Развитие финансовой модели местного самоуправления в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.14

Б.К. Злобин, д-р экон. наук, профессор РАНХ и ГС;

Н.И. Козлов, аспирант, 89107485330, 1946@orel.ru, (Россия, Орел, ФГОУ

ВПО «Госуниверситет-УНПК»)

РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОЙ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проанализирована структура доходов и расходов муниципальных образовании и межбюджетные трансферты. Сделан вывод о том, что наличие регулирующих и собственных налогов в местных бюджетах, их качественные характеристики непосредственно определяют величину налогового потенциала муниципального образования.

Ключевые слова: доходы бюджетов, межбюджетные трансферты, налоговые доходы.

Финансовой базой муниципальных образований являются их бюдже-ты. В России выделение местного уровня бюджетной системы фактически произошло в начале 90-х годов после принятия Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 августа 1991 г. и Конституции России от 12 декабря 1993 г.

Статьей 12 Конституции РФ было возрождено понятие «местное самоуправление» как отдельной сферы правового регулирования, обособленной от государственной власти, действующей самостоятельно с полной ответственностью перед своим населением. Согласно положениям Европейской хартии местного самоуправления было оговорено соответствие доходных источников возложенным расходам, однако на тот момент эта норма носила декларативный характер [2].

Система местного налогообложения оказалась самым слабым звеном российского налогового законодательства, наименее отработанной областью в теоретическом и практическом плане. Нормативное регулирование порядка формирования налоговой базы отдельных местных налогов, техника их исчисления и уплаты в бюджет, а также система льготирования были чересчур динамичным.

В частности, в результате принятия ряда указов начался практически неконтролируемой процесс местного «налоготворчества» и соответствующей ему бюджетно-налоговой децентрализации. Только за апрель-июнь 1994 г. в отдельных муниципалитетах было введено дополнительно более 30 местных налогов.

Для упорядочения сложившейся ситуации, обеспечения единства и государственного контроля за бюджетно-налоговым сектором экономики в августе 1995 г. был введен в действие Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», расширяющий положения статей 130-132 Конституции РФ.

Он определил финансовую независимость местного самоуправления в рамках федерации как краеугольный принцип его существования, закрепив за соответствующими представительными органами местного самоуправления право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы только при условии их соответствия общим принципам налогообложения и сборов, зафиксированном в федеральных и субфедеральных правовых нормах.

Указанный Федеральный закон ввел такое базовое понятие как «муниципальное образование», отнеся к нему городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения либо иные населенные территория в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Современную правовую основу формирования доходов местных бюджетов составляют общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры РФ; Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3, иные Федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними подзаконные акты; нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Федеральный закон РФ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. предусматривает формирование следующих типов муниципальных образований: городские округа, муниципальные районы и поселения.

По данным Министерства финансов РФ на 01 января 2010 г., в Российской Федерации функционируют 24 120 муниципальных образований, что вдвое больше по сравнению с 2005 г. В 2005-2008 гг. наиболее активное и многократное увеличение численности наблюдалось среди городских и сельских поселений (с 9232 в 2005 г. до 21 866 в 2008 г.) [2].

Следует отметить, что в результате проводимых реформ межбюджетных отношений достигнута определенная стабильность в формировании доходов местных бюджетов. Состав и структура доходов местных бюджетов РФ по видам доходов представлена в табл. 1.

Анализ данных (табл. 1) показывает, что за I полугодие 2010 г. поступления собственных доходов местных бюджетов составили 775,2 млрд руб., что на 2,3 %, или 18,6 млрд руб., ниже аналогичного периода 2009 г.

В общем объеме запланированных на 2010 г. собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют 41,6 % (732,8 млрд

руб.).

Таблица 1

Структура доходов местных бюджетов в 2009-2010 гг. (млрд руб.)

Наименование показателя 2009 год 2010 год Темп роста

исполнение год исполнение (на 01.07.09) план исполнение (на 01.07.10) 2010 (план)/ 2009 (факт) 01.07.10/ 01.07.09

Доходы, всего 2411,6 1087,7 2354,6 1093,0 97,6% 100,5%

Собственные доходы 1880,1 793,8 1761,3 775,2 93,7% 97,7%

Налоговые и неналоговые доходы 999,0 452,7 983,8 426,3 98,5% 94,2%

Налоговые доходы 720,4 323,2 732,8 321,9 101,7% 99,6%

в том числе: налог на доходы физических лиц 494,1 220,6 518,6 220,3 105,0% 99,9%

налог на совокупный доход 75,8 35,9 74,7 35,4 98,5% 98,6%

земельный налог 73,8 33,1 81,0 38,6 109,8% 116,6%

налог на имущество физических лиц 8,9 1,5 9,7 1,8 109,0% 120,0%

другие налоги 67,8 32,1 48,8 25,8 72,0% 80,4%

Неналоговые доходы 278,6 129,5 251,0 104,4 90,1% 80,6%

в том числе: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 29,8 14,8 21,2 9,8 71,1% 66,2%

Межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней (без ФК) 881,1 341,1 777,5 348,9 88,2% 102,3%

в том числе: дотации 337,2 163,2 288,4 143,9 85,5% 88,2%

субсидии 438,7 135,7 379,0 156,7 86,4% 115,5%

другие межбюджетные трансферты 105,2 42,2 110,1 48,3 104,7% 114,5%

Фонды компенсаций 531,6 293,9 593,3 317,8 111,6% 108,1%

Доля налоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов в 2010 г. представлена на рис. 1.

100% *0% 60% 40% 20% 0%

Рис. 1. Доля налоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов в 2010 г.

В 33 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превышает среднее значение по Российской Федерации. Наибольшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Краснодарского края (61,5 %), Липецкой области (60,6 %), Калужской области (57,0 %), Самарской области (56,1%), Тульской области (53,5 %).

Исполнение уточненных годовых показателей по неналоговым доходам за I полугодие 2010 г. по типам муниципальных образований представлены в табл. 2.

В структуре неналоговых доходов местных бюджетов значительная доля (47,2 %) приходится на доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, которые прогнозируются в 2010 г. в объеме 118,5 млрд руб.

В бюджетах городских округов данные поступления составляют 69,8%, или 82,7 млрд руб., муниципальных районов — 16,6%, или 19,7 млрд руб., городских и сельских поселений — 13,6 %, или 16,1 млрд руб.

Межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предоставление которых на 2010 г. планируется в сумме 1370,8 млрд руб., составляют 58,2 % общего объема доходов местных бюджетов. По сравнению с 2009 г. планируемый объем межбюджетных трансфертов уменьшился на 3 процента [3].

4 ■6,2°/ •1,5"/ Ь-4 5,10/ 4-4 ■3,3°/ 'о-4 -'2,6°/ 'о-З 7,5°/ - 0,0(> 1 ■1,67

Ь [е * о 5 о — * О

с з

& . 3 ж

32 ' р ^

го

* Б X * С- «

о

О- *

Сц

иэ * О

О

1> «

Я

га о -ГГ §

О а-

Таблица 2

Исполнение неналоговых доходов по типам муниципальных образований (на 01.07.10) (млрд руб.)

Наименование неналоговых доходов Городские округа Мун] щипальные районы Поселения Всего

Уточненный план Факт % исполнения Уточненный план Факт % исполнения Уточненный план Факт % исполнения Уточненный план Факт % исполнения

Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности 82,7 35,1 42,4% 19,7 9,7 49,2% 16,1 7 43,5% 118,5 51,8 43,7%

Доходы от платных услуг и компенсации затрат 19 9,2 48,4% 8,5 4,3 50,6% 0,6 0,3 50,0% 28,1 13,8 49,1%

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 34,8 10 28,7% 11,9 3,9 32,8% 5,3 2,8 52,8% 52 16,7 32,1%

Неналоговые доходы, всего 171 68,3 39,9% 56,7 25,1 44,3% 23,3 11 47,2% 251 104,4 41,6%

Фактические поступления указанных доходов местных бюджетов за I полугодие 2010 г. составили 666,7 млрд руб., что превышает показатели за аналогичный период прошлого года на 3,2 %.

Структура межбюджетных трансфертов, запланированных на 2010 г., приведена на рис. 2.

43,3% 21>0%

8,1%

□Дотации ОСубсидии □ Прочие трансфертыю □ Субвенции

Рис. 2. Структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам муниципальных образований в 2010 г.

Как видно из данных, 43,3 % общего объема межбюджетных трансфертов составляют субвенции, предназначенные для финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Доля субвенций по сравнению с 2009 г. повысилась на 5,7 %. Объем субвенций местным бюджетам, запланированный на 2010 г., вырос по отношению к предыдущему году на 11,6% и составил 593,3 млрд руб.

Согласно фактическим данным на 1 июля 2010 г. в бюджеты муниципальных образований поступило 317,8 млрд руб. субвенций из региональных фондов компенсации, что выше соответствующего показателя 2009 г. на 8,1 %, или 23,9 млрд руб.

Согласно данным отчетности общий объем расходов, запланированный на 2010 г., составил 2496,3 млрд руб., что выше уровня 2009 г. на 3,1 %, или 74,1 млрд руб. При этом расходы на управление запланированы в сумме 234,4 млрд руб. или с ростом к уровню 2009 г. на 10,0 %, на образование — 900,1 млрд руб. с ростом на 7,1 %, на социальную политику — 197,0 млрд руб. с ростом на 13,7 %, на культуру — 98,0 млрд руб. с ростом на 3,2 %. Расходы на здравоохранение и спорт сократились на 2,1 %, жилищно-коммунальное хозяйство — на 4 %.

В структуре общих расходов местных бюджетов преобладают расходы на образование — 36,1 %. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют 18,6 %, здравоохранение и спорт — 11,8%, управление — 9,4 %, культуру — 3,9 %. Структура расходов местных бюджетов в 2010 г. представлена на рис. 3.

36,1%

□Управление

□ Образование

□ Здравоохранение и спорт

□ ЖКХ

□ Культура

□ Социальная политика

Рис. 3. Структура расходов местных бюджетов в 2010 г.

Фактическое исполнение расходов за I полугодие 2010 г. составило 41,6 % от годовых бюджетных назначений, или 1039,1 млрд руб., что превышает показатели за аналогичный период 2009 г. на 6,3 %, или на 62,0 млрд руб.

Структура расходов местных бюджетов в 2010 г. по типам муниципальных образований представлена в табл. 3.

По отношению к аналогичному периоду 2009 г. в структуре расходов местных бюджетов 2010 г. отмечаются изменения. Так, доля расходов на образование выросла на 1,3 %, жилищно-коммунальное хозяйство — 0,3 %, социальную политику — 0,4 % при снижении доли расходов на управление на 0,1 %, культуру — 0,1 %, здравоохранение и спорт — 1,0 %.

Следует отметить, что при наличии дефицита местных бюджетов по состоянию на 01.01.2010 г. в объеме 10,6 млрд руб. на 2010 г. запланирован дефицит в размере в 141,7 млрд руб.

Таблица 3

Структура расходов по типам муниципальных образований (млрд руб.)

Типы муниципальных образований

Городской округ Муниципальный район Городские и сельские поселения

Виды расходов Сумма Удельный вес в объеме расходов по данному виду Сумма Удельный вес в объеме расходов по данному виду Сумма Удельный вес в объеме расходов по данному виду Всего

Управление 42,7 44,9% 30,2 31,7% 22,3 23,4% 95,2

ЖКХ 97,2 61,9% 25,9 16,5% 33,9 21,6% 157,0

Образование 207,9 48,3% 218,1 50,7% 4,2 1,0% 430,2

Культура 14,4 35,0% 14,9 36,3% 11,8 28,7% 41,1

Здравоохра- 67,2 55,4% 52,2 43,1% 1,8 1,5% 121,2

нение и спорт

Социальная 42,3 52,0% 38,0 46,7% 1,1 1,4% 81,4

политика

Другие расходы 34,7 30,7% 63,5 56,2% 14,8 13,1% 113,0

Всего расхо- 506,4 48,7% 442,8 42,6% 89,9 8,7% 1039,

дов 1

Источником покрытия данного дефицита в основном являются остатки средств на счетах местных бюджетов, которые согласно уточненным местным бюджетам составляют 110,6 млрд руб. Кроме того, планируется привлечение кредитных ресурсов от кредитных организаций в объеме 33,1 млрд руб.

По результатам I полугодия 2010 г. в 64 субъектах Российской Федерации местные бюджеты исполнены с профицитом в суммарном объеме

61Д млрд руб. В 19 субъектах Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом, общая сумма которого составила 7,2 млрд руб. Наибольший объем дефицита сложился в Краснодарском крае — 1,7 млрд руб., Удмуртской Республике — 1,0 млрд руб., Сахалинской области — 0,8 млрд руб.

По данным субъектов Российской Федерации, с профицитом принято 5,2 %, с дефицитом — 62,8 % местных бюджетов. В 32,1 % местных бюджетов при их утверждении планировалось полностью покрывать расходы за счет доходов без дополнительного привлечения источников финансирования дефицита.

Согласно данным за I полугодие 2010 г. количество местных бюджетов, исполненных с дефицитом, уменьшилось на 36,2 % и составляет 26,6 % общего количества муниципальных образований. Количество сбалансированных бюджетов сократилось на 26,8 % и составляет 5,3 % бюджетов муниципальных образований, а количество профицитных бюджетов возросло на 63 % и составляет 68,2 % соответственно (рис. 4).

100%

80%

60%

40%

20%

0%

7,9% 4,1% 23,0% 10,3% 1,3% 25,7% 1,9% 32,6% 5.7% 29,5% 3,8% 79 0 % 5.3% 26,6% —

26,6% 23,7%

65,6% 72,9% 66,0% 73,0% 65,6% 64,8% 67 Д % 68,2%

£ Я

Я

а

ч> са о

и

1

К §

с. С

£

§-

ю

о Ь

0 9 х л

1

а

ч> о £0

□ Сбалансированные (без превышения доходов над расходами)

□Дефицитные

□Профицитные

Рис. 4. Соотношение дефицитных, профицитных и сбалансированных

местных бюджетов в 2010 г.

На 1 июля 2010 г. кредиторская задолженность муниципальных образований составила 46,7 млрд руб., т. е. произошло ее увеличение по сравнению с началом года на 11,1 млрд руб. Наибольший объем кредиторской задолженности приходится на местные бюджеты Московской области — 6,5 млрд руб., Иркутской области — 6,2 млрд руб., Сахалинской области — 2,6 млрд руб., Республики Татарстан — 2,5 млрд руб., Ульяновской области — 2,3 млрд руб., Краснодарского края — 2,1 млрд руб.

За I полугодие произошло увеличение долговых обязательств муниципальных образований со 105,2 млрд руб. до 106,8 млрд руб., или на 1,6 млрд руб. При этом основной объем муниципального долга приходится на кредиты, привлеченные от кредитных организаций (47,2 млрд руб.), бюджетные кредиты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (26,1 млрд руб.), а также муниципальные гарантии (20,8 млрд руб.).

Таким образом, финансовое обеспечение органов местного самоуправления является одним из наиболее сложных аспектов межбюджетных отношений на уровне субъект РФ — муниципальные образования. Становление и функционирование двухуровневой системы местных бюджетов обусловило необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий [3, с. 243].

Наличие регулирующих и собственных налогов в местных бюджетах, их качественные характеристики непосредственно определяют величину налогового потенциала муниципального образования. В современных условиях именно налоговая составляющая доходов местных бюджетов во многом определяет финансовую независимость местных бюджетов.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в редакции последующих законов). М.: Эксмо, 2011. 304 с.

2. Добрынин Н.М. Российский Федерализм: становление, современное состояние и перспективы: монография. Новосибирск: Наука, 2005. 429 с.

3. Панина О.В. Современные методы государственного управления: менеджеральный подход и политическое управление // Вестник Финансовой академии. 2006. № 4. С. 53-59.

N.I. Kozlov

Development of financial model of local government in the Russian Federation

In article the structure of incomes and expenses of municipal unions and interbudget-ary transfers is analysed. The conclusion that presence of regulating and own taxes in local budgets, their qualitative characteristics directly define size of tax potential of municipal union is drawn.

Keywords: incomes of budgets, interbudgetary transfers, tax incomes.