CC BY
67
М.В. Смоляров*
Пути разрешения проблемных ситуаций во взаимоотношении законодательной власти и Президента в Приднестровской Молдавской Республике: исторический опыт и современные перспективы
Аннотация. В статье анализируются проблемные ситуации, возникающие в рамках взаимодействия Президента и законодательной власти Приднестровской Молдавской Республики. Автор, основываясь на историческом и зарубежном опыте, предлагает несколько путей для разрешения проблем. Ключевые слова: Приднестровская Молдавская Республика, законодательная власть, Президент, неподписание законов, историческая практика, зарубежный опыт.
Взаимоотношения между законодательной властью и президентом нередко бывают-далеки от совершенства1. На современном этапе достаточно ярким примером определенного противостояния между главой государства и представителями законодательной власти может стать деятельность Президента Приднестровской Молдавской Республики (далее — ПМР) и Верховного Совета указанного непризнанного государства.
В соответствии со ст. 59 Конституции ПМР, Президент является главой государства (ч. 1), гарантом Конституции и законов ПМР, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает точное исполнение Конституции и законов (ч. 2). В п. «п». ч. 1 ст. 66 Конституции содержится положение, закрепляющее полномочия Президента на подписание и обнародование законов. В соответствии с ч. 2 указанной статьи, Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти и управления ПМР. Если согласованное решение не было достигнуто, то Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
В соответствии со ст. 73 Конституции, принятый Верховным Советом законодательный акт должен в течение 7 дней направляться Пре-
зиденту для подписания и обнародования в установленном порядке. Президент в течение 14 дней со дня получения документа рассматривает, подписывает закон и обнародует его. В случае если Президент ПМР отклонит закон или его часть и направит на повторное рассмотрение, то законодательный орган (Верховный Совет), исходя из требований Конституции, должен в установленном порядке вновь рассмотреть закон или его часть. Конституция предусматривает, что если при повторном рассмотрении закона документ (полностью или частично) будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного Конституцией числа депутатов (сейчас — 43, однако в соответствии с внесенным главой государства законопроектом, количество депутатов может быть уменьшено до 35 в целях сокращения финансовых расходов2), то закон или его часть подлежит подписанию
1 В отечественной истории наиболее известным примером может стать противостояние Б.Н. Ельцина и Верховного Совета, завершившееся серьезным внутриполитическим конфликтом. См.: Эпоха Ельцина. М.: Алгоритм, 2011. С. 352-372. О нарастании противоречий между главой государства и парламентом можно прочитать в этом же издании (гл. 5-8).
2 См.: Распоряжение Президента ПМР № 60рп «О проекте конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики "О внесении изменения в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики", о проекте закона Приднестровской Молдавской Республики». URL: http://president.gospmr.ru/ru/news/rasporyazhenie-prezidenta-pmr-no-60rp-o-proekte-konstitucionnogo-zako-na-pridnestrovskoy (дата посещения: 06.03.2015). В пояснительной записке возможное уменьшение количества депутатов объясняется так: «со времени принятия Конституционного закона Приднестровской Молдавской Республики от 30.06.2000 № 310-КЗИД "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Приднестровской Молдавской Республики", определившего численный состав Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики в количестве 43 депутатов, численность населения республики значительно сократилась». Если в 2000 г.население ПМР составляло 651,8 тыс. чел., то в 2014 г. — 505,8 тыс. чел.
© Смоляров М.В., 2015
* Смоляров Максим Владимирович — ассистент кафедры теории и истории государства и права Рязанского
государственного университета им. С.А. Есенина.
[msmolyarov@yandex.ru]
390035, Россия, г. Рязань, ул. Островского, д. 35/11, кв. 88.
главой государства в течение 7 дней и обнародованию. В ч. 3 указанной статьи устанавливается императивное правило, предусматривающее, что Президент не может отклонить и направить на повторное рассмотрение принятые Верховным Советом в установленном порядке конституционные законы, дополнения и изменения к Конституции, обязан их подписать и обнародовать. Кроме того, «Президент Приднестровской Молдавской Республики также не вправе отклонить решение о досрочном роспуске местных Советов народных депутатов»3.
Однако в правоприменительной практике ПМР при подписании законопроектов и вступлении их в законную силу сложилось несколько проблемных ситуаций, одну из которых можно назвать проблемой «две звезды». Депутаты Верховного Совета зафиксировали несколько случаев, когда глава государства при направлении ему на подпись закона о внесении изменений в бюджет, вместо подписи проставляет «**» (две звезды), указывая на наличие в той или иной статье положений, противоречащих нормам действующего законодательства («противоречит нормам действующего законодательства, в связи с чем не рассмотрен в качестве структурного элемента Закона»). Необходимо отметить, что в последний раз такая формулировка использовалась при рассмотрении Закона ПМР № 223-3-У «О республиканском бюджете на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг.»4.
Вторая ситуация — неподписание президентом ПМР повторно направленных законов, одобренных Верховным Советом в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов от установленного Конституцией числа депутатов Верховного Совета ПМР. Попытки разрешить данные проблемы привели к запросам со стороны депутатов Верховного Совета и Президента ПМР в Конституционный Суд республики.
В ноябре 2013 г. по инициативе Верховного Совета ПМР Конституционный Суд республики
3 См.: Конституция Приднестровской Молдавской республики. URL: // http://president.gospmr.ru/ru/news/kon-stituciya-pridnestrovskoy-moldavskoy-respubliki (дата посещения: 06.03.2015).
4 Подобная формулировка встречается в ст. 18 Закона ПМР № 223^-V «О республиканском бюджете на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг.». URL: http://president.
gospmr.ru/ru/news/zakon-pmr-no-223-z-v-o-respublikans-
kom-byudzhete-na-2015-god-i-planovyy-period-2016-i-2017 (дата посещения: 25.02.2015). Верховный Совет по этому поводу констатируетследующее: «Абсолютное большинство их статей главой государства было подписано. Однако на некоторые правовые положения он наложил вето, а некоторые оставил без рассмотрения и вновь направил их в законодательный орган». Для преодоления возможных противоречий было принято решение создать согласительную комиссию. См.: URL: http://www.vspmr.org/news/ supreme-council/soglasiteljnie-protseduri.html (дата посещения: 06.03.2015).
рассмотрел дело о разрешении спора о компетенции между парламентом республики и главой государства. Как следовало из Постановления Конституционного Суда ПМР, у Президента есть обязанность «подписать либо отклонить принятый Верховным Советом закон в конкретно установленный срок, а именно в течение 14 дней со дня получения закона».
Глава государства рассматривает закон, подписывает его и обнародует. «При этом в соответствии с п. 2 названной статьи (п. 2 ст. 73 Конституции ПМР. — М.С.) возможность отклонить и направить поступивший закон на повторное рассмотрение у Президента также обусловлена течением названного 14-дневного срока», указал Конституционный Суд ПМР. Президент государства, отметил Конституционный Суд ПМР, обладает не только исключительным правом подписать и обнародовать законы (которые были перечислены в ходатайстве), но и обязан сделать это. При этом подписание и обнародование законов, указанных Конституционным Судом ПМР, не препятствует Президенту обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке их соответствия Конституции ПМР, в том числе и по порядку принятия5.
Так как Постановление Конституционного Суда ПМР является окончательным и обжалованию не подлежит, глава государства еще раз обратился в Конституционный Суд с просьбой разъяснить указанное постановление. При этом перед Конституционным Судом ПМР были поставлены два вопроса: во-первых, «трансформируется ли право Президента Приднестровской Молдавской Республики подписания законов в обязанность в случае установления им объективно противоправного поведения законодательного органа, повлекшего нарушения установленного Конституцией порядка принятия закона»; во-вторых, «имеются ли у Верховного Совета правомочия по направлению Президенту Приднестровской Молдавской Республики на подписание и обнародование законов, не отвечающих критерию "закон, принятый в соответствии с установленными Конституцией правилами и процедурами"»?
04.02.2014 г. по данному ходатайству Президента ПМР было вынесено определение о разъяснении Постановления Конституционного Суда ПМР от 19.11.2013 № 08-П/13, в котором
5 См.: Постановление Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики по делу о разрешении спора о компетенции между Верховным Советом Приднестровской Молдавской Республики и Президентом Приднестровской Молдавской Республики в отношении неподписания главой государства отдельных законов, принятых законодательным органом государственной власти от 19.11.2013 № 08-П/13. URL: http://www.kspmr. idknet.com/raspdetail.php?ID=1213 (дата посещения: 28.02.2015). На тот период времени Президент не подписал порядка 19 нормативных правовых актов.
Конституционный Суд указал на то, что вышеуказанные вопросы, представленные в ходатайстве «связаны не с неопределенностью или неясностью правовых позиций», которые были изложены в Постановлении Конституционного Суда ПМР от 19.11.2013 № 08-П/13, а с пониманием и толкованием их заявителем. В ходатайстве от Президента ПМР фактически были поставлены вопрос «не о разъяснении смысла содержащихся в Постановлении Конституционного Суда... положений, а о его пересмотре. Заявитель тем самым настаивает на вынесении иного решения». Однако решение Конституционного Суда ПМР, исходя из ст. 12 и ч. 1 ст. 85 Конституционного закона ПМР «О Конституционном Суде Приднестровской Молдавской Республики», окончательно и обжалованию не подлежит. «При этом полномочие Президента подписать и обнародовать конкретные законы, подтвержденное на основе правовых позиций, ранее выраженных в сохраняющих свою силу решениях Конституционного Суда, является обязательным и исключает иное его истолкование».
Позиция Президента ПМР, что при внесении, рассмотрении и принятии законов, которые послужили причиной спора о компетенции, был допущен ряд определенных нарушений (например, не учитываются социально-экономические последствия принятия закона и др.), по мнению суда, не связаны с требованием ст. 71 и 73 Основного закона: «При таких обстоятельствах нет оснований полагать, что проведенные Верховным Советом процедуры принятия законов привели к искажению реального волеизъявления представительного органа. Следовательно, эти законы считаются принятыми, подлежат подписанию и обнародованию в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 19.11.2013 № 08-П/13»6.
Исходя из анализа изложенной ситуации, можно сделать вывод, что вышеуказанная проблема сложилась прежде всего из-за несовершенства юридической техники ряда законов (в том числе и Конституции ПМР), что приводит к фактическому отсутствию контроля за подписанием того или иного нормативного правового акта Президентом ПМР. Улучшение ситуации возможно на основании на изучения исторического опыта ряда стран (Франции, Германии и Российской империи) и реализации положений конституций государств СНГ на современном этапе.
Изучая исторический опыт, следует отметить, что в начале XX в. во Франции в возрожденной после франко-прусской войны государственной системе промульгация закона (выдача приказа об издании закона во всеобщее сведение и об его исполнении, промульгация «сообщает [закону] исполнительную силу, вызывает закон к жизни») совершалась Президентом Республики в течение 1 месяца со дня передачи правительству вотированного закона. Если закон был признан неотложным, то данное действие осуществлялось в течение 3 дней, если только Президент не потребует нового обсуждения закона. В дальнейшем нормативный правовой акт должен быть опубликован в ведущих изданиях. Не промульгирован-ный Президентом закон не будет иметь исполнительной силы7.
В Германской империи санкционирование закона осуществлял в указанный период времени союзный совет, а промульгировал германский император. «Роль последнего здесь подобна роли президента французской республики, хотя конституция нигде не говорит об обязанности императора промульгировать закон, но из молчания ее нельзя выводить ничего иного, кроме права императора на поверку конституционности закона — права, принадлежащего и президенту республики»8.
В Российской империи действовал следующий принцип, утвержденный в позиции Государственного совета: «Его Императорское Величество, воспоследовавшее мнение Государственного совета Высочайше утвердить соизволил [санкция] и повелел исполнить [промульгация]». Не промульгированный монархом закон (который хоть и был санкционирован) в России не мог быть исполнен9.
Таким образом, использование исторического опыта не представляется возможным, так как не соответствует демократическим тенденциями, заложенным в Конституции ПМР.
Что касается анализа положений действующих Основных законов некоторых стран СНГ (Республика Беларусь, Россия, Кыргызстан и др.), стоит признать, что в документах
6 См.: Определение Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики о разъяснении Постановления Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики от 19.11.2013 № 08-П/13. URL: http:// www.kspmr.idknet.com/raspdetail.php?ID=1231 (дата посещения: 05.03.2015).
7 См.: Конституционный закон Франции об организации государственной власти от 25.02.1875. URL: http:// www.hist.msu.ru/ER/Etext/fr1875_2.htm (дата посещения: 06.03.2015). Как указывается в ст. 3 указанного закона: «Президент республики наряду с депутатами обеих палат имеет право законодательной инициативы. Он обнародует законы, принятые палатами, наблюдает за их исполнением и обеспечиваетего». Подробнее о порядке принятия законов см.: Бочкарев С.В. Сущность и особенности французских Конституционных законов 1875 г. // Правоведение. 1998. № 4. С. 89-94.
8 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. 42. СПб., 1897. С. 534.
9 Данные по промульгации и обнародованию законов во Франции, Германии и Российской империи приводятся по:
Там же. С. 533-535.
можно зафиксировать несколько ситуаций по разрешению возможных противоречий между законодательной ветвью власти и главой государства: первая ситуация — концентрация основных полномочий в руках президента, что приводит к снижению роли парламента (яркий пример — Республика Беларусь, в ст. 84 Конституции Республики указывается на то, что глава государства «подписывает законы; имеет право в порядке, установленном Конституцией, возвратить закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей». В Основном законе Республики предусматривается, что закон, принятый Парламентом, состоящем из Палаты Представителей и Совета Республики, передается Президенту, который при согласии с текстом закона, подписывает его: «Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей... представляется в десятидневный срок Президенту на подпись. Если Президент согласен с текстом закона, он его подписывает». В то же время «если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии»)10; вторая ситуация — взаимоотношения президента и парламента строятся частично на той схеме, которая действует в ПМР. Например, в Эстонии, в соответствии с действующей Конституцией, глава государства может не обнародовать принятый Парламентом закон, вернув его в Рийгикогу с соответствующим мотивированным заключением: «Президент Республики может не обнародовать принятый Рийгикогу закон и в 14-дневный срок после получения закона вернуть его вместе с мотивированным решением Рийгикогу для нового обсуждения и принятия решения. Если же вновь примет возвращенный Президентом Республики закон без изменений, то Президент Республики либо опубликовывает закон, либо обращается в Государственный суд с предложением признать закон антиконституционным. Если Государственный суд признает закон соот-
ветствующим Конституции, Президент Республики опубликовывает закон». Как следует из ст. 105, Рийгикогу может вынести законопроект на референдум. Принятый народом закон должен незамедлительно быть опубликован Президентом11; третья ситуация — в случае неподписания закона со стороны Президента Республики, закон подписывается Председателем Парламента. Такая схема действует в Кыргызстане: отклоненный Президентом закон снова рассматривается принявшей его палатой («Президент не позднее одного месяца со дня получения закона подписывает или возвращает его со своими возражениями в Жогорку Кенеш для повторного рассмотрения. Законы о республиканском бюджете, налогах подлежат обязательному подписанию»), при одобрении нормативного правового акта в ранее принятой редакции большинством от общего числа депутатов (не менее 2/3), он подлежит подписанию Президентом («Если при повторном рассмотрении конституционный закон или закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, такой закон подлежит подписанию Президентом в течение 14 дней со дня поступления. В случае неподписания в установленный срок конституционного закона или закона, одобренного в ранее принятой редакции, такой закон подписывается То-рага Жогорку Кенеша (фактически — Председатель Парламента. — М.С.) не позднее 10 дней и подлежит опубликованию»12).
Исходя из вышеизложенного, в ПМР можно предусмотреть несколько вариантов решения указанной ранее проблемной ситуации: в первом случае представляется возможным установить в законе срок, в рамках которого отсутствие возврата Президентом в определенный срок закона означает вступление его в силу даже без подписания со стороны главы государства (например, как в Республике Беларусь); второй вариант — подписание принятого закона Председателем Парламента, в случае если Президент в установленный срок не подписал конституционный закон или закон, одобренный в ранее принятой редакции Парламентом.
Библиография:
1. Бочкарев С.В. Сущность и особенности французских Конституционных законов 1875 года // Правоведение. 1998. № 4. С. 89-94.
2. Эпоха Ельцина. М.: Алгоритм, 2011. 815 с.
11 См.: Конституция Эстонской республики. URL: http://www.president.ee/ru/republic-of-estonia/constitu-tion-of-the-republic-of-estonia/index.html (дата посеще-__ния: 04.03.2015).
10 См.: Конституция Республики Беларусь. URL: http:// 12 См.: Конституция Кыргызской республики. URL: www.pravo.by/main.aspx?guid=2101 (дата посещения: http://www.gov.kg/?page_id=263 (дата посещения: 06.03.2015). 07.03.2015).
References (transliteration):
1. Bochkarev S.V. Sushhnost' i osobennosti francuzskih Konstitucionnyh zakonov 1875 goda // Pravovedenie. 1998. № 4. S. 89-94.
2. Jepoha El'cina. M.: Algoritm, 2011. 815 s.
Материал поступил в редакцию 8 марта 2015 г.
The ways for resolving problems in the relations between the legislative branch of government and President in the Pridnestrovsky Moldovian Republic:
historical experience and modern perspectives
SMOLYAROV, Maksim Vladimirovich — Assistant of the Department of Theory and History of State and Law of the
Ryazan State University named after S.A. Esenin.
[msmolyarov@yandex.ru]
390035, Russia, Ryazan, ul. Ostrovskogo, 35/11, kv. 88.
Review. The article provides analysis of situations appearing in the relations between the legislative branch of government and President in the Pridnestrovsky Moldovian Republic. Based upon historical and foreign experience the author offers several ways to resolve problems.
Keywords: Pridnestrovsky Moldovian Republic, legislative power, president, not sighing laws, historical practice, foreign experience.
