CC BY
352
К.А. Иванова*
Промульгация законов главой государства: российский и зарубежный опыт
Аннотация. В статье анализируется процедура промульгации закона главой государства, проводится сравнительный анализ законодательства РФ с законодательством зарубежных стран. В статье рассматриваются актуальные проблемы и перспективы развития данной стадии законодательного процесса. Ключевые слова: промульгация закона, законодательный процесс, принцип законности, глава государства, парламент, согласительные процедуры.
Промульгация закона является заключительной стадией законодательного процесса, суть которой состоит в том, что принятый палатами парламента закон направляется главе государства, подписывается им, после чего публикуется и вступает в действие. Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов системы сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. При этом отдельные российские ученые отмечают, что, подписывая закон, глава государства констатирует, что закон принят парламентом должным образом и подлежит исполнению после опубликования и вступления в силу1, то есть глава государства одновременно выступает неким гарантом соблюдения процедуры и требований законности при принятии законопроекта. Следовательно, представляется разумным, что глава государства, в установленный конституцией срок имеет право на определенные согласительные процедуры с парламентом.
Подобный подход нашел свое отражение, например, в Конституции Пятой Французской Республики2, где в ст. 10 закреплено, что Президент республики промульгирует законы в течение 15 дней, следующих после передачи Правительству окончательно принятого закона. Он может до истечения этого срока потребовать от Парламента нового обсуждения закона или некоторых его статей. В этом новом обсуждении не может быть отказано, то есть Президент Французской Республики до принятия решения о подписании (либо отклонении) законопроекта имеет право на проведение отдельных согласительных процедур с
1 См.: Хабриева Т.А. Парламентское право России. М.: Юристъ, 2003.
2 Constitution de la République française (Конституция
Французской Республики). URL: http://www.assemblee-na-tionale.fr/connaissance/constitution.asp.
Парламентом, а также на обсуждение либо самого законопроекта, либо его отдельных статей. Французская правовая доктрина возводит данное право Президента в ряд ключевых по предотвращению противостояния Президента и Парламента.
Таким образом, создание специальных согласительных комиссий является наиболее эффективной формой добровольного сотрудничества конфликтующих сторон (президента и парламента). При этом данные комиссии могут включать в свой состав не только представителей сторон, но и посредников, специалистов. Согласительные комиссии готовят проект решения, имеющего целью разрешение или предотвращение конфликта. Известно, что конституционная практика большинства демократических государств предусматривает создание согласительных комиссий, действующих в рамках законодательного процесса.
В работе такого согласительного органа участвуют представители палат парламента, а в ряде случаев и правительства. Таковы, например, предусмотренный Конституцией Федеративной Республики Германия согласительный комитет, смешанная паритетная комиссия французского парламента, согласительная конференция Палаты представителей и Сената в США. Члены парламента в согласительном органе совместно изыскивают политические пути преодоления или смягче-нияразногласий. По данным Конституционного суда ФРГ, проводившего обобщение, за период с 1949 по 1990 гг. из 520 законопроектов, потребовавших созыва согласительного комитета, согласие не было достигнуто только в 53 случаях3.
При этом следует подчеркнуть, что подобное согласование в президентских республиках должно происходить только в период, предоставлен-
3 См.: Горгес Р. Так работают правительство и парламент. М.: Дело, 1993.
© Иванова К.А., 2015
* Иванова Ксения Алексеевна — ассистент кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета. [kaivanova@inbox.ru]
625003, Россия, г. Тюмень, ул. Семакова, д. 10.
ныи президенту конституцией для подписания и обнародования законопроекта. Превышение установленных конституцией сроков влечет за собой затягивание законотворческого процесса, а также создание напряженности между президентом и парламентом.
Статьей 73 Конституции Приднестровской Молдавской Республики4 установлен 14-дневный срок рассмотрения, подписания и обнародования законодательных актов. Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики в Постановлении от 18.11.2014 № 05-П/14 установил5, что срок необходимо исчислять календарными, а не рабочими днями, подобные способы исчисления приняты также в международной практике. Следовательно, именно в этот период (14 календарных дней) Президент должен принять решение о подписании либо отклонении законодательного акта, а также провести все необходимые согласительные процедуры.
Конституционный Суд РФ, реализуя свое полномочие по толкованию Конституции РФ, в Постановлении по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22.04.19966 указал, что отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. При этом не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания РФ, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Следует подчеркнуть, что Президент РФ может вернуть федеральный закон без рассмотрения только в случае нарушения процедуры, предусмотренной непосредственно Конституцией РФ. Нарушения процедуры, предусмотренной в регламентах палат, не влекут за собой такой возможности.
Таким образом, исходя из международной практики (Франция, США), а также из российского опыта, и смысла закрепленных в Конституции норм, представляется, что глава государства по истечении установленного срока может
4 Конституция Приднестровской Молдавской Республики. URL: http://president.gospmr.ru/ru/news/konstituciya-pridnestrovskoy-moldavskoy-respubliki.
5 Постановление Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики от 18.11.2014 № 05-П/14. URL: http://www.kspmr.idknet.com/decisions_!. php?Year=2013&RasType=1.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от
22.04.1996 №10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ» // Собрание законо-
дательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
принять два вида решений: 1) подписать законодательный акт и обнародовать его; 2) воспользоваться правом отлагательного вето и вернуть законодательный акт в парламент. При этом принятие решения относительно законодательного акта в установленный срок является обязанностью президента, а не правом7. Подобная позиция отражена и в Постановлении Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики от 26.11.2013 № 08-П/13.
Возвращение без рассмотрения закона в Верховный Совет Конституция Приднестровской Молдавской Республики не предусматривает, в том числе для случаев когда, по мнению главы государства, допущены нарушения процедуры внесения, рассмотрения и принятия законопроекта. Законодательством Приднестровской Молдавской Республики установлено только одно исключение: если направленный Президенту закон принят с нарушениями норм голосов (ст. 71 и 73 Конституции ПМР), он не может считаться принятым, и Президент вправе вернуть его в Верховный Совет, если эти нарушения ставят под сомнение волеизъявление законодательного органа и само принятие закона.
Во всех остальных случаях представляется, что если Президент обнаружил существенное, на его взгляд, нарушение процедуры, предусмотренной регламентом Верховного Совета, возможно в период 14 дней проведение согласительных процедур либо принятие Президентом такого решения, как отклонение законодательного акта.
В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента РФ. В соответствии с Конституцией РФ после одобрения Советом Федерации федерального закона, последний в течение 5 дней направляется Советом Федерации Президенту. Также Президенту направляются и те принятые Государственной Думой РФ федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в 14-дневный срок. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин «вето» не употребляется. Вместе с тем, по существу, это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента РФ, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное
7 Подобная позиция во Франции, см.: Tifine P. Droit administrative français. Saarbrucken: EJFA (Edition juridiques franco-allemandes), 2012.
Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, то есть не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.
Подобный способ преодоления отлагательного вето квалифицированным большинством закреплен и в Конституции Приднестровской Молдавской Республики, при этом также установлена обязанность Президента при преодолении вето Парламентом подписать законодательный акт и обнародовать его. Следует подчеркнуть, что проведение каких-либо согласительных процедур после преодоления вето главы государства Парламентом недопустимо и противоречит самой сути принципа разделения властей.
Достижение задачи построения правового демократического социального государства с неизбежностью предполагает достижение сбалансированной системы сдержек и противовесов, то есть реализацию в полной мере принципа разделения властей. Разделение властей — один из-главнейших стабилизаторов в политической системе общества8.
Нарушение же процедуры промульгации законов влечет за собой использование права отлагательного вето в качестве политического инструмента, то есть юридическое право на отклонение законодательного акта из способа сохранения баланса между ветвями власти превращается в способ некоего воздействия на законодательный орган, что противоречит и духу, и букве закона.
Президент РФ, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называет мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей. Правда, это вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента РФ отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положении и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент РФ может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.
Подобное обоснование причин отклонения законодательного акта закреплено в законодательстве большинства европейских стран, поскольку законодательный орган должен представлять причины, которыми руководствовался президент, отклоняя законодательный акт, в том числе чтобы принять решение о необходимости преодоления вето.
Порядок повторного рассмотрения законов Государственной Думой достаточно подробно урегулирован в Регламенте Государственной Думы9. Закон, возвращенный Президентом РФ для повторного рассмотрения, направляется Советом Государственной Думы на заключение ответственного по данному закону комитета, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента РФ. В Регламенте предусматриваются возможности, когда Государственная Дума соглашается с отдельными изменениями, предложенными Президентом, что часто встречается на практике, а также проведение согласительных процедур для преодоления разногласий. Подобные процедуры могут использоваться, когда палата либо частично соглашается с замечаниями Президента, либо, не сумев преодолеть вето Президента, вынуждена искать с ним компромисс. Если предложения Президента не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума РФ может обратиться к Президенту РФ с предложением представить тексты поправок к федеральному закону. В случае одобрения Думой части поправок Президента РФ принятие федерального закона откладывается, а ответственному комитету поручается подготовить текст федерального закона с учетом одобренных Думой поправок.
Процедуре преодоления президентского вето свойственны поиски компромисса, которые нередко возникают в реальной законодательной практике. Можно привести несколько примеров поиска согласия между Федеральным Собранием (одной или обеими палатами) и Президентом РФ. Так, по Закону о выборах депутатов Государственной Думы основной спорный вопрос, по которому был найден компромисс трехсторонней согласительной комиссией, касался соотношения между числом депутатов, избирающихся по одномандатным округам, и числом депутатов, избирающихся по партийным спискам.
Подводя итоги, следует отметить следующее:
1) Исходя из российского опыта и международной практики, глава государства в установленный срок обязан принять решение о принятии либо отклонении законодательного акта.
2) От права вето главы государства следует отличать возвращение главой государства получен-
8 См.: Чеботарев Г.Н. Разделение властей в Российской Федерации — важнейший конституционный принцип функционирования правового демократического государства // Вестник Тюменского государственного университета. 2013. № 3. С. 16-23.
9 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Российская газета. 1998. № 37.
ного на подпись закона «без рассмотрения», что возможно только в случае нарушений конституционных требований, связанных с процедурой принятия такого закона и непосредственно закрепленных в конституции страны. В то же время из этого постулата не следует, что глава государства может возвращать в палаты законодательного органа законы, принятые с соблюдением требований конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения.
3) При отклонении законодательного акта глава государства, как правило, направляет письмо с указанием мотивов отклонения, а также с конкретными предложениями и поправками, которые рассматриваются законодательным органом. При этом направление данного письма является правом главы государства, а не его обязанностью.
Библиография:
4) При возникновении разногласий возможно проведение согласительных процедур как на стадии рассмотрения законодательного акта, так и после его возвращения главой государства без рассмотрения, то есть, представляется, что проведение согласительных процедур возможно только в случае, если главой государства были выявлены нарушения конституции, связанные с процедурой принятия закона.
5) Проведение согласительных процедур, в том числе с участием третьих лиц либо приглашенных арбитров, является возможностью снятия напряжения между законодательным органом и главой государства, а также служит достижению консенсуса и способствует непрерывному течению законодательного процесса. Однако проведение согласительных процедур не должно служить способом искусственного замедления законодательного процесса.
1. Горгес Р. Так работают правительство и парламент. М.: Дело, 1993. 96 с.
2. Хабриева Т.А. Парламентское право России / ТА. Хабриева, И.М. Степанов. М: Юристъ, 2003. 392 с.
3. Чеботарев Г.Н. Разделение властей в Российской Федерации — важнейший конституционный принцип функционирования правового демократического государства // Вестник Тюменского государственного университета. 2013. № 3. С. 16-23.
4. Tifine P. Droit administrative français. Saarbrucken: EJFA (Edition juridiques franco-allemandes), 2012. 521 р.
References (transliteration):
1. Gorges R. Tak rabotajut pravitel'stvo i parlament. M.: Delo, 1993. 96 s.
2. Habrieva T.A. ParlamentskoepravoRossii / TA. Habrieva, I.M. Stepanov. M.: Jurist, 2003. 392 s.
3. Chebotarev G.N. Razdelenie vlastej v Rossijskoj Federacii — vazhnejshij konstitucionnyj princip funkcionirovanija pra-vovogo demokraticheskogo gosudarstva // Vestnik Tjumenskogo gosudarstvennogo universiteta. 2013. № 3. S. 16-23.
Материал поступил в редакцию 7марта 2015 г.
Promulgation of laws by the Head of the State: Russian and foreign experience
IVANOVA, Ksenia Alekseevna — Junior Lecturer of the Constitutional and Municipal Law Department of the Tyumen State University. [kaivanova@inbox.ru]
625002, Russia, Tyumenskaya oblast, Tyumen, ul. Semakova, d. 10.
Review. This article analyzes the procedure of promulgation of the laws by the Head of the State, the author gives a comparative analysis of the legislation of the Russian Federation with the laws of foreign countries. The article deals with current problems and possibilities of this stage of the legislative process developing. Keywords: promulgation of the law, the legislative process, the principle of legality, the President, the Parliament, the process of conciliation.
