CC BY-NC-ND
126
И.В. Павлова
РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ РФ
В статье рассмотрена система социальной защиты населения как системы управления с определением элементов управления данной системой - объекта, субъекта управления, разработаны принципы построения системы, предложены изменения в структуре управления социальной защитой населения РФ, определены основные характеристики финансово-экономического механизма социальной защиты - экономические методы управления системой и финансовые рычаги, воздействующие на социальную защиту как систему управления.
Ключевые слова: система управления социальной защитой, финансово-экономический механизм управления социальной защитой, структура управления социальной защитой, экономические методы социальной защиты.
Социальная защита населения представляет собой определенную систему управления, направленную на достижение баланса общественных и личных интересов.
Система управления социальной защитой в большинстве стран и в России строится по схеме «взносы-фонды-выплаты» (накопительное финансирование пенсий, а не финансирование за счет текущих взносов), поэтому если брать во внимание всю систему, включая первоначальный этап (взносы), то взаимосвязи усложняются и управляющая система представляет собой совокупность элементов, включающих государственные социальные внебюджетные фонды, Федеральное казначейство, налоговые инспекции, работодателей, работников.
Рассмотрим элементы социальной защиты как системы управления - объект (совокупность элементов, включающую государ-
© Павлова И.В., 2013
ственные внебюджетные социальные фонды, налоговые инспекции, работодателей, граждан, социальные службы, бюджеты всех уровней); субъект (индивиды и социальные группы); механизм управления: названы принципы деятельности социальной защиты, выявлены экономические регуляторы и экономические методы в системе социальной защиты, финансовые рычаги управления социальной защитой, к которым автор отнес: тарифную политику, зависящую от оценки рисков, в частности, в социальном страховании; заработную плату; налоги; проценты; размер бюджетного дефицита; отраслевые финансовые показатели; инфляцию; коэффициент замещения заработной платы пенсией; прожиточный минимум и др.
Итак, структура управления социальной защитой1 сегодня выглядит так, как представлено на рис. 1.
Рис. 1
Существующая структура управления социальной защитой РФ
Анализируя эту схему, автор пришел к выводу, что многие функции социальной защиты дублируются и усложняются, что ведет к избыточному их финансированию. Например, один и тот же страховой случай (заболевание) обслуживается двумя внебюджетными фондами - ФОМС (оплата лечения) и ФСС (оплата больничных листов).
Усложнение системы управления социальной защитой во многом обусловлено старением населения. Так, изменение структуры здравоохранения произошло в связи с появлением геронтологиче-ской помощи.
Учитывая вышеизложенное, автор предлагает (рис. 2) видоизмененную структуру управления социальной защитой граждан в стране, позволяющую убрать дублирующие функции (ведение единой базы данных) и снизить затраты на ее финансирование.
Характеризуя эту схему, можно отметить объединение контролирующих министерств в отдельный Департамент Минтруда с распределением по отделам в том числе и функций Роспотребнадзора и Росздравнадзора.
Департаменты, включая Департамент надзора (отделы по труду, потребительский и т. п.)
Система социального страхования
) х)
ы
н
С ч и
н ь
о Ф + л о б а т
С а л
С п
Ф о
Рис. 2
Предлагаемая структура управления социальной защитой населения РФ
С целью минимизации административных расходов предложено объединить ФСС и ФОМС в части оплаты больничных листов в единый фонд, на региональном уровне создать службу, контролирующую поступление и расходование средств по поддержке безработных, семьи, детей, женщин, вспомоществование. Все это может финансироваться из госбюджета, либо часть федерального налога (например, НДС) надлежит закрепить за региональными бюджетами.
Предложено также выделить отдельной строкой в государственном бюджете развитие ^ в социальной защите с целью повышения эффективности управления и усиления контроля за расходованием средств.
Перейдем к основным характеристикам систем социальной защиты в мире:
1. Группы населения, охватываемые системами социальной защиты.
2. Потребность в государственных пособиях.
3. Индексация пенсий и пособий.
4. Многоярусные системы социальной защиты.
5. Налогообложение пенсий и пособий.
6. Методы финансирования.
7. Уровень обеспечения.
Обеспечение адекватного уровня социальной защиты для большинства населения в рамках базовых государственных пенсионных систем может быть достигнуто лишь при условии введения дополнительного пенсионного обеспечения по пенсионным системам компаний или в рамках частного страхования. С другой стороны, цель сохранения приемлемых стандартов жизни в пожилом возрасте состоит в том, чтобы пенсии по государственным пенсионным системам могли, насколько возможно, сохранить уровень жизни, достигнутый в период трудовой жизни. По степени смягчения социального неравенства в обществе развитые страны можно разделить на: систему «всеобщего благоденствия» (Германия, Швеция); «всё для пенсионеров» (Лпония, Великобритания); другие.
Таким образом, социальная защита везде финансируется в основном за счет государственного бюджета (т. е. высоких налогов), средств физических лиц (в меньшей степени) и средств предприятий (это касается пенсионных выплат в некоторых странах.
Экономика является материальной основой решения всех социальных задач. Для их решения в каждой стране создается система социальной защиты населения и определяется ее место в макроэкономике государства.
Основные принципы деятельности механизма социальной защиты населения обусловлены требованиями экономических законов и закономерностей развития социального государства (к которым, согласно ст. 7 Конституции РФ2, относится и Россия):
1) общественной целесообразности;
2) экономической эффективности;
3) экономической справедливости;
4) приоритета государственных начал;
5) экономической самостоятельности местных органов на основе разграничения полномочий субъектов управления.
Также в теории отмечаются и такие экономические принципы, как принцип мотивации оплаты труда, повышения качества жизни и др.
На перечисленных выше принципах основана социальная защита населения как система, пронизывающая все уровни государства. Согласно этим принципам действует механизм официальной защиты населения, проявляясь в виде экономических регуляторов в системе социальной защиты (рис. 3), социально-экономических методов в технологии социальной поддержки населения.
Экономические методы социальной работы занимают одно из центральных мест в механизме социальной поддержки, ибо они воздействуют на основные аспекты системы социальной защиты, с одной стороны, побуждая личность к самореализации ее потенци-
Рис. 3
Экономические регуляторы в системе социальной защиты
альных возможностей и самообеспечению, с другой стороны, оказывая человеку, семье, группе конкретную социально-экономическую поддержку в условиях кризисной ситуации. Социально-экономические методы на государственном уровне решают в основном обе эти задачи через правовую и социально-экономическую политику, создание правовых и экономических условий, стимулирующих активную трудоспособную часть общества самостоятельно обеспечивать благосостояние свое, своей семьи и всего общества.
В технологии социальной поддержки социально-экономические методы - это способы достижения социальных целей на основе экономических принципов. А социальная цель состоит в обеспечении единства интересов общества, групп и отдельных личностей. Принципы всегда объективны, но методы их реализации подвижны и субъективны, во многом зависят от конкретной экономической обстановки в обществе, от субъекта технологии. Правильность применения экономических методов в технологии социальной работы оценивается их эффективностью, т. е. достижением наибольшего социального эффекта для клиента и общества при оптимальных затратах экономических средств. К основным экономическим методам решения этой комплексной социальной задачи можно отнести следующие.
1. Введение системы минимальных социально-экономических гарантий.
Определяющим здесь является законодательное установление минимального размера оплаты труда и прожиточного минимума3. Проблема установления нижнего порога минимума оплаты труда существует всегда в экономике цивилизованного государства. Этот показатель официально обозначает границы бедности. Он является ориентиром при заключении коллективного договора или тарифного соглашения с администрацией предприятия и отрасли. Прожиточный минимум и бюджет прожиточного минимума в условиях ограниченных материальных и финансовых возможностей государства используется в качестве базы для адресной социально-экономической поддержки как важнейшие индикаторы, целевые ориентиры при регулировании доходов и потребления малообеспеченных слоев населения, дающие право на получение различного рода социальных выплат.
Установление стоимостного показателя прожиточного минимума выступает в качестве основного социально-экономического обеспечения социальных гарантий населения в регулируемом государством рыночном механизме. От его величины должны устанавливаться размеры минимальной оплаты труда, трудовых пенсий, пособий и стипендий, определяться минимальные расходы на содержание граждан
в стационарных учреждениях системы социального обеспечения, больницах, исправительно-трудовых учреждениях и т. д.
В период перехода к рыночным отношениям наиболее остро проявляется проблема социальной защищенности населения от роста цен (инфляция) и безработицы.
Для того чтобы рост цен на товары и услуги не приводил к катастрофическому снижению потребления и жизненного уровня, государство применяет такой социально-экономический метод, как индексация доходов4. Индексация доходов - это заранее установленный законодательно, или решением исполнительной власти, или при заключении трудового договора механизм автоматической корректировки доходов в соответствии с ростом стоимости жизни. Это означает, что минимальная заработная плата, пенсии, стипендии и другие виды фиксированных доходов должны увеличиваться по мере роста розничных цен и услуг. Не подлежат индексации единовременные выплаты, доходы от собственности, акций, недвижимости.
Индексация может производиться разными способами: периодически по мере роста цен, или в законодательно определяемые сроки (ежеквартально, раз в год и т. д.), или на заранее оговоренный процент. Индексируются заработная плата, пенсии, пособия, стипендии и т. п. Работникам бюджетных государственных предприятий и учреждений индексация производится из средств бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов, а работающим на предприятиях негосударственных форм собственности - за счет средств собственников.
Для сохранения уровня обеспечения пенсиями и пособиями необходимо иметь в виду, что в условиях экономического кризиса ни правительство, ни предприятия не имеют возможности повысить доходы, заработную плату точно в соответствии с ростом цен, ибо это привело бы к новому витку инфляции, дефициту товаров и гиперинфляции. Поэтому доходы разумно повышаются с некоторым временным отставанием от роста цен и в несколько меньшей степени, чем растет индекс цен.
2. В отдельные периоды для сохранения уровня обеспечения пенсиями и пособиями применяется такой социально-экономический метод, как компенсация расходов. Компенсация расходов -это возмещение расходов представителей различных социальных групп населения органами власти в связи с ожидаемым или наступившим ростом цен, что может быть связано с:
• катастрофами природного или антропогенного характера;
• затратами в связи с рождением детей;
• уходом за инвалидами.
3. В целях социальной защиты применяются и такие социально-экономические методы, как система компенсаций и льгот отдельным категориям населения, определяемым законодательно: женщинам, ставшим на учет до 12 недель беременности, «материнский капитал», многодетным матерям, инвалидам, участникам боевых действий, «чернобыльцам», другим.
4. Существуют также системы пособий, которые выплачиваются безработным, детям.
Необходимо осознать, что обеспечить социальную защищенность всего населения от снижения уровня жизни в условиях экономического спада невозможно. Применение различных социально-экономических методов преследует цель определить, кому необходимо помогать в обязательном порядке и в первую очередь, выявить наиболее эффективные методы социально-экономической поддержки тех категорий населения, которые принято называть социально уязвимыми слоями.
5. Одним из методов социально-экономической поддержки населения стали компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг5. В соответствии с принципами общественной целесообразности и экономической эффективности компенсации предоставляются гражданам в виде субсидии за оплату жилья. Недостатком этого нововведения (в отличие от льготы, предоставляемой ранее) является то, что финансирование идет с выводом на рынок дополнительного количества денег, способных привести к инфляции.
Методы социально-экономической поддержки во многих случаях предстают в виде косвенного финансирования. В частности, в виде освобождения определенных категорий населения от различных видов налогообложения. Так, от уплаты налога на собственность освобождаются инвалиды I и II группы и инвалиды с детства, участники войн и боевых операций, подвергшиеся радиации лица, пенсионеры и некоторые другие категории граждан6.
6. К социально-экономическим методам в форме косвенного финансирования следует также отнести порядок предоставления бесплатных социальных услуг на дому и в стационаре. Одинокие престарелые проживают в интернатах бесплатно. Но если у них есть родственники, обязанные содержать их по закону, то они частично оплачивают содержание, если среднедушевой доход их семьи превышает прожиточный минимум на 150 %.
Помимо экономических методов управления социальной защитой населения существуют еще финансовые рычаги (финансовые показатели, через которые управляющая система может оказывать влияние на результаты деятельности.
Примечания
Структура // Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/structure (дата обращения: 15.04.2013).
Конституция Российской Федерации // Официальный сайт компании «Кон-сультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= LAW;n=2875 (дата обращения: 17.04.2012).
Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138624 (дата обращения: 17.04.2012).
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-Ф 3 (ред. от 30.03.2012) // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=149907 (дата обращения: 17.04.2012).
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-Ф3 (ред. от 01.04.2012) // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n= 148664 (дата обращения: 17.04.2012).
Федеральный закон от 24 октября 1997 г. № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».
3
4
5
6
