CC BY
103
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
УДК 332.14:336.146
региональная специфика реализации программы по повышению эффективности бюджетных расходов: аналитический аспект
н.в. ивлева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов E-mail: ivleva_nv@mail.ru
о.о. комаревцева,
магистрант факультета экономики E-mail: komare_91@mail.ru
а.и. Федотов,
магистрант факультета экономики E-mail: fedotov-92@bk.ru Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Орловский филиал
Статья посвящена повышению эффективности бюджетных средств на региональном уровне.
Цель исследования - выявление основных недостатков выполнения постановления правительства Орловской области «Об утверждении программы «Повышение эффективности бюджетных расходов в Орловской области на период до 2012 года» от 29.03.2011 № 96 (далее - Программа повышения бюджетных расходов), а также определение возможностей улучшения функционирования региональных бюджетов при помощи программно-целевого метода.
Исследование проведено с помощью логического, экономико-статистического, обобщающего и графического анализа. Результат исследования -обоснование основных проблем эффективного расходования бюджетных средств, характерных для субъектов Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть полезны большому кругу заинтересованных лиц, включая государственных и муниципальных служащих, работников бюджетной сферы, профессорско-преподавательский состав, аспирантов, студентов. Авторами сделан ряд выводов. Выполнение постановления правительства Орловской области «Об утверждении Программы повышения бюджетных расходов не обеспечено базовыми условиями, поэтому говорить о реальном повышении эффективности бюджетных расходов преждевременно. Ни один из администраторов доходов областного бюджета Орловской области не имеет утвержденной методики расчета прогнозируемых доходов областного бюджета. Резкое расширение программного подхода практически ко всем видам бюджетных расходов совершенно неоправданно и может привести к снижению качества
бюджетного планирования. Для учета расходов по содержанию имущественных объектов региональной собственности Орловской области целесообразно использовать проектный подход, что обусловлено необходимостью повышения прозрачности деятельности региональных органов власти. Повышение эффективности использования бюджетных средств предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, получателей бюджетных средств, а также к открытости информации о результатах их деятельности.
Ключевые слова: расходование бюджетных средств, программно-целевой принцип, государственный долг, дефицит областного бюджета, финансовый контроль
Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из важнейших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем единого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов, как это ни странно, нет. Нет и формализованных критериев, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы общественные (бюджетные) средства.
Рассмотрим основные понятия расходов бюджетных средств и типы их эффективности. Интересным представляется мнение Г.Б. Поляка, который отмечает, что «расходы бюджета - это экономические отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и гражданами, с другой» [1]. Обратим внимание на то, что Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит несколько иное определение. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, расходы бюджета представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета1. В.В. Доржиева определяет расходы следующим образом: «Расходы бюджета - это урегулированный нормами бюджетного законодательства процесс использования денежного фонда, предназначенного для достижения эффективности общественно значимых целей» [2].
Кроме того, трактовка расходов бюджета может быть рассмотрена в соответствии с их эффективностью. Так, по мнению Е.С. Осиповой,
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N°
145-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014).
под эффективностью бюджетных расходов можно понимать ориентацию бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также качества внутренних процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента [4].
В качестве определения эффективности расходования бюджетных средств выделим типы эффективности Е.В. Бушмина и Г.П. Хатри. Так, Е.В. Бушмин отмечает, что в англоязычной литературе выделяют два типа эффективности:
- effectiveness - это эффективность в смысле
действенности, результативности;
- efficiency - эффективность как минимум издержек на единицу выпуска.
Данные понятия Е.В. Бушмин предлагает разграничивать по результатам деятельности (outcome) и собственно деятельности (output). Г.П. Хатри, наоборот, более четко разграничивает показатели результативности, используемые для определения эффективности расходования бюджетных средств: ресурсы, продукт, результат, промежуточный результат, конечный результат, эффективность или удельные затраты [10].
Несмотря на большое внимание, уделяемое повышению эффективности расходования бюджетных средств руководством страны, регионов и муниципальных образований, система оценки эффективности в настоящее время не выработана. В принципе с помощью механизмов планирования и оценки результатов расходования средств и корректных методик сравнения можно построить систему оценки эффективности на всех уровнях агрегации расходов, начиная от целевой статьи и заканчивая государственной программой. Важно только понять, что эффективность расходов в рамках целевой статьи характеризует конкретные операции с денежными средствами, а эффективность расходов на реализацию государственной программы характеризует деятельность органа власти с точки зрения стратегического планирования и умения достигать запланированных результатов [8].
Большое значение в распределении бюджетных расходов приобретает бюджетный аудит эффективности. Аудит эффективности представляет собой проверку деятельности органов власти и получателей государственных средств для определения
эффективности их использования2. В целом можно отметить, что аудит эффективности - это переход к новой форме государственного контроля [7], основанный на реализации согласованности бюджетных расходов по целям и задачам государственного регулирования посредством инструментов, основанных на принципе сбалансированного обеспечения ресурсами и их эффективном использовании.
Таким образом, эффективность бюджетных расходов - это определение ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых целей посредством проведения государственного финансового контроля или аудита эффективности на основе показателей результативности, используемых в бюджетном планировании и финансовом менеджменте.
За 2004-2014 гг. на региональном уровне неоднократно внедрялись новые и совершенствовались действующие программные инструменты в целях усиления эффективного расходования бюджетных средств. Принимаемые меры, безусловно, обеспечили определенный положительный эффект (например, детализация требований), а также способствовали некоторому улучшению координации в достижении приоритетов социально-экономического развития регионов и повышению уровня грамотности и ответственности у распорядителей бюджетных средств. Более того, можно констатировать, что имеющиеся у субъектов управленческие механизмы и сложившаяся практика их применения в принципе позволяют решать стоящие перед ними задачи, но отнюдь не всегда эффективно и удовлетворительно. Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» отмечалось, что пока «не удалось преодолеть инерцию планирования и увеличения расходов без оценки их реальной отдачи и соответствия целям государственной политики». Однако до сих пор данный вопрос не был решен ни на федеральном, ни на региональном уровне. Следует признать, что программный потенциал эффективного расходования бюджетных средств использовался ограниченно. И по-прежнему сохраняет свою актуальность вопрос о необходимости использования более совершенного управленческого механизма распределения бюджетных ресурсов, оптимального с точки зрения достижения социально-экономических приоритетов [9].
2 Алеева Е.Г., Сугаипова И.В. Аудит бюджетных средств // Вестник Адыгейского государственного университета. Сер. 5: Экономика. 2011. № 4. С. 132-138.
Рассмотрим региональную специфику реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов на примере Орловской области.
В целях повышения эффективности использования бюджетных средств, а также исполнения Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года3 и приказа Минфина России и Минэкономразвития России «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов»4 правительством Орловской области была утверждена Программа повышения бюджетных расходов5. Данной программой были определены основные направления повышения эффективности использования бюджетных средств:
- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области;
- переход к утверждению «программного» бюджета;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;
- реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной государственной власти Орловской области.
При этом базовым условием реализации Программы повышения бюджетных расходов было признано, как и на федеральном уровне, обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Орловской области, что предполагает ограниченный рост бюджетного дефицита
3 Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (ред. от 07.12.2011).
4 Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов: приказ Минфина РФ № 194н, Минэкономразвития РФ № 701 от 29.12.2010.
5 Об утверждении Программы «Повышение эффективности
бюджетных расходов в Орловской области на период до 2012 года»: постановление правительства Орловской области от 29.03.2011 № 96 (ред. от 22.07.2011).
и уровня государственного долга. Однако после профицитного исполнения областного бюджета 2011 г. на следующий год было запланировано дефицитное исполнение областного бюджета в размере 3 830,1 млн руб. (30,8% годового объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений). Дефицит областного бюджета в 2013 г. прогнозировался также на максимальном уровне в размере 3 279,8 млн руб. (24,7% от общего годового объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений), что на 9,7% (на 1 286,6 млн руб.) превышало предельные ограничения, установленные п. 2 ст. 92 Бюджетного кодекса РФ (заданное значение составляет 15%)6. Вместе с тем с учетом допущений, установленных Федеральным законом от 09.04.2009 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 25.12.2012), при наличии разницы между полученными и погашенными бюджетными кредитами указанные объемы дефицита допустимы. К 2015 г. планируется увеличение размера дефицита бюджета в абсолютных значениях на 6,0% (до
3 475,2 млн руб.) при сокращении в относительных показателях до 20,4% от общего годового объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений и при сохранении дефицита на максимально допустимом уровне. Динамика дефицита областного бюджета в 2010-2015 гг. представлена на рисунке.
По сравнению с предыдущим бюджетным циклом (2012-2014 гг.) дефицит областного бюджета в 2013 г. вырос на 1 258,6 млн руб. (на 62,3%), в 2014 г. - на 1 467,5 млн руб. (на 70,1%). При этом основными источниками его финансирования являются государственные заимствования в форме кредитов от кредитных организаций и других уровней бюджетов.
Кроме того, одной из серьезных проблем по-прежнему является рост государственного долга региона. Так, объем государственного долга Орловской области за 2011 г. вырос на 528,4 млн руб. (14,0%) и по состоянию на 01.01.2012 составлял
4 288,4 млн руб. Основными причинами роста государственного долга являются привлечение заимствований для финансирования дефицита областного бюджета, рост курса иностранной валюты (евро) к
6 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №№ 145-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014).
национальной валюте (рубль) по заимствованиям, полученным в иностранной валюте за предоставленные государственные гарантии.
Также за 2013-2015 гг. существенно увеличилась (в 3,3 раза) сумма привлекаемых коммерческих кредитов. Объем привлечения кредитов от кредитных организаций в 2013 г. увеличился по сравнению с 2012 г. на 1 551,9 млн руб. (52,8%) и составил 4 493,2 млн руб. В 2014 г. плановые объемы привлечения кредитов от кредитных организаций по сравнению с 2012 г. составляют 7 127,1 млн руб. (с ростом к уровню 2012 г. в 2,4 раза), а в 2015 г. -9 680,4 млн руб. (с ростом к уровню 2012 г. в 3,3 раза). При этом планируемые кредиты в сумме 9 680,4 млн руб. пойдут на рефинансирование ранее принятых обязательств.
Объем заимствований от Министерства финансов РФ в 2013 г. по отчету об исполнении областного бюджета составил 1 412,7 млн руб., в 2014 г. этот объем прогнозируется в сумме 2 865,9 млн руб., в 2015 г. - 4 019,6 млн руб.7.
Следует отметить, что предложенный график заимствований в 2013 г. не позволял в полной мере обеспечить своевременность исполнения принятых обязательств. Заимствования были проведены только в четвертом квартале, что автоматически сдвигало оплату государственных контрактов (особенно инвестиционных) и финансирование принятых обязательств на конец года.
Предельный объем государственного внутреннего долга Орловской области также имел тенденцию к росту. По состоянию на 01.01.2014 он составил 14 224,3 млн руб., что на 85,1% выше показателя, законодательно утвержденного на 01.01.2013. На 01.01.2015 предусмотрен объем долга в размере 14 616,9 млн руб., на 01.01.2016 -17 021,9 млн руб. За 2014-2015 гг. предельный показатель государственного долга возрастет на 9 935,4 млн руб. (в 2,4 раза).
Таким образом, можно констатировать, что реализация Программы повышения бюджетных расходов не обеспечена базовыми условиями, поэтому говорить о реальном повышении эффективности бюджетных расходов преждевременно.
В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Орловской области Программой повышения бюд-
7 Отчет об исполнении областного бюджета Орловской области. URL: http://orel-region.ru/index.php?head=6&part=73 &unit=3&op=8&in=1.
Источник: составлено по данным: закон Орловской области от 03.12.2010 №1150-03 «Об областном бюджете на 2011 и плановый период 2012 и 2013 годов»; экспертно-аналитический доклад Центра политической информации «Динамика бюджетного дефицита субъектов РФ 2014-2016 годах в контексте «майских указов» Президента».
Динамика дефицита областного бюджета в 2010-2015 гг., в процентах от общего годового объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений
жетных расходов запланированы совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения областного бюджета, установление ответственности главных распорядителей средств областного бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана, а также оптимизация числа налоговых льгот. Однако при формировании параметров областного бюджета на 2013 г. расчеты доходной базы, подготовленные департаментом финансов, отличались от расчетов Федеральной налоговой службы по Орловской области. Настораживают и прогнозы налоговой службы. Предложенные параметры доходных источников при формировании областного бюджета существенно отличались от параметров, достигнутых в результате исполнения бюджета. Так, например, при формировании областного бюджета на 2010 г. Управлением ФНС России по Орловской области были предложены доходы (администрируемые) в общем объеме 6 678,0 млн руб. Фактическое исполнение за 2010 финансовый год составило 8 489 млн руб. (погрешность расчетов - 1 811 млн руб., или 21,3%). На 2011 г. поступили предложения о включении доходов в размере 7 975 млн руб., а фактически было использовано 8 871 млн руб. (погрешность расчетов составила 896 млн руб., или 10,2%).
Отдельные принятые показатели участвуют в расчетах, но такие расчеты отсутствуют, что затрудняет оценку их обоснованности, особенно в условиях существенного влияния на формирование налоговой базы изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации. Так, например, размер фонда заработной платы на 2013 г., являющийся основой для расчета НДФЛ, был приведен в сумме 63 729,4 млн руб. Однако расчет данного показателя отсутствует, а темпы роста абсолютных показателей до 2015 г. не коррелируются с темпами роста среднемесячной заработной платы в регионе в этот же период.
Следует отметить, что ни один из администраторов доходов областного бюджета не имеет утвержденной методики расчета прогнозируемых доходов областного бюджета, и главное - согласованной с органом исполнительной власти, имеющим полномочия по исполнению бюджета и формированию бюджетной политики.
В связи с этим в целях обеспечения качества планирования и сбалансированной устойчивости бюджетной системы Орловской области следует утвердить по согласованию с департаментом финансов Орловской области подробные методические указания по расчету на очередной финансовый год и на
плановый период показателей доходов областного и муниципальных бюджетов. Данные указания должны предусматривать алгоритмы расчета налоговой базы, налоговых вычетов, средних ставок налогов, а также исходных показателей для прогнозирования налоговых и неналоговых доходов, что позволит в дальнейшем избежать разногласий при определении объемов поступлений налогов и сборов не только в областной бюджет, но и в бюджеты муниципальных образований.
В качестве одного из инструментов Программой повышения бюджетных расходов определен программно-целевой принцип организации деятельности органов исполнительной государственной власти и бюджетирования. Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной государственной власти Орловской области и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджетов. Однако формирование проекта бюджета на 2014 и плановые 2015-2016 гг. по принципу «программного бюджета» осуществлялось в отсутствие законодательно закрепленного понятия «государственная программа» (на уровне главного в этой сфере федерального закона - Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Следует обратить внимание на то, что внедрение программного принципа не следует рассматривать как коренную ломку сложившейся практики бюджетного планирования расходов. Целесообразнее оценить проводимые изменения как перегруппировку бюджетных показателей с усилением их направленности на достижение базовых социально-экономических приоритетов [3].
В целях создания правовой базы для перехода к формированию бюджета на основе программно-целевого принципа правительством Орловской области был принят ряд нормативных правовых актов, в том числе:
- распоряжение правительства Орловской области «О внедрении программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти» от 11.05.2012 № 192-р;
- постановление правительства Орловской области «Об утверждении Перечня государственных программ Орловской области» от 19.07.2012 № 248 (ред. от 01.10.2013);
- постановление правительства Орловской области «Об утверждении порядка разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ Орловской области и Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Орловской области» от 23.07.2012 № 255 (ред. от 24.06.2014). На основании указанных нормативных правовых актов до 15.09.2012 планировалось утверждение 21 государственной программы Орловской области. На их реализацию были предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 26 597,1 млн руб. в 2013 г. (94,6% от общего объема принимаемых расходных обязательств), 27 276,6 млн руб. - в 2014 г. (92,4%) и 27 900,2 млн руб. - в 2015 г. (90,1%).
Однако по состоянию на 10.10.2012 (дата представления проекта областного бюджета в Орловский областной Совет народных депутатов) правительством Орловской области фактически были утверждены только две программы: «Развитие промышленности Орловской области на 2013-2016 годы» и «Развитие предпринимательства и деловой активности в Орловской области»8. При этом бюджетные ассигнования на их реализацию не были отражены ни в ведомственной структуре расходов областного бюджета, ни в распределении бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов.
В связи с этим Контрольно-счетной палатой Орловской области ко второму чтению бюджета было предложено принять меры по утверждению государственных программ в запланированном объеме и полному их отражению в параметрах областного бюджета для дальнейшего доведения соответствующих лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств.
Так, областной бюджет на 2013 г. во втором чтении (окончательной редакции) утвержден по расходам в размере 28 366,2 млн руб. Из них в рамках государственных программ Орловской области утверждено 26 381,9 млн руб., что составляет 93% расходной части бюджета9.
8 Об утверждении государственной программы Орловской области «Развитие промышленности Орловской области на 2013-2016 годы»: постановление правительства Орловской области от 10.10.2012 №№ 363; Об утверждении государственной программы Орловской области «Развитие предпринимательства и деловой активности в Орловской области»: постановление правительства Орловской области от 08.10.2012 № 353.
9 Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: закон Орловской области от 07.12.2012 №1431-ОЗ. URL: http://www.rg.ru/2012/12/10/orel-zakon1431-reg-dok.html.
При этом наблюдается устойчивая тенденция к росту объема программной части бюджета: от 1,05% общего объема расходов в 2007 г. до 27,1% в 2012 г. и 93% в 2013 г.
Многие специалисты считают, что резкое расширение программного подхода при бюджетном планировании не приведет к повышению эффективности бюджетных расходов. Напротив, федеральные министерства и ведомства (равно как и региональные) при переходе к программному бюджету обязаны всю свою деятельность (или ее большую часть) представить в виде программ с целями и критериями их достижения. Эта объемная аналитическая работа может превратиться в формальность, в результате чего будут созданы специальные подразделения, разрабатывающие соответствующие документы (с критериями, показателями), которые потом же и будут оцениваться [5].
В связи с этим представляется, что резкое расширение программного подхода практически ко всем видам бюджетных расходов совершенно неоправданно и может привести к снижению качества бюджетного планирования. К перечисленным проблемам институционального и бюрократического характера при переходе на программный бюджет можно добавить, что госпрограммы представляют собой сложную иерархию, включающую практически все действующие федеральные (региональные) целевые программы, а также подпрограммы, которые в свою очередь включают в себя ведомственные целевые программы и основные мероприятия. Кроме того, согласования госпрограмм с регионами нет, но планируется, что субъекты будут участвовать в их реализации.
Для учета расходов по содержанию создаваемых имущественных объектов региональной собственности Орловской области целесообразно применение проектного подхода. Это не означает, что расходы на содержание создаваемых объектов надо утверждать в рамках региональной целевой программы, однако эксплуатационные расходы должны рассчитываться на этапе составления программы и приниматься во внимание при выборе того или иного варианта реализации.
Также целесообразен мониторинг соответствия прогнозных и плановых эксплуатационных расходов после ввода объекта и, возможно, после завершения региональной целевой программы. На этапе разработки необходимо установить правила дисконтирования будущих расходов и величины
затрат в разные периоды времени, а также условия выбора варианта инвестирования, предполагающего оптимальное соотношение инвестиционных расходов и текущих затрат на содержание объекта.
Перенос центра ответственности за принимаемые инвестиционные решения на проектный уровень вызывает необходимость инкорпорирования региональных целевых программ в новую модель управления. Окончательному решению о реализации соответствующего проекта должен предшествовать отбор коммерческих компаний и принятие ими обязательств по реализации данного проекта.
Таким образом, по мнению авторов, механизм проектного подхода будет способствовать повышению эффективности программ благодаря предсказуемости результата за счет четкой постановки цели, формирования календарного плана ее достижения и управления рисками, а также повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
В качестве одного из направлений Программой повышения бюджетных расходов предусмотрено проведение мероприятий по реализации Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Данные мероприятия направлены на повышение эффективности предоставления государственных услуг в условиях сохранения расходов бюджетов (либо снижения темпов их роста) и на создание стимулов для органов исполнительной власти Орловской области по оптимизации подведомственной сети бюджетных учреждений.
Также следует обратить внимание на необходимость реформирования государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля. Реформирование государственного финансового контроля на уровне Орловской области требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля по горизонтали (между Контрольно-счетной палатой Орловской области, аппаратом губернатора и правительства Орловской области, департаментом финансов Орловской области и главными распорядителями средств областного бюджета) и по вертикали (между органами государственного финансового контроля публично-правовых образований). При этом необходимо обеспечить взаимодействие между органами
государственного контроля Орловской области и определить пути этого взаимодействия.
Однако в силу указанных проблем и перспектив в сфере государственного финансового контроля реализация данного направления возможна только после внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные изменения в настоящее время находятся на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации.
Повышение эффективности использования бюджетных средств предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, получателей бюджетных средств, а также к открытости информации о результатах их деятельности. Данное направление предполагает в том числе создание официальных сайтов в сети Интернет для размещения информации о деятельности всех государственных (муниципальных) учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества, а также продолжение модернизации уже имеющихся информационных баз (реестров расходных обязательств, сводной бюджетной росписи и т.д.), проектирование системы электронного бюджета10. В Орловской области в полной мере идет реализация данного направления, но налицо формальный подход в части продолжения модернизации уже имеющихся информационных баз.
Что касается проектирования системы электронного бюджета, то реальные меры будут предприняты после проведения соответствующих мероприятий на федеральном уровне.
Таким образом, предусмотренные Программой повышения бюджетных расходов меры находят свое отражение в нормативных правовых актах Орловской области и решениях органов государственной власти, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств. Практическая реализация ряда мер свидетельствует о принятии некоторых усилий для повышения эффективности использования бюджетных средств, но в недостаточном объеме.
Аналогичные проблемы наблюдаются в других регионах и на уровне Российской Федерации.
10 Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
На заседании круглого стола руководителей контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в Ростове-на-Дону 10.05.2012 было отмечено, что повышение эффективности использования бюджетных средств является важнейшим условием достижения долгосрочных целей развития регионов. В то же время сделан вывод, что задачи, поставленные в Программе повышения бюджетных расходов, полностью не решены.
Несмотря на завершение в 2012 г. Программы повышения бюджетных расходов в Орловской области, ее основные направления учтены и в дальнейшем, в том числе в основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2013-2015 гг. и, следовательно, при формировании параметров областного бюджета 2014 г. и на плановый период 2015 г.
Так, по результатам экспертизы проекта закона Орловской области «Об областном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.» было установлено, что правительством области при формировании проекта областного бюджета были приняты все меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании Президента РФ от 28.06.2012, основных направлениях бюджетной и налоговой политики Орловской области, в том числе по созданию механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности использования бюджетных средств.
В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Орловской области на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. темпы роста ВРП поступательно увеличиваются (с 104,1% в 2013 г. до 105,0% в 2015 г.). Уровень инфляции снижается (с 6,5% в 2012 г. до 4,5% в 2015 г.). Дефицит областного бюджета запланирован с последовательным снижением (с 2,1% ВРП в 2013 г. до 1,8% ВРП в 2015 г.), консолидированного бюджета - соответственно с 2,4 до 2,1% ВРП.
В целях совершенствования специальных налоговых режимов для малого предпринимательства Федеральным законом от 25.06.2012 № 94-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 01.01.2013 была введена в действие патентная система налогообложения для индивидуальных предпринимателей. Соответствующий закон принят и в Орловской области: закон «О введении в действие на территории Орловской области патентной сис-
темы налогообложения» от 02.11.2012 г. № 1423-О3 (ред. от 02.11.2013).
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» поставлена задача приоритетности расходов на образование и инфраструктуру. Их доля в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации должна увеличиваться. Данное положение реализуется в параметрах областного бюджета на 2014-2015 гг. в полной мере. Так, расходы областного бюджета на транспорт и дорожное хозяйство в 2013 г. составили 2 897,4 млн руб. (10,3%), в 2014 г. запланировано 3 098,0 млн руб. (10,5%), в 2015 г. - 3 349,4 млрд руб. (10,8%).
Как и на протяжении пяти лет (2010-2015 гг.), так и на будущий период бюджет Орловской области является социально направленным. Наибольший удельный вес в общем объеме расходов занимают расходы по разделам:
- образование - 22,2%;
- здравоохранение - 19,9%;
- социальная политика - 19,5%.
Объем данных сфер в совокупности составляет в расходах 2013 г. 61,6% (17 184,1 млн руб.), 2014 г. -60,3% (17 790,9 млн руб.), 2015 г. - 61,6% (19 072,9 млн руб.).
В целях стимулирования субъектов Российской Федерации к повышению эффективности использования бюджетных средств Министерством финансов Российской Федерации ежегодно проводится мониторинг финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации. Оценка качества управления региональными финансами осуществляется в баллах и проводится по единым для всех субъектов методологическим принципам на основе значений индикаторов, утвержденных Приказом Минфина России от 03.12.2010 № 552 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами» (ред. 18.07.2013). В зависимости от параметров выделяют индикаторы, характеризующие:
- качество бюджетного планирования;
- качество исполнения бюджета;
- качество управления долговыми обязательствами;
- финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями;
- качество управления государственной собственностью и оказания государственных услуг;
- степень прозрачности бюджетного процесса.
По результатам проводимой оценки в зависимости от полученных баллов присваивается соответствующая степень качества управления финансами. Представляется, что и действующий порядок оценки качества управления региональными финансами без материальной заинтересованности также способствует повышению эффективности использования бюджетных средств, поскольку позволяет оперативно реагировать на возникающие проблемы, принимать меры по их устранению, повышать качество организации бюджетного процесса с учетом заданных на федеральном уровне направлений.
На основе проведенного исследования авторами сделаны следующие выводы. Реализация Программы повышения бюджетных расходов не обеспечена базовыми условиями реализации, поэтому говорить о реальном повышении эффективности бюджетных расходов преждевременно.
Ни один из администраторов доходов областного бюджета Орловской области не имеет утвержденной методики расчета прогнозируемых доходов областного бюджета, что свидетельствует о необходимости утверждения единых методических указаний по расчету показателей доходов областного и муниципальных бюджетов.
Предусмотренное Программой повышения бюджетных расходов резкое расширение программного подхода практически ко всем видам бюджетных расходов совершенно неоправданно и может привести к снижению качества бюджетного планирования.
Использование проектного подхода необходимо для учета расходов по содержанию создаваемых имущественных объектов региональной собственности Орловской области, что обусловлено необходимостью повышения прозрачности деятельности региональных органов власти.
Повышение эффективности использования бюджетных средств предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, получателей бюджетных средств, а также к открытости информации о результатах их деятельности [6].
Предусмотренные Программой повышения бюджетных расходов меры должны находить свое отражение в нормативных правовых актах и решениях органов государственной власти, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств.
Список литературы
1. Бюджетная система России: учебник. М.: Юнити-Дана. 1999. 550 с.
2. Доржиева В.В. Оценка эффективности бюджетных расходов на примере учреждений здравоохранения Республики Бурятии // Экономические науки. 2008. № 49. С. 131-135.
3. Истомина Н.А. Программная составляющая расходов бюджета субъекта Российской Федерации как основа перехода к программному бюджету // Финансы и кредит. 2011. № 27. С. 41.
4. ОсиповаЕ.С. Анализ практики формирования налогового и бюджетного потенциалов Российской Федерации // Налоги - журнал. 2012. № 1. С. 2-8.
5. Перекрестова Л.В., Дьякова Е.Б., Овчин-цева С.А. Исполнение бюджетов по расходам в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат: монография. Волгоград, науч. изд-во. 2010. С. 52.
6. Ремжов А.В. Эффективность бюджетных расходов и цели государственного управления // Финансы и кредит. 2014. № 21. С. 57-68.
7. Романова Т.Ф., Карепина О.И. Аудит эффективности бюджетных расходов // Финансовые исследования. 2004. № 9. С. 39-43.
8. Соколов И., Тищенко Т., Хрусталев А. Программно-целевое управление бюджетом: опыт и перспективы России: монография. М.: Дело. 2013. С. 8.
9. Сидорина И.Ф. Оценка целевых программ как метод управления расходами региональных и муниципальных бюджетов // Наука и экономика. 2010. № 3. С. 68-72.
10. Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе. М.: Фонд «Институт экономики города». 2005. 276 с.
Regional economics: theory and practice Regional finance
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
REGIONAL SPECIFICITY OF THE PROGRAM TO IMPROVE THE EFFECTIVENESS OF BUDGET EXPENDITURES: AN ANALYTICAL PERSPECTIVE
Nataliya V. IVLEVA, Ol'ga O. KOMAREVTSEVA, Aleksei I. FEDOTOV
Abstract
Importance The article is dedicated to increasing the effectiveness of budgetary funds at the regional level which are to stimulate the economic growth and progress in the social sector by close linking the budget expenditures to the priorities of State social and economic policy.
Objectives The purpose of our study is to identify major disadvantages of the implementation of the ordinance of the Orel region administration "On Approval of the program of "Improving the effectiveness of budget expenditures in the Orel region for the period up to the year 2012" of March 29, 2011 № 96, and identify opportunities to improve the functioning of the regional budgets by program-target method. Methods We conducted the study using a logical, economic and statistical, graphical analysis and synthesis.
Results The result of the study is to substantiate and support the major concerns of the effective budget spending of the constituent entities of the Russian Federation.
Application The results can be useful to a range of stakeholders, including State and municipal employees, public sector employees, faculty members, graduate students.
Conclusions and Relevance We made a number of conclusions. The implementation of the Orel region administration's ordinance "On Approval ofthe program of "Improving the effectiveness of budget expenditures in the Orel region for the period up to the year 2012" of March 29, 2011 № 96 has not provided basic conditions, so talk about the real effectiveness of budget expenditures is premature. None of the administrators of the Orel region budget revenues has any approved methodology for calculating projected revenues of the
regional budget. The dramatic expansion of the program approach to almost all types of budgetary expenditure was not justified and could lead to a reduction in the quality of budget planning. To account for the cost of the property assets of regional ownership of the Orel region, it is reasonable to use a project approach, because of the need to enhance the transparency of the activities of the regional authorities. More efficient use of budgetary resources imposes new requirements on the composition and quality of the information on the financial performance of the entity of public law, recipients of budgetary funds, as well as transparency of information on the results of their activities.
Keywords: expenditure, budget funds, target-oriented principle, public debt, regional budget, deficit, financial control
References
1. Byudzhetnaya sistema Rossii: uchebnik [The Budgetary System of Russia: a textbook]. Moscow, YUNITI-DANA Publ., 1999, 550 p.
2. Dorzhieva V.V. Otsenka effektivnosti by-udzhetnykh raskhodov na primere uchrezhdenii zdra-vookhraneniya Respubliki Buryatii [Assessment of the efficiency of the budgetary expenses on the example of healthcare institutions of the Republic of Buryatia]. Ekonomicheskie nauki - Economic sciences, 2008, no. 49, pp.131-135.
3. Istomina N.A. Programmnaya sostavlyay-ushchaya raskhodov byudzheta sub"ekta Rossiiskoi Federatsii kak osnova perekhoda k programmnomu byudzhetu [A program component of expenses of the budget of a subject of the Russian Federation as a basis of transition to the program budget]. Finansy i kredit-Finance and credit, 2011, no. 27, p. 41.
4. Osipova E.S. Analiz praktiki formirovaniya nalogovogo i byudzhetnogo potentsialov Rossiiskoi Federatsii [An analysis of practice of formation of tax and budgetary capacities of the Russian Federation]. Nalogi - Taxes, 2012, no. 1, pp. 2-8.
5. Perekrestova L.V., D'yakova E.B., Ovchintseva S.A. Ispolnenie byudzhetovpo raskhodam v usloviyakh perekhoda k byudzhetirovaniyu, orientirovannomu na rezul 'tat: monografiya [Execution of the budgets for expenditures in the context of the transition to result-
oriented budgeting: a monograph]. Volgograd, Volgo-gradskoe nauch. izd-vo Publ., 2010, p. 52.
6. Remzhov A.V. Effektivnost' byudzhetnykh raskhodov i tseli gosudarstvennogo upravleniya [Efficiency of the budgetary expenses and the goals of public administration]. Finansy i kredit - Finance and credit, 2014, no. 21, pp. 57-68.
7. Romanova T.F., Karepina O.I. Audit effektivnosti byudzhetnykh raskhodov [Audit of the efficiency of budgetary expenses]. Finansovye issledovaniya - Financial studies, 2004, no. 9, pp. 39-43.
8. Sokolov I., Tishchenko T., Khrustalev A. Programmno-tselevoe upravlenie byudzhetom: opyt i perspektivy Rossii: monografiya [Program-target management of the budget: the experience and prospects of Russia: a monograph]. Moscow, Delo Publ., 2013, p. 8.
9. Sidorina I.F. Otsenka tselevykh programm kak metod upravleniya raskhodami regional'nykh i munitsipal'nykh byudzhetov [Assessment of target programs as a method of management of expenses of regional and municipal budgets]. Nauka i ekonomika-Science and economy, 2010, no. 3, pp. 68-72.
10. Khatri G.P. Monitoring rezul 'tativnosti v obsh-chestvennom sektore [Monitoring of the productivity in public sector]. Moscow, Fond Institut ekonomiki goroda Publ., 2005, 276 p.
Nataliya V. IVLEVA
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Orel Branch, Orel, Russian Federation ivleva_nv@mail.ru
Ol'ga O. KOMAREVTSEVA
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Orel Branch, Orel, Russian Federation komare_91@mail.ru
Aleksei I. FEDOTOV
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Orel Branch, Orel, Russian Federation fedotov-92@bk.ru
