бывший Президент России Дмитрий Медведев обвинил наблюдателей от ОБСЕ в предвзятом, очевидно политизированном отношении в ходе мониторинга российских парламентских выборов в декабре (на которых убедительную победу одержала партия Путина и Медведева «Единая Россия»). И наоборот, в России на выборах тепло приветствовали наблюдателей от Содружества Независимых Государств: как и ожидалось, наблюдатели от СНГ признали последние российские выборы свободными и честными.
В отношении России ОБСЕ может быть описана как «живой труп европейской безопасности». Это не преувеличение: ОБСЕ утратила значение форума, где ведутся переговоры об общеевропейском разоружении после того, как Россия приостановила участие в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе8; Организация не смогла ни разрешить «замороженные конфликты», такие как конфликт в Приднестровской Республике, в Нагорном Карабахе или в Южной Осетии, ни предотвратить короткий вооруженный конфликт между Россией и Грузией (причем обе страны являются участницами ОБСЕ) летом 2008 г.
Если ОБСЕ не может обеспечивать безопасность в Европе и безнадежно разобщена в вопросах ценностей и интересов, которые, предположительно, защищает, то какое будущее ее ждет? В настоящее время ОБСЕ главным образом служит форумом, где Россия и члены Евросоюза могут обвинять друг друга в использовании ОБСЕ в своих интересах без особого риска обострения конфликта9. Реформирование ОБСЕ, на котором уже не-
сколько лет настаивает Россия, в ближайшем будущем по-прежнему будет отвергаться странами-участницами Евросоюза и США: последние не готовы устанавливать повышенный политический контроль над независимыми институтами ОБСЕ, отказываться от программы общечеловеческой безопасности или учреждать дополнительные миссии ОБСЕ в Западной Европе. Тем не менее российско-европейское сотрудничество может остаться конструктивным в отношении так называемых вопросов «низкой политики» (low politics): в вопросах взаимодействия органов полиции, контроля границ, борьбы с похищением людей10. Как было сказано, в этих сферах не требуется непременное соблюдение общеевропейских ценностей, необходимо лишь общее понимание определенных глобальных или региональных угроз.
Совет Европы и Европейский Суд по правам человека
Совет Европы, вероятно, является наиболее важной региональной европейской организацией, пропагандирующей общеевропейские ценности: права человека, демократию и принцип господства права11. Соответственно, когда Россия в 1998 г. вступила в Совет Европы и присоединилась к его договорам, ожидания были высоки12. Присоединившись, Россия признала право физических лиц обращаться в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) с жалобами на нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Несомненно, это укрепило правовое положение личности в России. Присоединение России к Совету Европы вызвало непрерывный поток жалоб в ЕСПЧ. В то же время российские суды признают влияние ЕКПЧ на законность в России13. Тем не менее отношение России к Совету Европы и ЕКПЧ неоднозначное. С одной стороны, Россия стремится неукоснительно соблюдать взятые на себя обязательства, помимо прочего, путем заявлений о широкомасштабных реформах в правовой сфере. С другой стороны, представители многих государственных учреждений недовольны огромным количеством судебных решений против России, влекущих за собой крупные выплаты со стороны России, а также видят в предстоящей правовой реформе угрозу статус-кво определенного круга заинтересованных лиц.
Последним объясняется, в частности, тот факт, что Россия откладывала введение в действие Протокола № 14 к ЕКПЧ, повышающего эффективность судебных процедур в ЕСПЧ; а также то, почему фундаментальные юридические реформы, которые позволят российской правовой системе функционировать в соответствии с требованиями Страс-бургского суда, не реализуются в полном объеме14 и почему отдельные представители российских властей отказываются сотрудничать с Судом. Например, при рассмотрении Катынского дела («Янович и другие против РФ») в 2012 г. представители Российской Федерации отказались представить Суду необходимые документы, в результате чего Суд не смог вынести решение относительно эффективности расследования российской стороной массового убийства польских офицеров во время Второй мировой войны в Катыни15.
Однако можно объяснить и то, почему ЕСПЧ временами выглядит снисходительным по отношению к России. Например, в деле Ходорковского (2011 г.) Суд установил отсутствие доказательств того, что власти России инициировали обвинение против олигарха Ходорковского с целью присвоить имущество нефтяной компании «Юкос»16. Можно с уверенностью предположить, что, занимая такую прагматическую позицию, Суд намеревался опровергнуть подозрения тех, кто утверждает, что Суд слишком глубоко вдается в вопросы внутренней политики России17. В решениях, касающихся других — западных — государств, ЕСПЧ занимает аналогичную позицию: в деле «Лаутси и другие против Италии» Большая палата ЕСПЧ отменила ранее принятое решение Суда, которое обязывало Италию убрать распятия из государственных школ18. По сути, критика, направляемая в адрес Суда некоторыми западными странами, в корне не отличается от российской критики: недостаток внимания Суда к местным обстоятельствам и взглядам или, говоря
более юридическим языком, слишком узкое толкование пределов свободы усмотрения государств-членов. Призывы ограничить полномочия Суда звучат все настойчивее, особенно в Нидерландах и Соединенном Королевстве19. По иронии судьбы именно Соединенное Королевство — европейская страна, у которой, вероятно, самые напряженные отношения с Россией, — в настоящее время оказывает России услугу, ратуя за коренное реформирование Суда. В 2012 г. британское консервативное правительство предложило систематизировать принципы субсидиарности и пределы свободы усмотрения (чтобы защитить государственный суверенитет стран-участниц от оценочных суждений) и сформулировать более строгие критерии приемлемости (чтобы погасить судебные задолженности и в то же время косвенно ограничить количество жалоб против государств-участников). В среде правозащитников вполне обоснованно отметили, что такая реформа Суда пагубно скажется главным образом на правах российских заявителей20.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что критическая позиция России в отношении Совета Европы и ЕСПЧ не является исключительной, а напротив, разделяется некоторыми западноевропейскими странами. Если в Западной Европе будет возрастать внимание к укреплению национальных культурных ценностей, то решение вопроса об общих ценностях стран Евросоюза и России станет практически невозможным. Можно было бы почти согласиться с тем, кто скажет, что защита государственного суверенитета от надгосударственного контроля — единственная ценность, которую разделяют европейские страны и Россия. Так или иначе позиция в отношении ЕСПЧ, которую занимают такие члены Евросоюза, как Великобритания, едва ли может рассматриваться как способствующая дальнейшей интеграции России в систему европейских ценностей: такая позиция дает дополнительные аргументы тем представителям РФ, которые обвиняют западные страны в использовании двойных стандартов в сфере прав человека.
Итоговые замечания
Диалог в рамках общих пространств, ОБСЕ и Совета Европы со всей очевидностью показывает, что Россия и страны-члены ЕС в основном занимаются пустыми разглагольствованиями по поводу общеевропейских правовых ценностей. Диалог по правам человека в пределах общих пространств похож на диалог глухих. Роль ОБСЕ стала незначительной из-за различий в приоритетах России и Запада. Будущее ЕСПЧ, который осуществляет надзор за имплементацией европейских ценностей, закрепленных в обеспеченных правовой защитой нормах, в отношении России остается неясным, однако ни один из возможных вариантов развития событий не дает повода для оптимизма. Даже если Суд занимает позицию невмешательства (см. дело Ходорковского), Россия отказывается сотрудничать с ним (см. дело о Катыни) или исполнять его решения либо государства-члены Совета Европы ограничивают полномочия Суда. В любом случае приверженцы общеевропейских ценностей проигрывают.
Диалог между ЕС и Россией будет продолжаться, однако есть реальная опасность того, что Россия будет использовать его избирательно и инструментально, исключительно для реализации собственных стратегических целей, не принимая полностью европейские ценности21. Неизбежно возникает вопрос, является ли Россия подлинно европейской или все же азиатской страной. Много лет принадлежность России к Европе или Азии была предметом дискуссии как в России, так и на Западе22; с течением времени точка зрения менялась в зависимости от политических устремлений. Как известно, корнями Россия восходит к христианским ценностям, которые определили и культурное развитие западных стран23. В начале XVIII в. Петр Великий стремительно «европеизировал» Россию, в XIX в., после победы над Наполеоном, Россия безусловно была ведущим игроком в союзе европейских государств. Эта принадлежность к Европе была отвергнута в XX в., когда Советский Союз определил свою принадлежность именно
через противостояние «капиталистическому» Западу. В конце 1980—1990-х гг. произошло восстановление добрых отношений между властями России и западных стран: в 1987 г. Горбачев подчеркнул, что Запад и Советский Союз являются частью «общего Европейского дома»24, а позднее российский министр иностранных дел добавил, что русские определяют свою субъективную принадлежность как «европейцы»25.
С 2000 г., когда к власти пришел Путин, Россия, кажется, снова начала отдаляться от Запада. Не исключено, что Россия стремится подчеркнуть свою связь с Азией и установить добрые отношения с Китаем для того, чтобы разработать систему ценностей, которая будет конкурировать с европейской парадигмой26. Важность для России отношений с Азией и Китаем особенно явно выражена в статье Путина «Россия и меняющийся мир», опубликованной во время президентской предвыборной кампании в 2012 г.27 Тем не менее остается открытым вопрос, что конкретно будет включать в себя эта система (евро-)ази-атских ценностей, помимо защиты государственного суверенитета, приоритета общества над личностью и противостояния иностранному вмешательству во внутренние дела.
1 EU-Russia Roadmap for the Common Spaces, 2005, p. 21 («Например, прогресс достигнут благодаря созданию постоянных консультаций по правам человека, в том числе по правам меньшинств и по основным свободам»).
2 European External Action Service (EEAS), EU-Russia Common Spaces Progress Report 2010, March 2011, p. 49.
3 Ibid.
4 EU report on the Implementation of the European Security Strategy — Providing Security in Changing World, Brussels, 11 December 2008, S407/08, p. 2. Исследование роли ЕС в реализации обязательств по защите см.: G. De Baere, 'Some Reflections on the EU and the Responsibility to Protect', Leuven Centre for Global Governance Studies, Leuven University, working paper nr. 79, January, 2012.
5 Statement by the Spokesperson of the EU High Representative, Catherine Ashton, on arrests of opposition leaders in Moscow, Brussels, 11 May 2012, Doc. nr. A 219/12.
6 Тем не менее Постоянное представительство Франции при Совете Европы приглашало представителей ОБСЕ для наблюдения за парламентскими выборами во Франции в июне 2012 г. (OSCE/ODIHR Needs Assessment Report, Republic of France, Parliamentary Elections of 10 and 17 June, Warsaw, 22 May 2012).
7 OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report concerning Russian Federation, Presidential Election of 4 March 2012, Warsaw, 11 May 2012.
8 О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе: Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 276-ФЗ; О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров: Указ Президента РФ от 13 июля 2007 г. № 872.
9 E. Kropatcheva, 'Russia and the role of the OSCE in European security: a 'Forum' for dialog or a 'Battlefield' of interests?', 21 European Security 1, 12 (2012).
10 Ibid., at 17.
11 Параграф 1 преамбулы и ст. 1а Устава Совета Европы. Лондон, 5 мая 1949 г. ETS № 001.
12 Более подробный анализ отношений между Россией и Советом Европы см.: K. Malfliet and S. Par-mentier (eds.), Russia and the Council of Europa. Ten Years After, Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan, 2010. Указанный анализ сосредоточен на последних изменениях, особенно в отношении Европейского Суда по правам человека.
13 Подробнее см.: A. Trochev, 'All Appeals Lead to Strasbourg? Unpacking the Impact of the European Court of Human Rights on Russia'?, 17:2 Demokratizatsiya. The Journal of Post-Soviet Democratization 145-178 (Spring 2009).
14 ЕСПЧ использует так называемую пилотную процедуру, чтобы обеспечить выполнение договаривающимися сторонами фундаментальных изменений в случае систематического нарушения прав человека. Часто пилотное решение по одному делу в ЕСПЧ приостанавливает разбирательство всех остальных дел, которые затрагивают те же системные проблемы, до тех пор, пока государство их не устранит. О пилотных процедурах в отношении России см.: P. Leach, H. Hardman and S. Stephenson, 'Can the European Court's Pilot Judgment Procedure Help Resolve Systemic Human Rights Violations? Burdov and the Failure to Implement Domestic Court Decisions in Russia', 10(2) Human Rights Law Review 346-359 (2010).
15 ECHR, Janowiec and Others v. Russia, Application nos. 55508/07 and 29520/09, 16 April 2012.
16 Такое обвинение являлось бы нарушением ст. 18 ЕКПЧ (ECHR, Khodorkovksiy v. Russia, Application no. 5829/04, 31 May 2011). Тем не менее в деле «Юкоса» Суд постановил, что власти России применили
необоснованное наказание за нарушение налогового законодательства и предоставили компании недостаточное время для подготовки к защите. Однако вопрос о компенсации Суд отложил (EHRM, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos v. Russia, Application no. 14902/04, 20 September 2011).
17 S. Smet, 'Khodorkovskiy v. Russia: European Court of Human Rights Rules "No Proof of Political Trial"', Strasbourg Observers, 16 June 2011.
18 ECHR Grand Chamber, Lautsi v. Italy, Application no. 30814/06, 18 March 2011.
19 Голландскую критику см.: T. Baudet, 'Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vormt een ernstige inbreuk op de democratie', NRC Handelsblad, 13 November 2010; T. Zwart, 'Bied dat mensenrechtenhof weerwerk', NRC Handelsblad, 17 January 2011. Ответ автора на критику см.: J. Gerards, 'Waar gaat het debat over het. EHRM nu eigenlijk over?', NJB 2011/518, nr. 10, p. 608.
20 'European Court of Human Rights reforms could have 'devastating' effect in Russia', The Telegraph, 17 April 2012.
21 Такая инструментализация заметна также в других республиках на постсоветском пространстве. См., например: T. A. Borzel and Y. Pamuk, 'Pathologies of Europeanisation: Fighting Corruption in the Southern Caucasus', 35:1 Western European Politics 79, 80 (2012) (авторы утверждают, что ЕС скорее стабилизирует, чем преобразует).
22 По вопросу «субъективной» и «объективной» принадлежности России см.: M. Chepurina, 'Is Russian Identity European Identity?', In Focus Revue, 21 April 2011. По вопросу неевропейской «объективной» принадлежности России см., например: A. Toynbee, Civilization on Trial, New York, Oxford University Press, 1948, p. 166 («Россия была частью византийской, но не западноевропейской цивилизации»).
23 V. Lukin, 'Russia's Global Role and European Identity', Russia in Global Affairs, No. 1, January — March 2008.
24 M. Gorbachev, Perestroika: New Thinking for Our Country and the World, New York, Harper and Row, 1987, p. 191.
25 I. Ivanov, 'The New Russian Identity: Innovation and Continuity in Russian Foreign Policy', 24 (3) Washington Quarterly, Summer 2001, p. 10.
26 M. L. Titarenko, 'Foreign Relations Balance: Russia Shifts From Declining West To Rising East', China Daily, 6 March 2012. Возможно, внешняя привлекательность норм ЕС в этом аспекте преувеличена: G. de Burca, 'The Road not Taken: the EU as a Global Human Rights Actor', 105 American Journal of International Law 649 (2011).
27 Путин В. Россия и меняющийся мир // Московские новости. 2012. 27 февр.
IX
О
ц, о
IS
ц, о с
ш S I ш
с!
ш m о m
I-
о
а
<
с!
>
О
о
