CC BY
115
УДК 340
Кольченко Александр Иванович
магистр юриспруденции, преподаватель кафедры правовых дисциплин филиала Южно-Уральского государственного университета в г.Озерске (НИУ) kai40@mail.ru Alexander I. Kolchenko мaster ofjurisprudence, teacher of the Department of legal disciplinesbranch of Federal state educational institution «the South-Urals state University» (NIU) in c.Ozersk kai40@mail.ru
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЭНЕРГЕТИКИ
WAYS TO IMPROVE THE ADMINISTRATIVE - LEGAL REGULATION IN
THE SPHERE OF POWER INDUSTRY
Аннотация. В статье описаны основные ориентиры совершенствования административно-правового регулирования в сфере энергетики на современном этапе, выделена экономическая и правовая концепция развития энергетики и энергетического законодательства в области государственного регулирования отношений в сфере энергетики.
Ключевые слова: административное право, административно-правовое регулирование, энергетика.
Annotation. In article describes the basic guidelines improve administrative and legal regulation in the energy sector at the present stage, highlighted the economic and legal concept of energy development and energy legislation in the field of state regulation in the field of energy.
Key words: administrative law, administrative - legal regulation, power industry.
Рассматривая итоги реформы электроэнергетики в России, можно отметить как позитивные, так и негативные результаты.
В числе позитивных моментов следует отметить завершение глубоких структурных преобразований отрасли, в результате которых произошло разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных секторов. Государство вышло из капитала генерирующих и энергосбытовых компаний и усилило свое присутствие в капитале сетевых компаний и системного оператора. Это создало предпосылки для развития конкуренции в секторе генерации и сбыта. Была создана коммерческая инфраструктура оптового
рынка и разработаны новые правила функционирования оптового и розничных рынков [2, с.16-22].
К негативным результатам можно отнести не достижение запланированных целей реформы. Несмотря на проведенные в рамках реформы серьезные структурные преобразования российской электроэнергетики, качественный переход к новому конкурентному состоянию в отрасли пока еще не состоялся. Потребители не получили заметной выгоды от проведенной реформы. Отсутствие эффективной конкуренции на рынке вынуждает государство продолжать регулирование конечных цен для населения. Реформа не вывела отрасль из инвестиционного тупика и не создала условий для технологической модернизации.
В настоящее время, несмотря на завершение переходного периода реформирования, отрасль существует в состоянии стратегической неопределенности. Очевидна необходимость коррекции созданной в процессе реформы модели регулирования электроэнергетики. Реформа существенно отклонилась от намеченного курса, и ее результаты сильно отличаются от положений, сформулированных в Основных направлениях реформирования электроэнергетики. По окончании переходного периода продолжается технологическая деградация отрасли, конкуренция не оказывает существенного влияния на цены, - все это воспроизводит существенный рост цен на электроэнергию. Можно констатировать, что переходный период реформы фактически не был завершен, т.к. не были достигнуты основные цели реформирования.
Следует отметить, что руководители государства в последние годы весьма обеспокоены проблемами электроэнергетики. Об этом говорит количество проведенных совещаний и заседаний с участием Президента РФ и Председателя Правительства РФ по данной теме.
Одна из наиболее фундаментальных проблем заключается в том, что в России отсутствует правовая доктрина регулирования жизнеобеспечивающих инфраструктурных отраслей, к числу которых относится и сфера энергетики.
В ранее существовавшей нерыночной модели функционирования отрасли публичные интересы учитывались через механизм управления государственной собственностью и прямое регулирование конечных цен, например, на электроэнергию. При переходе к рынку возникла необходимость создания новой модели регулирования, в рамках которой защита потребителей обеспечивается за счет конкуренции и комплекса требований к субъектам отрасли (доступность, качество, безопасность, надежность и др.). Вместе с тем, как уже отмечалось, отсутствует понятная правовая доктрина, синтезирующая комплекс целей, принципов, требований к регуляторике в данной сфере.
В качестве ориентира рассмотрим сферу электроэнергетики, где сегодня наблюдается явная непоследовательность государственной политики. С одной стороны, в отрасли проведена глубокая рыночная реформа (по крайней мере, в структурном аспекте), с другой - государство продолжает регулировать ее в рамках старой идеологии и инструментария.
В современных условиях необходимо иметь публичную и понятную концепцию регулирования в этой сфере, которая определила бы цели, задачи и другие ориентиры для функционирования отрасли с учетом поиска необходимого баланса частных и публичных интересов.
Низкая эффективность новой модели регулирования и отсутствие конкуренции на розничных рынках приводят к постоянному росту цен. Так, в ходе реформы цены на электроэнергию выросли для конечных потребителей в среднем более чем в два раза. В настоящее время особенно высокие цены у предприятий среднего и малого бизнеса, поскольку они не имеют возможности купить электроэнергию на оптовом рынке по более дешевой цене и несут на себе часть перекрестного субсидирования относительно регулируемых тарифов для населения.
Дальнейшее развитие может осуществляться только путем интенсификации работы отрасли за счет повышения эффективности производственных и коммерческих процессов. А это, в свою очередь, требует повышения качества регулирования и управления отраслью.
Пытаясь сдержать рост цен, Правительство РФ ежегодно устанавливает предельные уровни увеличения цен на электроэнергию. Данные решения имеют нерыночный характер. Упор делается на административное, а, в сущности, ручное управление огромным рынком, где существуют миллионы бизнес-процессов. Таким образом, государство, не доверяя созданным в ходе реформы неэффективным рыночным механизмам, продолжает активно применять административные методы регулирования цен в потенциально конкурентных секторах рынка. Такая непоследовательность в политике регулирования дает противоречивые сигналы субъектам рынка и усиливает неопределенность в отношении вектора дальнейшего развития рынка электроэнергии в России.
Еще одна проблема отрасли связана с отсутствием отраслевого государственного органа (регулятора).
В ходе реформы была фактически сохранена прежняя система государственного управления отраслью, состоящая из множества "регуляторов" с узкой функциональной компетенцией и фрагментарными полномочиями. Так и не был создан полноценный "отраслевой регулятор" с широким набором регуляторных компетенций, позволяющих развивать отрасль в условиях конкурентного рынка.
Поэтому с ликвидацией РАО "ЕЭС России" в 2008 г. возник системный пробел в управлении отраслью. В результате произошло распыление ответственности государства за интегральные результаты функционирования рынка, из поля зрения государства выпали многие важные функции и задачи. Снижение регуляторной ответственности государства в такой социально важной сфере порождает новые управленческие риски отрасли, носящие стратегический характер.
Поэтому модернизация системы государственного управления электроэнергетикой становится одной из самых актуальных задач современного этапа развития отрасли. В целях модернизации государственного управления
можно использовать зарубежный опыт регулирования, особенно тех стран, где удалось создать конкурентные рынки электроэнергии.
Актуальной в современных правовых условиях является необходимость приведения отраслевого энергетического законодательства в единую систему правовых норм. Думается, следует поддержать мнение тех правоведов [1, с.386-392] и юристов-практиков о скорейшей разработке Энергетического кодекса, в котором нашли бы правовое закрепление ключевые положения нормативно-правового регулирования электроэнергетики.
Также, нуждаются в проработке граничащие со сферой энергетики природоохранные и экологические проблемы, при этом их решение позволит снизить уровень конфликтности на стыке коммерческих, экологических и публичных интересов и будет способствовать развитию качественного и эффективного международного сотрудничества в энергетической сфере. Решение данных проблем также предполагает совершенствование системы правового регулирования электроэнергетики.
В российских условиях ключевыми факторами, препятствующими стабильному экономическому развитию экономики и, в частности, электроэнергетики, и вызывающими негативные экологические последствия, выступают непроработанность правовой базы и отсутствие единообразной судебной практики.
Представляется, что дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы в сфере электроэнергетики должно осуществляться на основе тщательно проработанной Концепции развития электроэнергетики и отраслевого энергетического законодательства, и в качестве базиса опираться на опыт, как России, так и зарубежных стран, и учитывать международную судебную практику.
Сфера энергетики, будучи одной из важнейших отраслей экономики, представляет собой общественные отношения по выработке, распределению, передаче, использованию (потреблению) энергии и регулируется соответствующими нормативными актами, опосредующими данные отношения.
В идеале энергетическое законодательство должно представлять собой единый правовой комплекс, целостную совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в сфере организации и деятельности топливно-энергетического комплекса экономики России — в виде Энергетического Кодекса, содержащего как принципиальные понятия, так и детализирующего отдельные виды отношений в данной сфере.
Можно выделить следующие задачи, стоящие перед Энергетическим кодексом:
• индикация общих принципов и направлений развития энергетического законодательства, при этом должны быть учтены особенности соответствующих отношений, а также технических и технологических условий, производства и использования электроэнергии;
• определение основных правовых понятий в сфере электронергетики, в том числе понятия электроэнергии как товара, обладающего способностями и
признаками, определение ее источников, процессов и процедур использования и применения. При этом необходимо учесть, что электроэнергия как предмет правового регулирования характеризуется уникальными физическими особенностями, которые обуславливают необходимость обособленного правового регулирования электроэнергетических отношений,
подразумевающих весь комплекс действий, связанных использованием электроэнергии на благо общества;
• формирование (в соответствии с требованиями п. «и» ст. 71 Конституции РФ) федеральных энергетических систем, определение их понятия, состава, правового режима, определение предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации, порядок взаимодействия между собой и др.) и правовое регулирование порядка их функционирования;
• определение юридического инструментария в виде форм, методов энергетической безопасности РФ, и таких ее компонентов, как сырьевой безопасности, транспортной безопасности и пр.;
• разработка правовых условий для инвестиционной привлекательности предприятий и организаций электроэнергетики, проработка условий партнерства государства и бизнеса в данной сфере;
• соблюдение экологических требований и стандартов в сфере производства и использования электроэнергии;
• систематизация законодательства в области электроэнергетики и его гармонизация с международным энергетическим законодательством.
Необходимость создания Энергетического кодекса подчеркивается тем, что в проекте Концепции Энергетической стратегии России на период до 2030 года приоритетами энергетической политики страны являются законодательная и нормативная база функционирования и развития электронергетического сектора экономики страны.
При создании Энергетического кодекса необходимо учитывать, что правовая регламентация отношений в сфере электроэнергетики основана на эффективном взаимодействии публично-правовых и частноправовых способов регулирования. Это демонстрирует современное действующее законодательство, однако сочетание частных и публичных интересов носит хаотичный характер.
Поэтому актуальным представляется обеспечение сочетания частного и публичного в сфере энергетики. Действующая практика хозяйствования в топливно-энергетическом комплексе свидетельствует о нерациональном использовании невозобновляемых природных ресурсов, нарушении экологических процессов при производстве электроэнергии, о неравномерном распределении доходов, получаемых от этой деятельности, без учета публичных и общественных интересов.
На законодательном уровне должна быть обеспечена стабильность, безопасность и доступность источников электроэнергии, декларирована экономичность и эффективность их использования с учетом государственных и общественных интересов.
Также, важным является ужесточение требований к выполнению субъектами энергетической отрасли производственных процессов с целью уменьшения загрязнения окружающей среды и обеспечения реализации требований в сфере безопасности топливно-энергетического комплекса (ТЭК), а также повышение ответственности субъектов энергетического рынка за нарушение требований в сфере энергетической экологии.
Отношения в сфере электроэнергетики должны получить необходимое развитие договорного регулирования, которое представляет собой самостоятельный правовой способ организации связей хозяйствующих субъектов, наряду с их нормативно-правовой регламентацией.
Как показывает деловая практика, в настоящее время возможности договорного регулирования в сфере электроэнергетики изучены и применяются недостаточно. Причиной этого является излишняя детализация и правовая регламентация отношений, их противоречивость.
Это усложняет возможности саморегулирования деятельности субъектов энергетического рынка. Например, как отмечают исследователи [3, с.28], в сфере электроэнергетики возможности договорного взаимодействия ограничиваются императивными требованиями законодательства, существует множество пробелов и противоречий в законодательном закреплении договорных конструкций. Эти вопросы также требуют своего научного анализа и дальнейшего совершенствования.
Как показывает практика, возможность потребителей по выбору продавцов электроэнергии ограничена, и это негативно влияет на уровень конкуренции на рынке, что, в свою очередь, влияет на уровень цен на розничном рынке электроэнергии. Более того, отсутствие единых правил учета электроэнергии с коммерческой позиции вызывает затруднения у энергосбытовых компаний при расчете объема переданной электроэнергии, например, в случаях, когда прибор учета расположен вне границ балансовой принадлежности сетей, а также в случаях, когда конечный потребитель желает перейти на двухставочный тариф, при этом не имея необходимой системы учета (счетчиков и т.п.).
В совокупности данные пробелы в сфере правового регулирования электроэнергетики нарушают положения ст. 34 Конституции РФ о недопущении монополизации данной отрасли экономики.
Существенным упущением законодательства в настоящее время является регулирование предельных минимальных и/или максимальных уровней тарифов на электрическую энергию. Срок действия таких предельных уровней тарифов составляет не менее одного года, но, вместе с тем, вводятся в действие тарифы с начала финансового года, и их регулирование тесно связано с бюджетным процессом. Представляется, что изменение тарифа возможно только после внесения изменений в соответствующий бюджет на очередной финансовый год. Таким образом, актуальным является изменение системы тарифообразования и механизмов составления прогноза и баланса энергопотребления Федеральной службы по тарифам, предлагается отменить правило установления тарифов в электроэнергетике один раз в год. Это
позволит энергетической отрасли оперативно реагировать на ситуацию в экономике и своевременно корректировать тариф на электроэнергию с учетом цен на топливо и энергоресурсы.
Представляется актуальным внесение изменений в п. 2 ст. 23 ФЗ «Об электроэнергетике». Необходимо исключить положение о том, что срок действия утвержденных цен (тарифов) не может составлять менее чем двенадцать месяцев, а также изменить абз. 2 п. 3 ст. 20 данного Закона следующим образом: «До момента вступления в силу настоящего Федерального закона в целях государственного регулирования уровня цен (тарифов) на электрическую энергию Правительство Российской Федерации в лице соответствующих государственных органов одновременно с разработкой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждает предельные уровни цен (тарифов) на электрическую энергию для потребителей с выделением цен (тарифов) для населения, с возможностью корректировки с учетом экономической ситуации в стране, инфляции и иных обстоятельств».
Внесение указанных изменений позволит оперативно реагировать на складывающуюся ситуацию в отрасли.
Актуальным представляется также поиск национальной модели регулирования энергетических отраслей с учетом происходящей глобализации отношений, при этом необходимо учитывать судебную практику и международный опыт.
Необходимо создание новой национальной доктрины регулирования энергетических отраслей и обеспечение необходимого баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании электроэнергетики. Существующий перекос в сторону административного регулирования создает барьеры для входа на рынок и снижает возможности эффективной рыночной конкуренции. Игнорирование публичных интересов не позволяет обеспечить защиту общих интересов и зачастую ведет к злоупотреблению частными интересами со стороны субъектов энергетического рынка. Правовые реформы должны быть обеспечены адекватными механизмами государственного регулирования. Несоблюдение этого требования заметно на примере российской электроэнергетики: несмотря на постоянные структурные преобразования, качественный переход к конкурентному рынку в этой сфере находится еще в стадии развития.
В последние годы в ходе происходящей реформы электроэнергетики уже принято значительное количество нормативно-правовых актов, определяющих принципы функционирования розничных рынков электроэнергии, Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и т.д. Среди них - федеральные законы, постановления Правительства РФ и Федеральной службы по тарифам, прочие подзаконные акты. Это позволяет утверждать, что к настоящему времени уже сформировалась обширная нормативно-правовая база электроэнергетики.
При этом, несмотря на подробное регулирование отрасли, имеются отдельные пробелы, которые должны быть своевременно устранены в целях ее
дальнейшего эффективного функционирования. Как показывает практика в других отраслях экономики, это осуществляется путем принятия новых нормативно-правовых актов, что в целом не способствует созданию стройной системы правового регулирования отношений в той или иной сфере. Думается, что было бы целесообразным объединить все существующие нормы, регулирующие энергоснабжение, в едином унифицированном нормативно -правовом акте - Энергетическом кодексе России, о чем уже упоминалось выше.
Одним из важнейших инструментов оздоровления и развития электроэнергетики является снятие барьеров на пути появления новых независимых производителей электро- и теплоэнергии, компаний по предоставлению сетевых услуг, сбытовых компаний.
С целью снижения барьеров входа, развития конкуренции, а также повышения надежности и безопасности эксплуатации объектов электроэнергетики существующий предварительный разрешительный порядок (лицензирование видов деятельности) должен быть заменен на законодательное установление нормативов безопасности (отраслевых, экологических и прочих) и регулярный мониторинг этих нормативов. Ростехнадзор и другие контрольные органы должны не выдавать лицензии, а следить за фактическим выполнением таких нормативов и, в случае их нарушения, - штрафовать нарушителей или требовать прекращения их деятельности в судебном порядке.
Лица, осуществляющие строительство и ввод в эксплуатацию новых мощностей в генерации и передаче электроэнергии, должны иметь право самостоятельно на договорной основе определять все условия своих (в том числе будущих) отношений по вопросам использования новых мощностей с другими субъектами электроэнергетики, включая и цены контрактов. Государственное принуждение, регулирование и ценообразование при наличии таких договоров не применяется.
Учитывая, что сейчас энергетическая отрасль является ключом к развитию всей экономики страны, необходимо выстроить новую систему правового регулирования этой отрасли со стороны государства и со стороны крупных субъектов энергетического рынка путем разработки новых механизмов управления и регулирования.
Литература:
1. Лахно П.Г. Энергетическому бизнесу - надежную правовую основу // Энергетика и право. Вып. 2; под ред. П.Г. Лахно. М., 2009. С. 386 - 392.
2. Редькин И.В. Анализ ключевых проблем государственного регулирования электроэнергетики по результатам завершения переходного периода реформы // Энергетическое право. 2013. № 1. С. 16 - 22.
3. Шемшученко Ю.С., Олещенко В.И. Состояние и актуальные проблемы развития энергетического законодательства Украины, перспективы его кодификации //Энергетика и право. Вып. 2. М., 2009. С. 28.
Literature:
1. Lakhno P. G. To energy business - a reliable legal basis//Energy drink and the right. Vyp. 2; under the editorship of P. G. Lakhno. M, 2009. P. 386 - 392.
2. Redkin I.V. The analysis of key problems of state regulation of power industry by results of end of a transition period of reform//the Power right. 2013. No. 1. P. 16 - 22.
3. Shemshuchenko Yu.S., Oleshchenko of V. I. Sostoyaniye and actual problems of development of the power legislation of Ukraine, prospect of its codification//Energy drink and right. Vyp. 2. M, 2009. Page 28.
