CC BY
283
Финансовый менеджмент
Удк 336.14:352(470.26)
развитие форм оценки качества регионального государственного финансового менеджмента
Л. И. СЕРГЕЕВ, доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации,
заведующий кафедрой финансов, денежного обращения и кредита E-mail: [email protected] Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта
В статье анализируется действующая методика оценки качества финансового менеджмента в субъектах РФ. Обобщаются предложения по ее совершенствованию. Даются рекомендации по учету в данной методике различий в базовых показателях субъектов РФ, структуры долговой нагрузки, результативности бюджетного программирования, степени инновационности бюджетных процессов, объема бюджетных нарушений, открытости и публичности бюджетной сферы.
Ключевые слова: индикаторы, региональные бюджеты, программно-целевые методы, качество управления, региональный финансовый менеджмент, электронный бюджет, эффективность расходов, информационные технологии, долговая нагрузка.
Оценка качества финансовой деятельности субъектов РФ является важной составляющей определения эффективности государственного финансового управления. В настоящее время Министерство финансов РФ по своей методике проводит расчет эффективности использования бюджетных средств в регионах. Периодически данная методическая база модернизируется и совершенствуется. Появилась новая редакция документа «Методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения
эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов» (утверждена приказом Минфина России от 29.06.2011 № 73-н).
При расчете эффективности использования бюджетных средств в субъектах РФ предусмотрены два принципиальных аспекта оценки результативности:
- обобщение показателей за последний отчетный год;
- динамика показателей за отчетный год по отношению к предшествующему году.
Такая логика имеет определенные обоснования и может в некоторой мере характеризовать результативность использования бюджетных расходов. Но вторая группа показателей, оценивающая динамику результатов, не учитывает отличия достигнутых базовых параметров качества финансового менеджмента, относительно которых ведется расчет, в различных субъектах РФ. Если один регион, к примеру, уже добился существенных результатов по уровню качества государственного финансового менеджмента, а другой этого пока не сделал, то возможности первого субъекта РФ по улучшению качества будут заведомо меньше, чем возможности в этом направлении второго. Когда сравнение проводится для значительно различающихся ре-
зультатов, то проявляется эффект низкой и высокой баз сравнения динамики показателей. Поэтому, на взгляд автора, следует все регионы разбить на несколько групп (в зависимости от уже достигнутого уровня финансового менеджмента) и анализировать динамику показателей за ряд лет, а не только за один год внутри этих групп. Этим самым будет нивелировано несопоставимое базовое влияние возможных темпов роста системы показателей на итоговую результативность использования бюджетных расходов. Это довольно важное положение, так как данной группе показателей отводится 60 % в общей итоговой сводной 100 %-ной оценке результативности использования бюджетных ресурсов в субъектах РФ.
Все параметры оценки эффективности управления финансами разделены на шесть групп.
1. Индикаторы обеспечения сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов.
2. Индикаторы внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти.
3. Индикаторы повышения эффективности распределения бюджетных средств.
4. Индикаторы оптимизации функций государственного и муниципального управления, повышения эффективности их обеспечения.
5. Индикаторы развития информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами.
6. Индикаторы повышения эффективности бюджетных расходов на местном уровне.
В каждой группе индикаторов присутствует от 4 (вторая группа) до 13 (третья группа) показателей. Они в основном характеризуют качество финансового менеджмента и направлены на объективную оценку его состояния. Но некоторые положения теоретического и прикладного характера, на взгляд автора, не нашли должного отражения в методике оценки качества государственного регионального финансового менеджмента.
Механизм оценки ориентирован на модные рейтинговые подходы, которые широко применяются в различных областях сравнений и сопоставлений экономической и общественной жизни. На основе этих сопоставлений делаются выводы о достижении определенных результатов в различных сферах деятельности, включая финансовую. Это, по мнению автора, необходимый, но недостаточный подход к
оценке результативности использования государственных ресурсов. Многие показатели (индикаторы) носят технический характер и не могут учесть всего многообразия факторов, приводящих к реальному положению дел в управлении региональными финансами. Методическая база ориентирована в основном на текущую оперативную ситуацию и не учитывает требования оценки обратной связи регионального государственного финансового хозяйства с социально-экономическим состоянием регионов. Кроме того, ряд показателей, включенных в методическую базу расчетов, не ориентирует (не мотивирует) органы регионального управления на положительные изменения в системе финансового менеджмента, которые повышают результативность использования бюджетных расходов.
О необходимости более качественной оценки состояния регионального финансового менеджмента свидетельствуют результаты анализа состояния долговой нагрузки субъектов РФ. Этот анализ играет важную роль в первой группе индикаторов обеспечения сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов. В методике его результаты представлены таким показателем, как отношение государственного долга (без выданных гарантий) к доходам бюджета без учета объема безвозмездных поступлений субъекта РФ. Этот показатель не учитывает состояния временной структуры долговых обязательств по планируемым срокам возврата возникающих обязательств в субъектах РФ. Структуризация долговой нагрузки на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные обязательства позволит более грамотно и объективно оценить работу субъектов РФ в данном направлении финансовой деятельности. Объемы долгосрочных и среднесрочных обязательств следует приводить к краткосрочным долговым обязательствам с помощью соответствующих коэффициентов дисконтирования, которые должны учитывать различные сроки возврата долга у бюджетов субъектов РФ. При этом желательно долговую нагрузку оценивать в зависимости от степени рисков по временным рамкам долговых обязательств, включая обобщение гарантийных обязательств субъектов РФ.
Отношение бюджетных расходов на обслуживание государственного долга (за исключением затрат на обслуживание бюджетных кредитов) к среднему объему долга субъекта РФ в отчетном финансовом году также, на взгляд автора, необходимо оценивать только в комплексе параметров, характеризующих
состояние результативности использования заемных средств в течение нескольких промежутков времени. Политику заимствований субъектов РФ не следует оценивать только по отношению расходов на обслуживание долга к среднему размеру государственного долга, так как эти два параметра имеют различное качественное содержание как по времени наступления события, так и по относительной связи с основными характеристиками бюджета - доходами, расходами и дефицитом. Характеризуют уровень качества управления государственным долгом:
- эффективное привлечение заемных ресурсов;
- реструктуризация долговой нагрузки;
- удельный вес затрат на обслуживание долга в общих расходах бюджетов субъектов РФ.
Все эти факторы, к сожалению, не учитываются в действующей методике оценки качества финансового менеджмента в субъектах РФ.
Рассматривая систему показателей (индикаторов) использования программно-целевых методов в бюджетном управлении в субъектах РФ, необходимо отметить, что они ориентированы в основном на соотношение программных и непрограммных бюджетных расходов. Такой акцент правильно характеризует прогрессивность регионального финансового менеджмента, но при этом отсутствует обобщение итоговых результатов применения программно-целевых форм бюджетирования. Поэтому в установленные индикаторы следует добавить параметры, характеризующие степень достижения планируемых результатов в процессе финансирования (реализации) целевых программ. Этот аспект методического обеспечения и практических расчетов является наиболее сложным этапом программно-целевого бюджетного финансирования. Расчеты целевых индикаторов региональных программ требуют комплексного учета влияния различных факторов и параметров на установленные (заданные) показатели. Численное установление целевых индикаторов зачастую задается директивно и увязывается с системой выполнения смежных программ, а также с результатами, достигаемыми с помощью других источников финансирования (непрограммными, бюджетными, внебюджетными). Несмотря на сложность целевого индикативного программирования, как правило, целевые программы имеют установленные целевые индикаторы: степень их достижения должна отражаться на оценке качества финансового менеджмента в субъектах РФ. При высоком уровне значений целевых инди-
каторов региональных программ оценка качества финансового менеджмента в субъектах РФ обязана быть выше, чем при низкой величине выполнения соответствующих целевых параметров программных заданий.
Анализируя содержание программно-целевого бюджетирования, нельзя не учитывать состояния работы субъектов РФ по постепенному переходу на систему программных бюджетов. Программное бюджетирование - это методология планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающая взаимосвязь процесса распределения государственных региональных бюджетных расходов с результатами от реализации целевых программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной региональной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств. Основной целью программного бюджетирования является повышение социальной и экономической эффективности бюджетных расходов.
В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Минфином России уже разработаны предложения по переходу от традиционно используемой к программной бюджетной классификации расходов. Работа в субъектах РФ в данном направлении (подготовка методической базы, разработка проектов нормативно-правовых актов, переподготовка кадров и др.) должна учитываться при оценке качества финансового государственного менеджмента.
Из 13 индикаторов, определяющих уровень эффективности распределения бюджетных средств, 7 показателей оценивают в основном наличие или отсутствие в субъектах РФ какой-либо методической базы в сфере бюджетного регулирования. На взгляд автора, методическая база может существенно различаться в регионах по качеству представленного в ней материала бюджетного распределения. Поэтому оценивать эффективность государственного финансового менеджмента только по количеству методик нельзя: это не даст полной картины реального положения дел в данном секторе регионального управления. По мнению автора, следует оценивать также качество и прогрессивность методической базы распределения бюджетных ресурсов в субъектах РФ. В ряде регионов проводятся серьезные научно-
исследовательские работы, публичные обсуждения, аналитические экспертные обобщения проблем горизонтального и вертикального распределения бюджетных ресурсов. При этом оценку качеству и прогрессивности методической базы бюджетного распределения, выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах РФ должен давать институт независимых экспертов, специализирующихся в вопросах государственного финансового менеджмента. Такой институт позволит объективно и профессионально рассматривать качество методической базы распределения бюджетных ресурсов без присутствия административного вмешательства.
Например, такой индикатор, как «наличие нормативно-правового акта субъекта РФ, устанавливающего требования к инвестиционным проектам с государственным участием по экономической эффективности, критериям их достижения, а также механизмов контроля за ходом реализации проектов по срокам, стоимости и качеству», может быть представлен различными по содержанию, объему, глубине проработки методическими инструментами. Обобщать данные инструменты в различных субъектах РФ только по их наличию или отсутствию, без анализа качественного содержания соответствующей методической базы нельзя. Это не дает полной картины реального состояния дел в управлении инвестиционной деятельностью с участием бюджетных ресурсов. При оценке могут пострадать те регионы, которые с большой тщательностью и педантичностью подходят к наработке методической базы государственной инвестиционной деятельности с учетом ее социально-экономической эффективности, конкретизации механизмов реализации инвестиционных проектов с государственным участием.
Вызывает определенное сомнение индикатор «наличие нормативно утвержденного формульного порядка определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований» в субъектах РФ. Наличие в регионах самой формулы для расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не может говорить о ее качественном содержании, о действительном учете всех факторов и параметров реального, объективного межбюджетного выравнивания муниципалитетов в части бюджетного обеспечения. На взгляд автора, этот индикатор должен быть заменен оценкой качества бюджетного выравнивания муниципалитетов в различных субъектах РФ. Она
должна учитывать степень итогового бюджетного обеспечения муниципальных образований после выравнивания, а не сам процесс (технологию) выравнивания. Данную оценку также могут дать независимые экспертные сообщества, занимающиеся проблемами общественных финансов.
Правительством России было рекомендовано региональным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления разработать и реализовать региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов. В связи с этим, анализируя состояние управления бюджетными ресурсами в субъектах РФ, необходимо исследовать качество региональных программ по повышению эффективности бюджетных расходов, степень выполнения намеченных программных мероприятий. Для этого целесообразно ввести специальный индикатор, который будет отражать качественные параметры разработанной целевой программы и результативность ее реализации в конкретных субъектах РФ.
Всего имеются 7 индикаторов развития информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами. Из них 3 индикатора констатируют наличие или отсутствие какого-либо действия в управлении региональными финансами. Например, «осуществляется или нет мониторинг оказания государственных услуг и формирование планов по решению выявленных проблем в соответствии с нормативно-правовым актом субъекта РФ в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта». Факт проведения мониторинга не может в полной мере характеризовать результативности использования бюджетных ресурсов в региональном общественном секторе. Методики мониторингового исследования в субъектах РФ различаются и не всегда предусматривают вскрытия всего комплекса проблем в системе финансирования регионального образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Поэтому такого рода индикаторы следует, по мнению автора, дополнять анализом более конкретных методических инструментов расчетов и численными параметрами оценки, используемыми в субъектах РФ.
Важным моментом является и состояние дел в субъектах РФ по созданию электронного бюджета. Данная работа идет параллельно с формированием системы электронного регионального правитель-
ства. На федеральном уровне существует общая методология проектирования и моделирования бизнес-процессов, определяющая правила и критерии формализации и декомпозиции бизнес-процессов, финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления до уровня единичных операций. Поэтому методические наработки, документальные материалы к подходам и реализуемые на практике элементы информационной трансформации в управлении региональными финансами необходимо обобщать при оценке эффективности финансового менеджмента в субъектах РФ. Это будет характеризовать степень инновационной направленности системы регионального финансового менеджмента.
Из 5 индикаторов развития информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами в субъектах РФ 3 индикатора также призваны только констатировать наличие или отсутствие информации о региональных финансах в сети Интернет. Например, «размещение информации о государственных и муниципальных финансах на специализированном сайте субъекта РФ в сети Интернет» - да или нет.
Без детального анализа качества, периодичности размещения, сроков обновления, состава и объема информации нельзя судить о полноте и открытости региональной государственной финансовой системы. Поэтому, на взгляд автора, следует установить четкие правила размещения информационных материалов о региональных государственных финансах в сети Интернет и, обобщая, давать оценку степени их выполнения по информированности общества о региональной финансовой системе.
Не нашли своего отражения в методической базе особые, индивидуальные результаты работы ряда субъектов РФ по повышению качества финансового менеджмента в новых условиях. Например, министерство финансов Калининградской области провело сертификацию своей деятельности в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 9001:2000. Система менеджмента качества министерства была проверена и признана международными экспертами соответствующей данному стандарту в отношении формирования и организации исполнения областного бюджета, регулирования бюджетного процесса, межбюджетных отношений. В этом ведомстве определены и разработаны документированные процедуры жизненного цикла продукции - «Формирование бюджетной
политики», «Формирование областного бюджета», «Организация и регулирование исполнения бюджета», «Мониторинг и анализ исполнения областного бюджета и внесение изменений в него». Подобные усилия отдельных региональных финансовых органов должны быть учтены в системе оценки качества финансового менеджмента в субъектах РФ.
Кроме горизонтального бюджетного выравнивания финансовые органы субъектов РФ осуществляют также вертикальное выравнивание государственных ресурсов в соответствии с полномочиями органов власти по уровням управления. Оптимальное закрепление, передача полномочий с учетом минимизации бюджетных затрат на их исполнение по уровням власти не нашли отражения в оценке качества регионального финансового менеджмента. Построению оптимальной системы движения бюджетных средств в регионе, качественному анализу технологических процессов, обеспечивающих рациональное движение региональных государственных денежных потоков, также не нашлось места в предложенной методике оценки эффективности использования общественных ресурсов в субъектах РФ. Следует обратить внимание аналитиков и на прогрессивность или отсталость казначейских технологий при обслуживании бюджетов, системы закупок для государственных и муниципальных нужд в различных субъектах РФ. Без оценки и обобщения этих составляющих трудно говорить о реальной объективности результатов качества регионального финансового менеджмента.
Необходимо также, по мнению автора, проанализировать рациональность принятой структуры построения системы организации и придания статуса главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств в различных субъектах РФ. Например, в Калининградской области на региональном уровне до 2012 г. было только два главных распорядителя бюджетных средств (минфин области и агентство главного распорядителя бюджетных средств). Региональные министерства, нижестоящие агентства и службы не выполняли функции главных распорядителей бюджетных средств. Концентрация на областном уровне прохождения ресурсов была оправдана ликвидацией последствий финансового кризиса 2009-2010 гг. Но в 2012 г. стала ощущаться громоздкость работы одного агентства главного распорядителя бюджетных средств на областном уровне. У министерств и нижестоящих агентств и
служб была снижена ответственность за эффективное использование бюджетных ресурсов, что приводило к ухудшению качества исполнения бюджетных обязательств (особенно в процессе финансирования целевых программ). Поэтому было принято решение придать статус главного распорядителя бюджетных средств всем министерствам, агентствам и службам, что повысило их ответственность и привело к повышению эффективности использования средств областного бюджета.
Большое значение в системе управления финансами имеет качество работы финансистов с бюджетными счетами. Ликвидность региональной бюджетной системы - это грамотное управление денежными средствами и их потоками, которые находятся на бюджетных счетах. Здесь плохо оценивается как постоянное наличие значительных временно неиспользуемых средств на бюджетных счетах, так и нехватка ресурсов для финансирования текущих бюджетных обязательств (кассовый разрыв). Грамотная и оперативная кассовая работа с бюджетными счетами - это и возможность временного размещения средств на депозитах (если позволяет законодательство и имеются временно свободные бюджетные ресурсы), и оперативное привлечение займов в форме выпуска региональных ценных бумаг или привлечения банковских, а также бюджетных кредитов в случае наличия кассовых разрывов. Высокое качество кассового обслуживания бюджета заключается в постоянном и своевременном выполнении бюджетных обязательств с возможным минимальным остатком средств на бюджетных счетах. Однако данные положения не вошли в систему оценки качества управления региональными финансовыми ресурсами. В дальнейшем их следует учитывать в практике расчета эффективности финансового менеджмента в субъектах РФ.
Не отражены пока в должной мере в методике оценки качества регионального финансового менеджмента проблемы оптимального реформирования общественной сети бюджетных учреждений и необходимость преобразования бюджетного сектора субъектов РФ. Сложившаяся в регионах сеть бюджетных учреждений, их организационно-правовая форма требуют переориентации с финансирования содержания самих организаций на финансирование услуг и государственных обязательств, которые могут реализовываться не только сложившейся бюджетной сетью, но и частным сектором (с наличием соответствующей лицензии). Качество
работ по переходу на подушевое финансирование в образовании, здравоохранении, подготовке соответствующих финансовых нормативов, переводу бюджетных учреждений в автономную и казенную формы организаций следует учитывать, рассматривая результаты деятельности субъектов РФ. В данном направлении федеральной властью предложено много ценных и необходимых изменений, которые нашли и законодательное, и методическое воплощение. Но не во всех субъектах РФ они осуществляются в необходимой мере. Поэтому проводимые перспективные структурные преобразования в общественном секторе региональной экономики также следует принимать во внимание при оценке качества регионального финансового менеджмента.
Методическая база оценки эффективности управления бюджетными ресурсами должна, на взгляд автора, учитывать степень публичности и доступности для изучения материалов о бюджете различными слоями населения в субъектах РФ. Как известно, требования бюджетного законодательства, бюджетного учета, бюджетной классификации и нормативных актов Минфина России приводят к тому, что итоговые законодательные сводные бюджетные материалы (плановые и отчетные) имеют сложную, многообъемную форму, в которой могут разобраться только специалисты. Поэтому Министерством финансов РФ рекомендовано для ознакомления широкой общественности составлять в регионах «бюджет для граждан». Упрощенная форма бюджета позволяет населению изучать бюджетные параметры и оценивать возможности, результативность финансирования общественного сектора региональной экономики. Качество составления и наличие «бюджета для граждан» в субъектах РФ следует включать в итоговую оценку эффективности организации регионального финансового менеджмента.
Оценка результатов финансовой работы не будет достаточно достоверной без анализа и обобщения состояния финансовой дисциплины в субъектах РФ. Соблюдение требований Бюджетного кодекса РФ, федерального и регионального законодательства, приказов Минфина России в сфере управления финансовыми ресурсами должно приниматься во внимание при определении качества регионального финансового менеджмента. Неэффективное, нецелевое, нерациональное использование, хищение бюджетных средств по вине государственных и
муниципальных служащих в субъектах РФ необходимо обобщать по материалам Росфиннадзора, Счетной палаты РФ, региональных контрольно-счетных и правоохранительных органов. Объемы бюджетных средств, подпадающих под нарушения, следует обобщать по их удельному весу в общих бюджетных расходах субъектов РФ. При этом различные виды нарушений можно приводить к единому условному параметру, который надо формировать как сумму различных нарушений с неодинаковыми весовыми коэффициентами. Чем ниже тяжесть нарушения, тем меньше значимость показателя, чем выше тяжесть нарушения - тем больше вес соответствующего параметра.
В РФ пока нет единой законодательно утвержденной системы классификации финансовых нарушений. Каждый государственный контрольный и правоохранительный орган управления имеет свою классификацию. Минфин России фиксирует только некоторые параметры нарушений требований Бюджетного кодекса РФ в субъектах РФ, чего явно недостаточно для всесторонней оценки всей палитры нарушений. Тем не менее, как считает автор, за основу можно взять систему классификации финансовых нарушений, используемую Счетной палатой РФ, на которую ориентирован перечень нарушений региональных контрольно-счетных органов. Таким образом, все многообразие нарушений можно
свести к единой классификации и использовать в системе оценки качества финансового менеджмента в различных субъектах РФ.
Решение всех этих вопросов будет способствовать повышению качества и объективности оценки уровня государственного финансового менеджмента в субъектах РФ. Учет решения данных проблем должен быть осуществлен также в методической базе оценки качества осуществления финансового менеджмента в муниципальных образованиях различных регионов.
Список литературы
1. Государственные и территориальные финансы: учеб. для вузов / под ред. Л. И. Сергеева, А. Г. Мнацаканяна Калининград. 2008.
2.МнацаканянА. Г., КарловА.М. Реформирование государственных финансов субъектов Российской Федерации. Калининград: БИЭФ. 2005.
3. О бюджетной политике в 2013-2015 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 28.06.2012. URL: http://news. kremlin. ru/acts/15786.
4. Сергеев Л. И. Государственный бюджетный аудит. LAP LAMBERT Academic Publishing. Germany. 2012. ISBN: 978-3-8454-7745-9.
5. URL: http://www. minfm. ru/ru/.
