CC BY
74
УДК 338.24:[336.14:353](470.56)
Скрынникова н.В., Волохина В.А.
Оренбургский государственный университет E-mail: vera_orenburg@mail.ru
пути повышения эффективности реализации межбюджетных отношений на муниципальном уровне
рассматривается современный этап развития межбюджетных отношений на местном уровне, особенность которых отражается в несбалансированности и дотационности большинства местных бюджетов. проведен анализ тенденций изменения объемов доходов местных бюджетов на примере муниципального образования оренбургский район. предложен ряд мер, направленных на совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне.
ключевые слова: местный бюджет, межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, самостоятельность и сбалансированность бюджета.
Современное социально-экономическое развитие РФ характеризуется высоким уровнем изменений в государственном устройстве, обществе, экономике и т.д. Одним из основных факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие государства, на сегодняшний день выступает система межбюджетных отношений. Именно от степени эффективности их построения и организации во многом зависит возможность и способность государства осуществлять возложенные на них полномочия и функции.
Несмотря на значительный успех ряда реформ в сфере межбюджетных отношений еще остается множество аспектов, требующих глубокого изучения. По-прежнему остаются нерешенными и актуальными такие вопросы, как низкая бюджетная обеспеченность муниципальных образований, отсутствие необходимых финансовых источников для реализации расходных полномочий; большая зависимость органов местного самоуправления от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, неэффективная система распределения межбюджетных трансфертов. Данные проблемы приводят к снижению стимулирующего эффекта по наращиванию собственных доходных источников местных бюджетов.
Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий. В соответствии с законодательством РФ финансовую основу местного самоуправления в каждом муниципальном образовании составляет местный бюджет.
В соответствии с ФЗ № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществляется на уровне городских поселений, муниципальных районов и входящих в их состав поселений, каждый из которых наделён собственными доходными и расходными полномочиями.
На территории Оренбургской области на 1 января 2014 года функционируют 582 муниципальных образования, в том числе 9 городских округов, 35 муниципальных районов, 4 городских поселения и 534 сельских поселений.
Проанализируем организацию межбюджетных отношений на примере муниципального образования Оренбургский район Оренбургской области. Проведенный анализ показал, что проблема расширения собственной доходной базы местных органов самоуправления остается актуальной. Доля собственных бюджетных средств в совокупных доходах местных бюджетов снижается. Так, в консолидированном бюджете Оренбургского района, как видно из таблицы 1, последние годы усиливается тенденция к увеличению зависимости бюджета от финансовой помощи. Об этом свидетельствует рост доли безвозмездных перечислений в сумме доходов. В 2012 году по сравнению с 2011 годом произошло увеличение безвозмездных перечислений на 175 038 тыс. рублей или на 4 %, в 2013 году по сравнению с 2011 г. доля безвозмездных перечислений увеличилась на 303 130 тыс. рублей или на 5,4 %, а в 2014 г. доля безвозмездных перечислений по плановым показателям увеличилася на 17,1 % по сравнению с 2011 г. и планируется на уровне 70 % от общей структуры доходов. В то же время в 2014 году наблюдается сокращение безвозмездных перечислений в абсолютном выражении на 30 099 тыс. рублей, что связано с сокращением общего
объема доходов на 470 484 тыс. рублей. Ежегодное увеличение доли межбюджетных трансфертов в структуре доходов консолидированного бюджета Оренбургского района связано с увеличением предоставления в районный бюджет субсидий и субвенций.
Снижение налоговых и неналоговых доходов в 2014 году по сравнению с 2013 годом планировалось на 11,7 %. С 1 января 2014 года с 10 до 5 процентов снижены установленные по решению области единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от налога на доходы физических лиц. Снижение поступления доходов только по этой подгруппе в 2014 году ожидается на 23,1 %, по сравнению с суммой, утвержденной на 2013 год.
Анализ структуры доходов бюджета Оренбургского района показывает значимость безвозмездных перечислений - более 50 % от общей суммы доходов (рисунок 1).
Налоговые и неналоговые доходы районного бюджета на 96,4 процента сформируются за счет поступлений по пяти доходным источникам: налога на доходы физических лиц, упрощенной системы налогообложения, арендных платежей, платы за негативное воздействие на окружающую среду и продажи материальных и нематериальных активов. При этом в структуре доходов районного бюджета, стабильно сохраняется наибольший удельный вес за налогом на доходы физических лиц, доля его составляет 61,7 процентов. Сумма его поступлений в 2013 году составила 331 236 042,65 рублей.
Совокупная доля налоговых и неналоговых доходов в бюджете Оренбургского района составляла в 2013 году 30,1 %. Анализируя плановые показатели доходов бюджета на 2014
год, следует отметить, что резких изменений в структуре доходов не предусматривается. Налоговые доходы, (планируемые в размере 320596,0 тыс. рублей) составили 23,8 % от общего объема доходной части бюджета, неналоговые доходы (в размере 61356,0 тыс. рублей) 6,3 % от общего объема доходной части районного бюджета, и в основном неналоговые доходы формируются за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
Что касается доходной базы бюджетов поселений, входящих в Оренбургский район, то здесь наблюдается следующая тенденция. В структуре доходов бюджета поселений Оренбургского района (рисунок 2) незначительно
2011 год 2012 год 2013 год 2014 год
(план)
□ доходы от □ неналоговые доходы предпринимательской
деятельности
□ налоговые доходы □ межбюджетные
трансферты
Рисунок 1. Структура доходов бюджета МО Оренбургский район в 2011-2014 гг.
Таблица 1. Изменение структуры доходов консолидированного бюджета Оренбургского района
Показатель 2011 год 2012 год 2013 год 2014 год (план)
Сумма, тыс. р. уд. вес, % Сумма, тыс. р. уд. вес, % Сумма, тыс. р. уд. вес, % Сумма, тыс. р. уд. вес, %
Доходы всего, в том числе 1752681 100 1939892 100 2112089 100 1 282 197 100
Налоговые и неналоговые доходы 825 032 47,1 837 205 43,1 881 310 41,7 384 952 30,0
Межбюджетные трансферты 927 649 52,9 1102 687 56,9 1 230779 58,3 897 550 70,0
преобладают налоговые и неналоговые доходы - их доля в 2012 году увеличилась до 57,5% по сравнению с 2011 г.
Начиная с 2014 года, в бюджеты сельских поселений зачислялись по дифференцированным нормативам отчислений доходы от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла в размере не менее 10 процентов доходов консолидированного бюджета Оренбургской области от указанного источника. Эти средства являются источниками формирования муниципальных дорожных фондов сельских поселений.
В то же время в общей структуре доходов поселений растет доля межбюджетных трансфертов. В 2014 году по отношению к 2013 году объем межбюджетных трансфертов в структуре доходов увеличился на 6,1 %. В Оренбургской области сложилась практика установления общих условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов районов в бюджеты поселений в зависимости от уровня дотацион-ности последних. По аналогии со статьей 136 Бюджетного кодекса в областное законодатель-
Рисунок 2. Структура совокупных доходов бюджетов поселений Оренбургского района
ство введена норма, которая предоставляет органам местного самоуправления муниципальных районов возможность регулировать расходы на аппарат управления и содержание бюджетной сети высокодотационных территорий. Таким образом, в области активно используются все предусмотренные бюджетным законодательством меры межбюджетного регулирования, и они совершенствуются с учетом потребностей региона.
Структура межбюджетных трансфертов в муниципальном образовании Оренбургский район за 2011-2014 гг. показана в таблице 2. В их составе превалируют субвенции на осуществление делегируемых государственных полномочий, совокупная доля которых составляет около 65 %.
В современных условиях организация взаимоотношений между публично-правовыми образованиями складывается таким образом, что практически ежегодно происходит пересмотр разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, что отрицательно влияет на управление муниципальными финансами. Поэтому необходимо продолжать совершенствовать систему разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы, с целью сокращения делегируемых полномочий.
Межбюджетные трансферты из федерального и областного бюджетов, поступившие в бюджет муниципального образования Оренбургский район, предоставляются бюджетам муниципальных образований сельских поселений из районного бюджета.
Межбюджетные трансферты из бюджета муниципального образования Оренбургский район
Таблица 2. Структура межбюджетных трансфертов, поступающих в бюджет Оренбургского района
Показатель 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Сумма, тыс.руб уд. вес, % Сумма, тыс.руб уд. вес, % Сумма, тыс. руб уд. вес, % Сумма, тыс. руб уд. вес, %
Межбюджетные трансферты, всего 915 234 100 1 103 335 100 1 233 478 100 886 245,3 100
В том числе:
Субвенции 627 714 68,6 735 000 66,6 783 674 63,5 760 196,8 85,7
Субсидии 227 576 24,9 279 945 25,4 397 909 32,3 79 106,5 8,9
Дотации 2 693 0,3 29 389 2,7 10 282 0,8 40 247,0 4,5
Иные межбюджетные трансферты 57 251 6,2 59 001 5,3 41613 3,4 6 695,0 0,9
предоставляются сельским поселениям в форме дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений; субсидий, образующих областной Фонд софинансирования расходов; субвенций, образующих областной Фонд компенсаций и иных межбюджетных трансфертов.
Районный фонд финансовой поддержки поселений составляют: объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, формируется за счет субвенций областного бюджета на предоставление дотаций бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности и собственных доходов бюджета муниципального образования Оренбургский район. Средства районного фонда финансовой поддержки муниципальных образований сельских поселений распределяются по единым формализованным методикам, утвержденным нормативно-правовыми актами в законодательном порядке.
За 2013 год в виде межбюджетных трансфертов в бюджеты сельских поселений направлено 115 837 286,98 рублей (по сравнению с аналогичным периодом 2012 года направлено больше на 389 241,98 рублей).
Кроме того, бюджетам поселений в 2013 году были оказаны разного рода финансовая поддержка на общую сумму 4 584 984,54 рублей, которая нашла отражение, в основном, в реализации социальной политики органов местного самоуправления.
Изучение действующего механизма бюджетного выравнивания, в части предоставления средств финансовой поддержки нижестоящим бюджета, показывает, что в настоящее время в бюджетах поселений основным инструментом бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений по-прежнему остается предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
В соответствии с Уставом в состав МО Оренбургский район входят 31 сельское поселение. Неравномерность распределения налоговой базы по муниципальным образованиям, связанная с различиями муниципалитетов в уровне социально-экономического развития, территориальном расположении, демографическом положении и рядом других объективных
факторов, обуславливает значительную дифференциацию бюджетной обеспеченности. Уже на протяжении последних двух лет разница между наиболее и наименее обеспеченными сельсоветами колеблется в пределах 5 раз.
Одним из важнейших направлений в части формирования межбюджетных отношений в Оренбургском районе является выравнивание финансовых возможностей бюджетов поселений по решению вопросов местного значения. При этом политика в области формирования межбюджетных отношений направлена на:
- повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов в использовании полученных межбюджетных трансфертов;
- обеспечение заинтересованности органов местного самоуправления сельских поселений в расширении доходной базы, повышении собираемости налогов.
Не смотря на это, почти 70 % муниципальных образований сельских поселений имеют уровень бюджетной обеспеченности ниже среднего уровня расходных обязательств поселений.
Самыми высокодотационными в настоящее время являются Архангеловский, Бродецкий, Зубаревский, Струковский, Степановский, Пре-чистинский сельсоветы.
Так, количество сельсоветов Оренбургского района, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2014 г. составило 24 и уменьшилось по сравнению с 2013 г. на одно муниципальное образование (Весенний сельсовет) [4]. Муниципальное образование Весенний сельсовет в 2014 году стал более самодостаточен, повысился уровень доходности, в связи с этим перестал получать дотации. Анализируя предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, можно сделать вывод, что за последние годы резких изменений по количеству сельсоветов не наблюдается.
К 2014 году прослеживается увеличение количества сельсоветов, получающих дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов поселений - 9 сельсоветов по сравнению с 2013 г. увеличилось на 3 сельсовета (Зауральный, К-Озерный, Соловьевский сельсоветы), т. е. тех, которые нуждаются в дополнительном финансовом обеспечении расходных обязательств, связанных с решением вопросов местного значения.
Выравнивание бюджетной обеспеченности сельсоветов Оренбургского района - важнейший инструмент обеспечения конституционных прав граждан по равной доступности для них качественных бюджетных услуг вне зависимости от места постоянного проживания на территории района.
Ежегодно администрацией муниципального образования Оренбургский район принимается Постановление «Об утверждении распределения муниципальных образований сельских поселений Оренбургского района по группам, в зависимости от доли межбюджетных трансфертов, и установлении условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального образования Оренбургский район на соответствующий финансовый год». Муниципальные образования сельских поселений распределяются по 4 группам в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и межбюджетных трансфертов, передаваемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения района) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет (2009-2011 гг.):
- первая группа муниципальных образований - доля межбюджетных трансфертов, в которых не превышает 10%;
- ко второй группе относятся сельские советы, в которых доля межбюджетных трансфертов превышает 10 %, но не превышает 30%;
- третья группа - к ней относятся сельские советы, в которых доля межбюджетных трансфертов колеблется от 30 до 70%;
- четвертая группа - поселения, в которых доля межбюджетных трансфертов превышает 70%.
Представим распределение муниципальных образований сельских поселений Оренбургского района по группам, в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в их доходах (таблица 3).
Проанализировав распределение сельских поселений по группам за последние три года, можно увидеть, что муниципальные образования каждый год могут переходить из одной группы в другую в зависимости от изменения доли межбюджетных трансфертов в общей структуре их доходов.
В таких сельсоветах, например, как Деду-ровский, П-Покровский, Красноуральский на протяжении последних двух лет доля межбюджетных трансфертов остается меньше 10 %.
Архангеловский, Бродецкий, Зубаревский, Степановский, Чебеньковский сельсоветы характеризуются низкой бюджетной обеспеченностью, в бюджетах этих поселений более 70 % доходов составляют межбюджетные трансферты, что подтверждает их положение в четвертой группе. Причинами перехода сельсоветов по группам является доля так называемых «чужих денег», которые перечисляются в бюджет поселения в случаях вхождения в областные программы или инвестиционные проекты.
Таким образом, основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений на муниципальном уровне, в связи с выявленными проблемами, должны стать:
- укрепление финансовой самостоятельности, обеспечение заинтересованности и формирование стимулов органов местного самоуправления Оренбургского района в расширении доходной базы, повышении собираемости налогов. В рамках данного направления, необходимо осуществить ряд мер, направленных на укрепление доходной части бюджета, повышение устойчивости доходной базы бюджета, вне зависимости от изменения экономической и политической ситуации в стране, что становится особенно актуальным в современных условиях. Органам местного самоуправления необходимо более оперативно реагировать на изменение экономической ситуации и производить корректировку доходов бюджета, в случае фактических отклонений поступлений доходов от плановых показателей, осуществлять тесное сотрудничество с крупнейшими налогоплательщиками на своей территории и поддержку значимых для муниципалитета отраслей экономики, наиболее подверженных кризису.
- повышение качества управления муниципальными финансами должно осуществляться через стимулирование органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области социально-экономического развития и управления общественными финансами. Эффективным инструментом повышения качества управления муниципальными финансами становится формирования рейтинга качества
финансового менеджмента на уровне муниципальных образований, основанного на бюджетировании, ориентированном на результат. Это позволит оценить эффективность деятельности муниципальных образований по предоставлению бюджетных услуг и сопоставить полученные результаты с объемом бюджетных средств, потраченных на их реализацию.
- развивать и применять формы межмуниципального сотрудничества, т.е. создание консолидации усилий муниципальных образований, что позволит муниципальным образованиям создавать некие объединенные территориальные образования, которые имея даже незна-
чительные финансовые ресурсы смогут более эффективно осуществлять свои расходные полномочия (в частности развитие ассоциативных форм межмуниципального сотрудничества, создание совместных администраций, объединение ресурсов в форме софинансиро-вания расходов).
- укрупнение межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики и повышение эффективности распределения финансовой помощи. Предоставление большего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности порождает иждивенческие настроения, не-
Таблица 3. Распределение муниципальных образований сельских поселений по группам, в зависимости от доли межбюджетных трансфертов
Доля межбюджетных трансфертов Сельские советы
2012 год 2013 год 2014 год
Не превышает 10 % 1.Дедуровский 2.Нежинский 3.П-Покровский 4.Чернореченский 1.Дедуровский 2.Нежинский 3.П.Покровский 4.Чернореченский 5.Красноуральский 1.Дедуровский 2.П-Покровский 3.Красноуральский
Превышает 10 %, но не превышает 30% 1.Ивановский сельсовет 2.Ленинский 3.Нижнепавловский 4.Соловьевский 5.Чкаловский 6.Красноуральский 1.Весенний 2.Ивановский 3.Ленинский 4.Нижнепавловский 5.Соловьевский 1.Весенний 2.Ивановский 3.Ленинский 4.Нижнепавловский 5.Нежинский 6.Чернореченский 7.Пригородный
Превышает 30 %, но не превышает 70 % 1.Благославенский 2.Весенний 3.Горный 4.Караванный 5.Каменноозерный 6.Никольский 7.Приуральский 8.Пугачевский 9.Сергиевский 10.Струковский 11.Экспериментальный 12.Первомайский 13.Пригородный 1.Благословенский 2.Горный 3.Караванный 4.Каменноозерный 5.Никольский 6.Приуральский 7.Пугачевский 8.Первомайский 9.Пригородный 10.Сергиевский 11.Струковский 12.Чкаловский 13.Экспериментальный 14.Южноуральский 1.Благословенский 2. Горный 3.Зауральный 4.Караванный 5.Каменноозерный 6.Никольский 7.Приуральский 8.Пугачевский 9.Соловьевский 10. Экспериментальный 11. Чкаловский 12.Южноуральский
Превышает 70 % 1.Архангеловский 2.Бродецкий 3.3ауральный 4.Зубаревский 5.Степановский 6.Чебеньковский 7.Южноуральский 8.Пречистинский 1.Архангеловский 2.Бродецкий 3.Зауральный 4.Зубаревский 5.Степановский 6.Чебеньковский 7.Пречистинский 1.Архангеловский 2.Бродецкий 3.Зубаревский 4.Степановский 5.Сергиевский 6.Струковский 7.Пречистинский 8.Первомайский 9.Чебеньковский
обходимо постепенное сокращение объемов предоставления дотаций, рекомендуется перейти к использованию более эффективных инструментов бюджетного перераспределения средств, способствующих созданию стимулирующих механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности. Таким инструментом выступаю субсидии, поскольку позволяют четко устанавливать целевую направленность межбюджетных трансфертов и обеспечивать заин-
тересованность получателя данных средств в их эффективном использовании. Применение субсидий позволит повысить эффективность бюджетных расходов, поддержать отдельные направления развития экономики и социальной сферы, стимулировать укрепление и эффективное использование их собственной налогово-бюджетной базы, а также способствовать стимулированию инвестиционной активности муниципальных образований.
15.12.2014
Список литературы:
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах // [Режим доступа]: http:// kremlin.ru/acts/15786.
2. Решение Совета депутатов МО Оренбургский район от 19 декабря 2013 года № 423 «О бюджете муниципального образования Оренбургский район на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
3. Печенская М.А. Актуальные вопросы совершенствования межбюджетных отношений в системе местного самоуправления / М.А. Печенская // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2012.- № 1. - С. 136-146.
4. Попов А.С. Муниципальный бюджет как путь к современной модели межбюджетных отношений / А.С. Попов // Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. - 2013. -№ 7-8.
5. Самойлова С.С. Межбюджетные отношения как инструмент регулирования развития территорий / С.С. Самойлова// Социально-экономические явления и процессы. - 2012. - №12. - С. 274-277.
Сведения об авторах:
Волохина Вера Алексеевна, доцент кафедры финансы финансово-экономического факультета Оренбургского государственного университета, кандидат эконмических наук, e-mail: vera_orenburg@mail.ru
Скрынникова Наталья Васильевна, магистрант Оренбургского государственного университета,
e-mail: natalia_skrinnik@mail.ru
460018, г. Оренбург, пр-т Победы, 13, ауд. 6108
