CC BY
54
ЭКО. - 2014. - №9 БАБУН Р.В., ДЕРЖИРУКОВА Г.Г.
Местные бюджеты: методология и практика планирования и исполнения
Р.В. БАБУН, кандидат экономических наук, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, профессор кафедры муниципального управления Новокузнецкого института (филиала) Кемеровского государственного университета (НФИ КемГУ). E-mail: rbabun@mail.ru, Г.Г. ДЕРЖИРУКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов НФИ КемГУ, эксперт АСДГ
В статье исследованы динамика и структура доходов и расходов 91 муниципального образования Сибири и Дальнего Востока в 2013-2014 гг. По итогам анализа предложен комплекс мер по повышению уровня финансовой обеспеченности муниципальных образований, а также по совершенствованию системы планирования и организации исполнения местных бюджетов. Ключевые слова: муниципальное образование, финансовая обеспеченность, доходы, подушевые доходы, структура доходов и расходов, сбалансированность бюджетов
Низкий уровень финансовой обеспеченности - одна из главных проблем местного самоуправления в России. Причины -как общее состояние российской экономики и финансов, так и несправедливое по отношению к местному самоуправлению налоговое и бюджетное законодательство. Дело не только в общем недофинансировании, но и в том, что значительная часть расходных обязательств местных бюджетов формируется не из собственных доходов территорий, а за счет ежегодно меняющихся поступлений (трансфертов) из вышестоящих бюджетов, особенно целевых. Это лишает муниципалитеты финансовой самостоятельности и превращает их в просителей государственной помощи. К тому же колоссальные объективные различия в объемах собственных доходов крайне затрудняют сопоставление показателей эффективности деятельности отдельных муниципальных образований.
В Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) в течение ряда лет проводятся сбор и анализ данных об объемах и структуре доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока. Статья написана по
результатам анализа плановых и фактических показателей бюджетов муниципальных образований за 2013 г и утвержденных проектов бюджетов на 2014 г.1 И хотя авторы не располагают полным объемом информации по каждому муниципальному образованию, собранный материал позволит руководителям муниципальных образований сравнивать свои показатели с близкими по конкретным условиям «соседями», запрашивать друг у друга дополнительную информацию, изучать и перенимать лучший опыт и в итоге вносить коррективы в экономическую и финансовую политику.
Всего органы местного самоуправления Сибири и Дальнего Востока по итогам 2013 г. представили информацию по бюджетам 91 муниципального образования, в их числе - 66 городских округов, семь городских поселений и 18 муниципальных районов. По численности населения городские округа были разделены на пять групп: в 1-ю (свыше 500 тыс. чел.) вошли десять округов, 2-ю (от 200 до 500 тыс.) - восемь; 3-ю (от 100 до 200 тыс.) - десять; 4-ю (от 50 до 100 тыс.) - 19 и 5-ю (менее 50 тыс. чел.) - 19 округов. Таким образом, анализ производился по семи группам муниципальных образований.
Выполнение плана 2013 г. по доходам
В принципе отклонения фактических показателей от плановых неизбежны, и в течение финансового года показатели доходов и расходов бюджетов обычно корректируются, иногда по несколько раз. Однако если коррективы превышают разумные пределы, то это может свидетельствовать о серьезных дефектах в системе бюджетного планирования.
В подавляющем большинстве муниципальных образований фактические доходы за 2013 г. оказались значительно выше запланированных: только в девяти они снизились, причем лишь в трех городах - более чем на 10%. Зато превышение в ряде случаев оказалось весьма существенным, причем это коснулось и крупных, и малых муниципальных образований. Так, в Хабаровске фактические доходы бюджета за 2013 г по отношению к плановым составили 175%, в Южно-Сахалинске - 187%, в Благовещенске -
1 С полным материалом анализа можно ознакомиться на сайте АСДГ: www.asdg.ru
230%. В небольших городах Барабинске Новосибирской области утвержденный план доходов выполнен на 187%, в Черемхово Иркутской области - на 231%. Для объяснения этого явления проведем анализ по отдельным источникам доходов.
Собственные налоговые и неналоговые доходы за 2013 г в большинстве муниципальных образований увеличились в сравнении с плановыми, однако рост более 10% зафиксирован лишь в девяти муниципальных образованиях, а более 20% - всего в четырех. Фактические доходы снизились по сравнению с плановыми (в основном менее чем на 10%) лишь в 19 муниципальных образованиях.
Отсюда вывод: планирование собственных налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований в основном достаточно достоверно, а крупные отклонения вызваны безвозмездными поступлениями, которые планируются и финансируются не муниципалитетами, а субъектами РФ. Рассмотрим каждую из форм таких безвозмездных поступлений.
Дотации. В основном это - инструмент выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, различающихся по объективным условиям. Средствами от дотаций органы местного самоуправления распоряжаются по своему усмотрению. Расчет объемов дотаций для каждого муниципального образования на очередной финансовый год определяется законом субъекта РФ по единой методике, утвержденной Министерством финансов РФ. При этом учитываются средний уровень бюджетной обеспеченности на одного жителя по типам муниципальных образований субъекта РФ и индивидуальные повышающие или понижающие коэффициенты, которые зависят от площади территории, плотности и демографического состава населения, уровня экономического развития, транспортной удаленности и др.
Часть фонда денежных средств, предназначенных для выдачи дотаций, субъект РФ может резервировать и использовать в течение года при непредвиденных обстоятельствах. При этом экономически крепкие муниципальные образования обходятся за счет собственных налоговых и неналоговых доходов и получение дотаций не планируют. В большинстве остальных муниципальных образований, получивших дотации в 2013 г., они оказались несколько выше плановых, снижение имело место лишь в 12 из них. Но в десяти муниципальных образованиях объемы
первоначально запланированных дотаций по неизвестным авторам причинам были превышены более чем вдвое.
В целом дотации можно рассматривать как достаточно стабильный, устойчивый, эффективный и понятный муниципальным властям источник безвозмездных поступлений, хотя отдельные повышающие и понижающие коэффициенты требуют уточнения с учетом многообразия местных условий.
В озвученных недавно «Основных подходах к формированию межбюджетных отношений и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации»2 предусматриваются повышение роли дотаций в системе межбюджетных отношений, усиление выравнивающей составляющей межбюджетных трансфертов. Степень бюджетной самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований будет устанавливаться в зависимости исключительно от доли дотаций в доходах соответствующих бюджетов.
Субсидии - это безвозмездные поступления целевого характера, чаще всего разовые. По сути это своеобразные гранты, которые нужно выигрывать. В ходе бюджетного планирования муниципальные образования подают субъекту РФ заявки на со-финансирование в следующем году отдельных своих расходов, например на строительство детского сада или капитальный ремонт местной дороги. Если сумма заявок превышает объем средств, запланированных для этой цели в бюджете субъекта РФ (обычно так и бывает), субъект РФ производит отбор наиболее важных и эффективных, с его точки зрения, заявок. При этом решается вопрос, какую долю затрат на то или иное мероприятие будет нести муниципалитет, а какую - софинансировать субъект РФ, причем каждая сторона заинтересована в снижении своей доли.
Здесь широкое поле для субъективных решений. Заявки, не прошедшие отбор, не включаются в объем доходов соответствующих местных бюджетов. Однако в ходе исполнения бюджета выясняется, что некоторые принятые заявки практически исполнены быть не могут: не готова проектная документация, отсутствуют какие-то согласования и т. д. То же может происходить и с объектами регионального значения. В этом случае у субъекта
2 Местное самоуправление. - 2014. - № 7.
РФ ближе к концу года образуется иногда крупный резерв денежных средств, которым могут воспользоваться муниципальные образования и объекты, не попавшие в первоначальный список.
В силу изложенного субсидии являются наименее прогнозируемым видом безвозмездных поступлений, их объемы определяются по наименее ясным критериям и могут существенно меняться в течение финансового года. Поэтому именно за счет субсидий образовались столь значительные отклонения фактических показателей от плановых по общим объемам доходов местных бюджетов. В 2013 г фактически полученные субсидии оказались ниже плановых всего в пяти муниципальных образованиях. Некоторые города вообще не планировали поступление субсидий, но фактически получили крупные суммы. Поэтому здесь корректнее оперировать абсолютными цифрами. Приведем несколько характерных примеров (план - факт), млн руб.: Омск 0-2123; Благовещенск 0-5383; Барнаул 0-1729; Абакан 0-179; Хабаровск 18-5888; Комсомольск-на-Амуре 18-2246; Ачинск 18-550; Рубцовск 8-464 и т.д.
Понятно, что когда в крупный город в течение года приходят не предусмотренные в бюджете 5 млрд руб., а в средний город -полмиллиарда, то эти средства должны быть израсходованы. У города, который просил у субъекта РФ (иначе быть не может) и получил из какого-то резерва дополнительные субсидии, должны быть подготовлены все планы и документы для их расходования. Руководство города в таких ситуациях сталкивается с серьезными проблемами. Многое здесь зависит от изворотливости руководителей муниципальных образований, их личных взаимоотношений с руководителями регионов и с исполнителями работ.
Субвенции (как и субсидии) - это целевые безвозмездные поступления, но на исполнение органами местного самоуправления отдельных возложенных на них государственных полномочий. Они распределяются между муниципальными образованиями в соответствии с едиными для каждого вида субвенций нормативами, утверждаемыми законом субъекта РФ, пропорционально численности населения (отдельных его групп) - потребителей соответствующих услуг, с учетом нормативов затрат, влияющих на стоимость единицы каждой услуги.
Решение по каждому такому полномочию для каждого муниципального образования с объемом выделяемых средств,
рассчитанных по нормативам, принимается законом субъекта РФ и в течение года существенно не меняется. Поэтому субвенции - достаточно стабильный источник, но часто объем выделяемых средств на то или иное конкретное полномочие бывает недостаточен. Например, субъектом РФ не учитываются в расчетах затраты на содержание муниципального имущества, а также административные расходы, связанные с исполнением переданного полномочия.
Фактически полученные в 2013 г. субвенции у большинства муниципальных образований были несколько выше плановых, незначительное снижение наблюдалось у 17 из них.
Иные межбюджетные трансферты. Сюда могут входить средства от возврата прежних задолженностей, трансферты от одного муниципального образования к другому, поступления от физических и юридических лиц, международных организаций, добровольные пожертвования и др. Как правило, это небольшие суммы, но бывают и исключения. Например, в Новокузнецке в плановых доходах бюджета на 2013 г. такие доходы составили около 3,7 млрд руб. (фактически получено всего 255 млн), а в Хабаровске - более 2 млрд руб. (фактически получено еще больше - 3,2 млрд руб.).
Очевидно, что при таких отклонениях фактических показателей от плановых никакое перспективное финансовое планирование невозможно. Вся технология планирования безвозмездных поступлений в местные бюджеты, особенно субсидий, страдает системными недостатками и нуждается в кардинальном совершенствовании. В первую очередь необходимо увеличение доли собственных налоговых и неналоговых доходов в общей сумме доходов местных бюджетов при сокращении удельного веса трансфертов. Если основная часть собранных доходов передается в вышестоящие бюджеты, а затем возвращается назад в форме различных целевых трансфертов, то у муниципальных образований не создается стимулов к наращиванию собственной налоговой базы.
Подушевые доходы бюджетов
Рассмотрим фактические данные за 2013 г. только по городским округам, поскольку структура доходов муниципальных районов и поселений настолько существенно отличается от них, что корректное сопоставление невозможно.
Результаты анализа показали, что подушевые доходы мало зависят от численности населения города, а в основном определяются структурой его экономики и природно-климатическими факторами (таблица 1).
Таблица 1. Максимальные и минимальные доходы на одного человека по группам городских округов, тыс. руб.
Группа Доходы, всего Налоговые и неналоговые доходы
максимальные минимальные максимальные минимальные
1-я 31 Хабаровск 12 Омск 16 Хабаровск 7 Омск
2-я 55 Сургут 13 Бийск 33 Сургут 7 Бийск
3-я 85 Норильск 12 Рубцовск 43 Н. Уренгой 5 Рубцовск
4-я 88 Нягань 14 Новоалтайск 40 Ханты-Мансийск 6 Назарово
5-я 132 Салехард 6 Усть-Кут 40 Салехард 4 Барабинск
Самые высокие подушевые доходы отмечены в небольшом Салехарде - 132 тыс. руб./чел. И в остальных группах лидируют нефтегазовые или северные города. Из крупных городов наибольшие доходы на одного человека в Хабаровске - 31 тыс. руб./ чел., что значительно меньше, чем в городах других групп, и в четыре с лишним раза меньше, чем в Салехарде. Минимальные подушевые доходы - в Усть-Куте Иркутской области. Из крупных городов минимальные подушевые доходы в Омске - в 2,5 раза меньше, чем в Хабаровске. Следует отметить, что сравнительный рейтинг городов по общей сумме доходов и по собственным налоговым и неналоговым доходам в расчете на одного жителя не совпадает, кое-где разница весьма значительна. Это связано с разным удельным весом безвозмездных поступлений в общих доходах бюджетов.
Динамика доходов бюджетов
Сопоставление плановых показателей на 2014 г. с фактическими доходами за 2013 г. позволяет увидеть, насколько в плановых показателях 2014 г. учитывались результаты исполнения бюджетов 2013 г. (для сравнения - ситуация годичной давности) (таблица 2).
Суммарные плановые доходы бюджетов в 2014 г. по сравнению с фактическими за 2013 г. снижаются в 78 муниципальных образованиях (из 91). При этом планировали такое снижение 94%.
Таблица 2. Число муниципальных образований, которые в 2014 г.
наметили рост доходов или их снижение, ед.
Вид доходов Увеличение доходов Уменьшение доходов Доля увеличивших доходы, %
2014 г. к 2013 г. 2013 г. к 2012 г.
Всего 13 78 14 6
Налоговые и неналоговые 33 58 36 61
НДФЛ 27 64 30 92
Имущественные 29 62 32 32
В том числе земельный 48 43 53 45
Безвозмездные поступления 21 70 23 10
В 2014 г кардинально изменилась тенденция доходов от НДФЛ: доля НДФЛ, оставляемая местным бюджетам, была сокращена для городских округов с 30 до 20%, для муниципальных районов - с 20 до 15%. Это весьма существенная потеря собственных доходов местных бюджетов. Авторы поправки в Бюджетный кодекс мотивировали ее передачей субъектам РФ расходных полномочий по здравоохранению и по выплате заработной платы работникам муниципальных дошкольных учреждений. Поэтому, несмотря на рост общего уровня заработной платы в бюджетных организациях, увеличение доходов от НДФЛ в 2014 г запланировали только 30% муниципальных образований. Это отразилось на общем тренде объема налоговых и неналоговых доходов: в 2013 г. планировали его рост 61% муниципальных образований, но только 36% запланировали рост на 2014 г.
Ожидаемое уменьшение общей суммы доходов в 2014 г. в 70 муниципальных образованиях связано в первую очередь со снижением безвозмездных поступлений. Налоговые и неналоговые доходы в 33 муниципальных образованиях (для сравнения: в 2013 г. - в 55) по плану 2014 г. повысятся, а в 58 (в 2013 г. - в 34) - снизятся. В результате сокращения нормативов отчислений в местные бюджеты от НДФЛ в плане 2014 г. впервые наметившаяся положительная динамика увеличения общей суммы налоговых и неналоговых доходов в посткризисный период 2009-2013 гг. вновь сменила свой тренд.
Плановый рост налоговых и неналоговых доходов в 2014 г. по сравнению с фактическими за 2013 г. из городов первой группы намечается в Красноярске - на 18%, в Новосибирске -
на 5%; из городов 3-й группы - в Южно-Сахалинске - на 36%, в Петропавловске-Камчатском - на 28%. Наиболее существенное снижение запланированных налоговых и неналоговых доходов в 2014 г. составит: Новый Уренгой - на 26%, Северск - 27%, Саяногорск - на 32%. Сумма безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней по плану 2014 г. возрастет в 19 муниципальных образованиях (20% в сравнении с 10% в 2013 г.). Примерно у трети муниципальных образований это снижение составит более 30% (в 2013 г. - у половины). В большей степени оно затрагивает малые города с численностью до 50 тыс. человек и муниципальные районы. Таким образом, в 2014 г. снижение собственных доходов и еще более существенное падение безвозмездных поступлений негативно отразится на общей сумме доходов местных бюджетов, а следовательно - на выполнении их расходных обязательств.
Имущественные доходы намечают увеличить 32% муниципальных образований, как и в 2013 г. Доходы от использования земли и муниципального имущества в основном планируются с незначительными отклонениями от сумм, фактически полученных в 2013 г. Общий объем имущественных доходов в большинстве муниципальных образований снижается в плановом периоде за счет уменьшения поступлений от продажи земли и имущества. По сравнению с 2013 г 53% муниципальных образований планируют рост поступлений от земельного налога, 57% - увеличение налога на имущество физических лиц (в основном незначительное). Снижение поступлений от земельного налога более чем на 20% планируют всего шесть муниципальных образований. Причины здесь могут быть самыми разными.
В целом можно сделать вывод, что планируемые доходы бюджетов большинства муниципальных образований в 2014 г., как и в предыдущие годы, снижаются, что вызвано сложившейся практикой бюджетного планирования. При этом больше всего это касается тех муниципальных образований, где зависимость от межбюджетных трансфертов выше.
Структура доходов бюджетов
За 2013 г. и по плану на 2014 г. самым крупным источником остаются безвозмездные поступления, а из налоговых доходов -НДФЛ (его удельный вес - 20-40%). Наибольшая доля НДФЛ
отмечена в небольших муниципальных образованиях: Мирнин-ский и Сургутский муниципальные районы - 44%, городской округ Обь - 47%, городское поселение Мирный - 58%.
Имущественные доходы в крупных и средних городах составляют в основном 10-20% от общей их суммы. Выше всего эта доля в Барнауле (23%), Владивостоке (28%), Абакане (32%), а меньше 10% - в северных и малых городах, где ниже стоимость земли, а также в большинстве муниципальных районов.
На протяжении длительного периода удельный вес собственных налоговых и неналоговых доходов в общей сумме доходов местных бюджетов устойчиво сокращается, а доля безвозмездных поступлений - возрастает (таблица 3).
Таблица 3. Доля безвозмездных поступлений в общих доходах бюджетов некоторых городов за 2008 г. и 2013 г., %
Город 2008 г. 2013 г.
Иркутск 16 32
Новосибирск 32 40
Благовещенск 38 70
Чита 32 47
Петропавловск-Камчатский 47 77
Бердск 57 71
Пыть-Ях 52 60
Усть-Илимск 46 61
Бийск (исключение из общего правила) 57 48
Это крайне опасный тренд, означающий снижение финансовой автономии муниципальных образований и усиление их зависимости от решений регионального уровня. По отдельным видам безвозмездных поступлений отмечена следующая картина.
Дотации важны для экономически слабых муниципальных образований (они могут входить в разные группы). В 2013 г. не получали дотации всего 22 муниципальных образования (16 городских округов, пять муниципальных районов и одно городское поселение). В большинстве остальных муниципальных образований удельный вес дотаций был незначителен, однако в 29 из них (свыше 30%) они составили
более 10% общих доходов бюджетов. Особенно велика доля дотаций в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), где нужны дополнительные расходы на безопасность: Северск и Зеленогорск - 32%, Железно-горск - 33%. Значительные дотации могут получать и крупные, экономически состоятельные города. Так, в Кемерово в 2013 г. дотации составили 17% общих доходов бюджета, в Новокузнецке - 16%. Во многом это зависит от налоговой политики соответствующих субъектов РФ: сначала по максимуму отнять, а потом раздавать. В 2014 г. планируют обойтись без дотаций всего 16 муниципальных образований.
Субсидии. Многие муниципальные образования не планируют получение субсидий в 2014 г. или планируют в незначительных объемах. На основании предшествующих тенденций можно не сомневаться, что фактические объемы субсидий за 2014 г. вновь окажутся многократно выше плановых.
Субвенции - самый крупный источник безвозмездных поступлений, особенно в городских округах, выполняющих большие объемы государственных полномочий. В 2013 г. их удельный вес в общей сумме безвозмездных поступлений составил в Иркутске - 64%, во Владивостоке - 66%, в Кемерово - 67%, зато в Хабаровске - всего 7%. Такая разница определяется в первую очередь политикой субъектов РФ, решающих, какие конкретные государственные полномочия передавать или не передавать муниципальным образованиям. В планах на 2014 г. доля субвенций предусмотрена еще выше: в Красноярске - до 89% безвозмездных поступлений, в Иркутске - 98% и во Владивостоке - 99%. Это объясняется тем, что, как мы отмечали, в планах занижаются объемы субсидий в расчете на их увеличение в ходе исполнения бюджетов.
Некоторые субъекты РФ частично компенсировали снижение трансфертов поступлениями по дополнительным (сверх предусмотренных Бюджетным кодексом РФ) нормативам налоговых отчислений в местные бюджеты.
Так, дополнительные поступления от НДФЛ предполагают получать в 2014 г. 57 муниципальных образований (в 2013 г. -62). Отметим, что 34 муниципальных образования планируют получать в 2014 г. долю платежей от налога, взимаемого в связи
с применением упрощенной системы налогообложения. Это меньше, чем в 2013 г. Реже используются для этой цели другие налоги: транспортный - семь муниципальных образований, на прибыль организаций - десять, на добычу полезных ископаемых - три, на имущество организаций - два. У получающих дополнительное финансирование от субъектов РФ по налогу на прибыль норматив отчислений остался на прежнем уровне, но количество таких муниципальных образований уменьшилось по сравнению с 2013 г. Увеличение (в основном незначительное) общей суммы поступлений по дополнительным нормативам отчислений в 2014 г. по сравнению с 2013 г. отмечается всего в 16 муниципальных образованиях.
Замена в межбюджетных отношениях прямых трансфертов на механизм дополнительных налоговых отчислений крайне выгодна для муниципальных образований и не требует дополнительных расходов из региональных бюджетов. Она позволяет сокращать встречные финансовые потоки и стимулировать муниципальные образования к наращиванию своего налогового потенциала. АСДГ предложила кардинальное решение данной проблемы: установить на федеральном уровне общий порядок, согласно которому бюджетный дефицит муниципальных образований должен в первую очередь покрываться за счет всех видов налогов, собираемых на соответствующей территории и поступающих в бюджет субъекта РФ, и лишь недостающая часть дефицита покрывается за счет дотаций и субсидий. Пока такое решение не принято, АСДГ рекомендовала органам местного самоуправления добиваться от субъектов РФ увеличения объемов дополнительных налоговых отчислений взамен дотаций и субсидий, а субъектам РФ - идти на такую замену.
К сожалению, данные поступления в большинстве муниципальных образований в 2014 г. по сравнению с 2013 г. снизятся. В первую очередь это можно объяснить пассивностью самих муниципальных властей. Да и рисковать кое-кому не хочется: дотация придет в утвержденной сумме и, возможно, с превышением, а дополнительный налог то ли удастся собрать, то ли нет. Но работу необходимо продолжить, и можно надеяться на конечный позитивный результат.
Расходы бюджетов и их структура
Фактическое перевыполнение плана доходов бюджетов в 2013 г. естественно повлекло за собой и перевыполнение плана расходов. Снижение расходов в 2013 г. произошло только в 11 муниципальных образованиях, тогда как первоначально планировали его 75 из 91 (таблица 4).
Таблица 4. Динамика изменения расходов по наиболее значимым разделам бюджетной классификации в 2014 г. в сравнении с 2013 г.
Направление расходов Число муниципальных образований Доля муниципальных образований, увеличивших расходы, %
увеличение расходов уменьшение расходов
2014 г. к 2013 г. 2013 г. к 2012 г.
Всего 16 75 18 11
ЖКХ 15 76 16 9
Образование 36 55 40 57
Здравоохранение 10 81 11 8
Социальная политика 27 64 30 38
Капитальные вложения 18 73 20 9
Из года в год повторяется одна и та же картина. Большинство муниципальных образований показывает в планах снижение расходов в сравнении с фактическими за предыдущий год, а затем по факту отражает в отчетах рост расходов. Все это - дефекты нашей системы планирования.
Выполнение плана расходов в 2013 г. характеризуется следующим.
Относительно близки к плановым были фактические расходы на образование и на социальную политику. Это объясняется тем, что в данных сферах основную часть расходов составляют стабильные или планово возрастающие расходы на заработную плату бюджетников. Вследствие запланированного поэтапного роста заработной платы работников бюджетной сферы почти все муниципальные образования увеличили расходы на образование в 2013 г.
Менее прогнозируемы расходы на ЖКХ, в которых высок удельный вес затрат на оплату услуг подрядных организаций. Рост фактических расходов по сравнению с плановыми отмечен почти во всех муниципальных образованиях, хотя планировали его в 2013 г. лишь 15. Нестабильность в финансировании ЖКХ осложняет решение назревших проблем в столь важной для жизнеобеспечения населения сфере.
Финансирование здравоохранения из местных бюджетов в 2013 г. сохранили только 29 городов и районов, в остальных расходы будут полностью осуществляться соответствующими субъектами РФ. Идет дальнейший перевод этих расходов к субъектам РФ, поэтому их анализ становится неактуальным.
Особого рассмотрения заслуживает соотношение плановых и фактических расходов на капитальные вложения. Значительная часть этих расходов софинансируется из субсидий, получаемых от субъектов РФ. Поскольку в течение календарного года объемы субсидий могут значительно меняться, это влияет и на объемы капитальных расходов. Например, в Благовещенске на 2013 г. планировались капитальные расходы в размере 296,5 млн руб., а фактически исполнили - 4043,7 млн руб., или в 13,6 раза больше. Рост этих расходов по сравнению с плановыми составил 3747 млн руб., а неплановые субсидии - 5383 млн. руб. Связь очевидна. При этом капитальные вложения в 2013 г. планировали увеличить лишь 20% муниципальных образований.
Значительный удельный вес капитальных вложений в общей сумме расходов бюджетов в 2013 г. отмечается в следующих муниципальных образованиях: Благовещенск - 48%, Петропавловск-Камчатский, Южно-Сахалинск, Назарово - 34%. Обычно такие «всплески» связаны с реализацией крупных инвестиционных проектов. В муниципальных районах и городских поселениях в 2013 г. удельный вес капитальных затрат был незначителен.
В структуре расходов местных бюджетов наиболее существенное место занимают образование, затем ЖКХ и национальная экономика.
Удельный вес расходов на образование достаточно стабилен и в среднем составляет около 50% всех расходов. Но в бюджетах крупных городов их доля существенно ниже и колеблется в диапазоне 7-20%; в Новосибирске, Хабаровске - 30%.
2 ЭКО. - 2014. - №9
Серьезную проблему для многих муниципальных образований представляет переход к программно-целевому методу планирования бюджетных расходов, при котором объемы расходов по каждой статье привязываются к достижению определенных показателей социально-экономического развития территорий. В экономической статистике появился показатель удельного веса расходов, осуществляемых в рамках целевых программ.
По данным за 2013 г., представленным муниципальными образованиями, удельный вес этих расходов колебался от нуля до 100%. И то и другое практически невозможно. В любом случае не обойтись без так называемых «непрограммных» расходов, не влияющих ни на какие целевые показатели (например, на содержание управленческого аппарата). И не может быть такой ситуации, когда при планировании бюджетных расходов не достигаются никакие измеримые их результаты. Такие цифры могут быть объяснены лишь тем, что технология программно-целевого планирования в муниципальных образованиях еще только отрабатывается, и не все ясно понимают ее суть. Переход на программно-целевые методы планирования расходов, особенно в части инвестиционных программ, позволит сделать более обоснованным и планирование доходов от безвозмездных поступлений, в особенности от субсидий, причем не только в годовом разрезе, но и в трехлетних бюджетах, и в планах на более отдаленную перспективу.
В целом в большинстве муниципальных образований в 2013 г. отмечен рост расходов по сравнению с запланированными. Относительно стабилен удельный вес расходов на образование, они преобладают в большинстве из них. В отношении перехода на целевые программы есть сомнение в реальности представленных показателей.
Сбалансированность бюджетов
Подавляющее большинство муниципальных образований планирует и фактически исполняет бюджеты с дефицитом. В то же время в процессе исполнения бюджетов около трети муниципальных образований изыскивают дополнительные резервы и выходят на профицит бюджетов (таблица 5).
Процент дефицита (профицита) бюджетов рассчитывался по отношению не ко всем доходам бюджетов, а к сумме налоговых
и неналоговых доходов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ дефицит не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. В расчетах не были учтены доходы по дополнительным нормативам, а также приносящая доход деятельность. Таблица 5. Сбалансированность бюджетов в 2013-2014 гг., число муниципальных образоваений, ед.
Год Профицит Баланс Дефицит
2013 (план) 8 10 73
2013 (факт) 32 1 58
2014 (план) 9 12 70
В 2013 г. 58 из 91 муниципального образования (64% от общего числа, в 2012 г. - 55%) исполнили свои бюджеты с дефицитом и 32 - с профицитом. В первой группе крупных городов (исключением были Владивосток и Иркутск) в восьми из десяти муниципальных образований фактически наблюдался дефицит бюджетов.
На 2014 г. 70 муниципальных образований утвердили свои бюджеты с дефицитом. Сбалансированный бюджет имеет место в 12 муниципальных образованиях, а у девяти - с профицитом (утверждение бюджета с профицитом может потребоваться, например, в связи с необходимостью погашения муниципального долга).
Несколько муниципальных образований утвердили бюджеты на 2014 г. с превышением 10%-го уровня дефицита, предусмотренного Бюджетным кодексом. В структуре их доходов преобладают трансферты, поэтому дефицит, отнесенный к незначительным собственным налоговым и неналоговым доходам, превышает уровень, предельно допустимый Бюджетным кодексом. Неясна законность утверждения такого размера дефицита местного бюджета.
Пути улучшения ситуации
Решение главных проблем финансового обеспечения муниципальных образований выходит за рамки настоящего
исследования. Однако представляется целесообразным высказать некоторые соображения, многие из которых неоднократно обсуждались в АСДГ и направлены в соответствующие органы государственной власти.
Прежде всего, необходимо изменить сам вектор финансово-бюджетной политики государства по отношению к местному самоуправлению - с фискальной на стимулирующую. Обеспечить выполнение поставленной Президентом Российской Федерации задачи развития финансово состоятельной власти на местах, достижения баланса между объемами полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечением. Для этого потребуется внести существенные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Здесь необходимо отметить, что Федеральный закон от 27.06.2014 № 136-ФЗ, внесший кардинальные изменения в организационно-управленческую модель местного самоуправления, практически не затронул финансовую сторону проблемы. Исключение составляет сокращение перечня вопросов местного значения сельских поселений при сохранении налоговой базы. Основные финансовые проблемы местного самоуправления пока не решены, и неясно, за счет чего местная власть сможет стать финансово состоятельной.
Первоочередной задачей на этом пути представляется передача на муниципальный уровень всех видов налогов от малого бизнеса, что будет стимулировать органы местного самоуправления к его развитию.
Большие возможности имеются в сфере повышения имущественных доходов местных бюджетов. Среди конкретных мер отметим передачу на муниципальный уровень налога на имущество организаций, расположенных в общественно-деловых и жилых зонах населенных пунктов (офисные, торговые, досуговые и другие здания).
Необходимо принять решение о переводе в число объектов налогообложения не только земель, занятых под объектами обороны, безопасности и таможенных служб, по которым решения уже приняты, но и находящихся на муниципальных территориях земель железнодорожного транспорта, энергетики и других базовых отраслей экономики, освобожденных от уплаты земельного налога, поступающего в местные бюджеты. Рассмотреть вопрос об отмене федеральных льгот по местным налогам в целом.
Надо вернуться к проблеме изъятия в последние годы из компетенции муниципальных образований ряда вопросов социальной политики и общего здравоохранения, которые в течение столетий более эффективно решались на муниципальном уровне. Сознавая государственную значимость этих проблем, предлагаем использовать для них подход, принятый сегодня в школьном образовании, т.е. правовое регулирование стандартов и нормативов предоставления услуг и вытекающее из него финансирование является функцией органов государственной власти субъектов РФ, а практическая организация предоставления услуг в соответствии с указанными стандартами и нормативами становятся вопросами местного значения. Соответствующие социальные учреждения возвращаются в муниципальный статус.
Считаем, что необходимо реализовать предложение о максимально возможной замене дотаций и субвенций местным бюджетам на дополнительные отчисления от налогов, собираемых на соответствующих территориях и поступающих в бюджеты субъектов РФ. Еще раз отметим, что эта мера не потребует дополнительных затрат, но позволит резко сократить встречные финансовые потоки и стимулировать муниципальные образования к наращиванию своего налогового потенциала.
Освоение методов программно-целевого планирования позволит повысить обоснованность отбора перспективных проектов и программ и сократить сегодняшний разрыв между плановым и фактическим распределением субвенций между муниципальными образованиями.
Выводы
В 2013 г. большинство муниципальных образований (82 из 91) выполнили планы по доходам с превышением. Это касается как собственных налоговых и неналоговых доходов, так и всех видов безвозмездных поступлений. Особо существенное превышение фактических доходов над плановыми имело место по субсидиям, которые трудно прогнозируются и могут возрастать в течение года во много раз.
Доходы бюджетов в расчете на одного человека в городских округах колебались в 2013 г в самых широких пределах: от 6 тыс. до 132 тыс. руб. Наибольшие подушевые доходы имели место
в северных городах с нефтегазовыми отраслями экономики, наименьшие - в городах, не имеющих развитой промышленности.
В 2014 г. в сравнении с отчетными данными за 2013 г. прогнозируется сокращение общих доходов местных бюджетов (в 78 муниципальных образованиях из 91). Эта тенденция прослеживается не первый год и в сочетании с инфляционным ростом расходов свидетельствует об ухудшении финансового положения муниципальных образований. Более всего в 2014 г. снижаются объемы безвозмездных поступлений из других уровней бюджетной системы (80 муниципальных образований). Можно сделать вывод, что финансовое положение большинства из них в 2014 г. ухудшится. В то же время многие муниципальные образования «осторожничают» при оценке величины ожидаемых трансфертов, особенно субсидий, поэтому отчетные показатели за 2014 г. вновь окажутся значительно лучше плановых.
Перевыполнение плановых показателей 2013 г. по доходам привело к соответствующему перевыполнению планов по расходам, в том числе по капитальным. Однако на 2014 г. планируют увеличение расходов лишь 18% муниципальных образований, в том числе капитальных - 20%.
В структуре расходов бюджетов в 2013 г. и по плану на 2014 г. устойчиво сохраняется наиболее высокая доля расходов на образование. На втором месте - расходы на ЖКХ.
Процесс перехода на программно-целевые методы планирования бюджетных расходов проходит в муниципальных образованиях крайне сложно и неравномерно. По данным за 2013 г. разные муниципальные образования показали долю целевых расходов от нуля до 100%. Здесь не решен ряд методологических вопросов, и необходимо продолжать работу.
В 2013 г. около 35% муниципальных образований свели свои бюджеты с профицитом, хотя планировали его менее 9% муниципалитетов. В планах на 2014 г. бюджеты подавляющего большинства муниципальных образований вновь будут дефицитными.
