CC BY
97
Аспирант Ростовского государственного экономического университета (РИНХ)
ПРОБЛЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ
Статья посвящена проблеме сбалансированности территориальных бюджетов на современном этапе проведения бюджетной реформы. Отмечается, что сбалансированность бюджетов различных уровней является важным условием осуществления полномочий органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и укрепления доходной базы бюджетов являются актуальными для публично-правовых образований любого уровня. Одним из важнейших инструментов решения данной задачи является взвешенная и продуманная система межбюджетных отношений, которая преследует цели создания условий для формирования местных бюджетов, позволяющих обеспечить равный доступ к получению государственных и муниципальных услуг на всей территории региона.
Переход к новой системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне является важнейшим фактором повышения качества управления территориальными финансами, а учет накопленного опыта в проведении ответственной бюджетноналоговой политики и развитии межбюджетных отношений должен оказывать существенное воздействие на решение проблем методического обеспечения реформирования межбюджетных отношений.
Сбалансированность территориальных бюджетов призвана обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней, а также обеспечить макроэкономическое регулирование бюджетных пропорций и регулирование внутренней пропорциональности и сбалансированности бюджетной системы.
Ключевые слова: сбалансированность бюджетов, бюджетная реформа,
межбюджетные отношения.
Важное условие стабильного функционирования территориальных бюджетов - достижение их сбалансированности на основе реальной оценки финансового положения. В современной России сбалансированность бюджетов является одним из основополагающих принципов бюджетной системы и в соответствии со ст. 33 Бюджетного кодекса РФ [1] принцип сбалансированности бюджетов состоит в количественном соответствии бюджетных расходов источникам их финансирования. Этот принцип даже при наличии дефицита бюджета позволяет достигнуть равенства (баланса) между суммарной величиной бюджетных поступлений (доходов бюджета и источников финансирования бюджета) и объемом производимых расходов.
В финансово-кредитном энциклопедическом словаре сбалансированность бюджета трактуется как один из основополагающих
принципов формирования и исполнения бюджета, состоящий в количественном соответствии (равновесии) бюджетных расходов источникам их финансирования. Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансированность. Сбалансированность бюджета призвана обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней [2, с. 872].
Сбалансированность бюджетной системы является результатом двух встречных процессов: макроэкономического регулирования бюджетных пропорций, прежде всего внешней пропорциональности бюджетной системы; регулирование внутренней пропорциональности и сбалансированности, то есть сбалансированности федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Принципиально новым моментом следует считать вычленение проблемы не отдельного бюджета, а всей системы региональных бюджетов [3, с. 94].
Проблема сбалансированности бюджетов различных уровней прямо или косвенно замыкается на системе межбюджетного выравнивания, которое определяется рядом факторов:
1) несбалансированностью бюджетов «по вертикали», в связи с тем что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников. Социально-экономические и финансовые различия между регионами приводят к необходимости проведения масштабной перераспределительной политики федеральных или субфедеральных органов власти. Абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей конкретной территории практически невозможно, что требует корректировки со стороны вышестоящих органов;
2) несбалансированностью бюджетов «по горизонтали», связанной с не равномерностью экономического развития территорий и соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов. Данные различия в
той или иной мере объективно обусловлены, так как возникают в силу независящих от самих территорий причин. На практике такое
перераспределение производится с помощью расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, а также нецелевых межбюджетных трансфертов;
3) степенью бюджетной децентрализации, которая определяет уровень диспропорций в объеме налоговых поступлений и предоставляемых
бюджетных услуг, что, в свою очередь, может являться основанием для проведения выравнивающей бюджетной политики. Поиск оптимальной степени децентрализации управления общественными финансами предполагает различие децентрализации финансовых (бюджетных) ресурсов, децентрализации полномочий, формальную и неформальную
децентрализацию. «Оптимальная» децентрализация управления общественными финансами подразумевает создание устойчивой заинтересованности и стимулов всех органов власти и управления в
достижении конкретных измеряемых общественно значимых результатов [4, с. 3-4].
Межбюджетное регулирование является приоритетным направлением в системе управления финансовой устойчивостью регионов и муниципальных образований. Регулирование межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне преследует цели создания условий для формирования местных бюджетов, позволяющих обеспечить равный доступ к получению государственных и муниципальных услуг на всей территории региона.
В целом изменение системы межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне основано на:
- разграничении расходных полномочий органов публичной власти;
- самостоятельном определении муниципальными образованиями объемов своих расходных обязательств в рамках закрепленных за ними федеральным законодательством полномочий;
- закреплении за муниципальными образованиями на постоянной основе конкретного перечня налоговых и неналоговых доходов;
- отнесении к категории собственных доходов местных бюджетов всей финансовой помощи (за исключением средств на выполнение переданных государственных полномочий);
- возможной ограниченности, в рамках собственных доходных источников, вовлечения части доходов переобеспеченных муниципальных образований в областной бюджет на цели выравнивания бюджетной обеспеченности высокодотационных местных бюджетов («отрицательные трансферты») [5, с. 10-16].
В Ростовской области накоплен большой положительный опыт по отработке научнообоснованных и методически выверенных подходов по четкому разграничению расходных полномочий между областным и местным уровнем власти, а также по формированию эффективной системы межбюджетного регулирования. По сути, начиная уже с 2003-го г., с принятием Областного закона «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области» были установлены качественно новые формы оказания финансовой помощи муниципальным образованиям с позиции создания необходимых условий для благоприятного экономического развития, наращивания налогового потенциала и повышения бюджетной ответственности. Основным звеном реформирования межбюджетных отношений стали органы местного самоуправления, которым были предоставлены дополнительные бюджетно-налоговые полномочия.
Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Ростовской области на среднесрочную перспективу определены
стратегические цели по мобилизации собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала, обеспечению сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств, повышению эффективности системы управления государственными финансами и межбюджетных отношений, концентрации финансовых ресурсов на решение приоритетных социально-экономических задач. Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу также ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Ростовской области при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов, стимулировании развития налогового потенциала.
На современном этапе реализации бюджетной реформы на финансовое состояние территориальных бюджетов, в том числе консолидированного бюджета Ростовской области, будет оказывать влияние целый ряд факторов, к числу которых следует отнести:
1) изменения в разграничении расходных полномочий в связи с переводом финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета. За счет собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации, высвобождаемых с 2012-го года в результате сокращения расходов на обеспечение полиции, будут профинансированы расходы: на содержание ребенка в семье опекуна и в приемных семьях, а также на вознаграждение, причитающееся приемному родителю и на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в полном объеме; на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации на региональный уровень по выплатам единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью и в области содействия занятости (за исключением социальных выплат безработным гражданам); на содержание передаваемых субъектам Российской Федерации федеральных учреждений среднего профессионального образования и отдельных учреждений
Минздравсоцразвития России, осуществляющих дезинфекционную деятельность. В результате осуществления данных мер Ростовской области будут переданы дополнительные расходные полномочия в объеме 1,5 млрд. руб. В свою очередь, в пользу федерального бюджета будут перераспределены отдельные доходные источники на сумму 3,1 млрд. руб. в виде передачи в федеральный бюджет государственной пошлины за регистрацию транспортных средств и доходов от уплаты части акцизов на алкогольную продукцию;
2) с целью финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования с 2012-го года во всех субъектах Российской Федерации и, в том числе в Ростовской области, создаются дорожные фонды, что закрепляется региональным законодательством. В связи с этим субсидирование из федерального бюджета дорожного строительства субъектов Российской Федерации не предусматривается, что может привести к росту расходов на дорожное хозяйство в несколько раз и создать дополнительные риски со сбалансированностью бюджетов. Так, расходы на дорожную деятельность в Ростовской области вырастут в 2012-м году по сравнению с 2011-м годом более чем наполовину. Одновременно на областной уровень передается финансирование полномочий по организации оказания медицинской помощи населению, ранее закрепленное за муниципальными образованиями.
В результате Ростовская область вошла в число тех субъектов РФ, для которых перераспределение расходных полномочий и доходных источников стало дополнительной финансовой нагрузкой [6, с. 52-53].
Политика в сфере межбюджетных отношений в предстоящем трехлетнем периоде - 2012-2014 гг. - будет направлена на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, поддержку инвестиционных, инновационных и инфраструктурных муниципальных проектов, повышение инициативы и ответственности при осуществлении бюджетного процесса в городах, районах и поселениях Ростовской области.
Для этого предусматривается предоставление из областного бюджета межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Их общий объем по 108 направлениям составит в 2012-м году 50 867,4 млн. рублей с приростом к первоначальным расходам на эти цели 2011-го года на 7 875,2 млн. рублей или 18,3 процента. На 2013 и 2014 годы предусмотрено 49 739,3 млн. рублей и 52 583,2 млн. рублей соответственно.
Финансовая помощь местным бюджетам является одним из приоритетных направлений расходов областного бюджета. Запланированные на 2012-й год средства на эти цели составят 51,2 процента общих расходов областного бюджета. На 2013-й год это 47,7 процента, 2014 год - 46,5 процента.
Общий объем межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам предусматривается на 2012-й год в объеме 50 867,4 млн. рублей, 2013-й год - 49 739,3 млн. рублей, 2014-й год - 52 583,2 млн. рублей (таблица 1).
Таблица 1
Динамика межбюджетных трансфертов в Ростовской области за период 2011-2014 гг.
Наименование форм межбюджетных трансфертов 2011 год (первоначальны й план) проект бюджета
2012 год 2013 год 2014 год
2 £ Ю 2 Л с уд- вес, в % сумма, млн. руб. уд. вес, в % сумма, млн. руб- уд. вес, в % а, . . м н. б. 2 Л с уд. вес, в %
Дотации бюджетам муниципальных образований 2 727,3 6,4 2 915,1 5,8 3 072,6 6,2 3 223,4 6,1
Субвенции бюджетам муниципальных образований 29 077, 2 67,6 34 200,4 67,2 35 916,3 72,2 37 855,5 72,0
Субсидии бюджетам муниципальных образований и иные межбюджетные трансферты 11 187, 7 26,0 13 751,9 27,0 10 750,4 21,6 11 504,3 21,9
Наименование форм межбюджетных трансфертов 2011 год (первоначальны й план) проект бюджета
2012 год 2013 год 2014 год
сумма, млн. руб. уд. вес, в % а, . . 2 К ю ум м р с увв а, . . 2 Е ^ ум м р с увв сумма, млн. РУб. уд. вес, в %
Итого 42 992,2 100 50 867,4 100 49 739,3 100 52 583,2 100
Анализ свидетельствует: в структуре межбюджетных трансфертов ведущее место отводится субсидиям, что отвечает требованиям устойчивого социально-экономического развития региона, поскольку субсидии позволяют снизить значительные различия между муниципальными образованиями по качеству предоставления отдельных муниципальных услуг, а также обеспечить предоставление муниципальных услуг равного объема при неравномерном распределении потребительских услуг по территории региона.
Что касается общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, то они планируются на 2012-й год в объеме 6 207,2 млн. руб., на 2013 и 2014 годы соответственно 6 743,6 млн. руб. и 7 303,7 млн. руб.
Распределение указанных средств произведено по единой для всех муниципальных районов и городских округов методике, утвержденной Областным законом «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области», исходя из оценки налогового потенциала местных бюджетов и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг.
Расчет бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется Министерством финансов Ростовской области. На первом этапе расчета бюджетной обеспеченности муниципального образования проводится расчет индекса налогового потенциала муниципального района или городского округа, который показывает, насколько уровень развития экономики территорий (определяющий возможность налоговых изъятий) выше или ниже, чем средний уровень по всем муниципальным образованиям
данных типов, то есть налоговый потенциал рассчитывается по так называемой «репрезентативной» системе налогов. На втором этапе расчета бюджетной обеспеченности проводится расчет индекса бюджетных расходов.
Таким образом, нормативная оценка, с одной стороны, предполагает использование единых (формализованных) критериев расчета стоимости расходных полномочий для всех муниципальных образований, а с другой, позволяет через систему коэффициентов учесть специфические особенности муниципалитетов, изменяющие стоимость реализации полномочий по отношению к среднему уровню по области.
Муниципальный район или городской округ получает возможность увеличить доходы бюджета и за счет использования дополнительных нормативов, что предполагает сочетание выравнивающего и стимулирующих подходов путем замены полностью или частично дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц.
В результате применяемой системы межбюджетного выравнивания бюджетная обеспеченность дотационных муниципальных районов и городских округов доводится до единого среднего уровня, который на 2012-й год составит 4 718,8 рублей на человека, что выше уровня 2011-го года на 324,4 руб., или 7,4 процента. На 2013-й год этот уровень составит 5 177,6 руб. на человека с приростом к 2012-му году на 458,8 руб., или 9,7 процента, на 2014-й год - 5 673,2 руб. на человека с приростом к 2013 году на 495,6 руб., или 9,6 процента.
Первоначальный разрыв между уровнями бюджетной обеспеченности в 2012-м году после межбюджетного выравнивания сокращается с 23,5 до 4,2 раз. Так, бюджетная обеспеченность по Советскому (сельскому) району, имеющему наименьший уровень - 836,5 руб. на человека, после межбюджетного выравнивания составляет 4 718,8 руб. Наиболее
обеспеченным муниципальным образованием является г. Ростов-на-Дону, бюджетная обеспеченность которого составляет 19 657,4 руб. на человека (рис. 1).
Руб.
Наиболее
Руб.
к 1 в 23,5 раза обеспеченный 4 г. Ростов-на-Дону к в 4,2 раза
19 657,4 19 657,4
Наименее обеспеченный Советский район
4 718,8
Наиболее обеспеченный г. Ростов-на-Дону
Наименее обеспеченный до единого уровня
до выравнивания
после выравнивания
836.5
Рис. 1. Разница в бюджетной обеспеченности до и после выравнивания в 2012-м году В 2013 и 2014 годах применяемая система выравнивания позволит
снизить различия дотационных муниципальных образований в бюджетной
обеспеченности с 22,7 до 4 раз и с 21,7 до 3,9 раз соответственно.
Для ликвидации дисбалансов местных бюджетов в проекте областного
бюджета предусматривается сохранение механизма дополнительной
финансовой помощи в виде дотаций на сбалансированность местных
бюджетов. На 2012-й год их размер планируется в объеме 450,0 млн. рублей,
2013 год - 474,8 млн. рублей, 2014 год - 498,5 млн. рублей.
Общий объем субвенций местным бюджетам планируется на 2012-й
год в сумме 34 200,4 млн. рублей с приростом к первоначальному плану
2011 года на 5 123,2 млн. рублей, или 17,6 процента. На 2013 и 2014 годы
предусмотрено соответственно 35 916,3 млн. рублей и 37 855,5 млн. рублей.
Дополнительно к обязательным видам финансовой поддержки
муниципальных образований, предоставляемых на выравнивание
бюджетной обеспеченности и переданные государственные полномочия, в
Ростовской области предусматривается выделение значительных средств
местным бюджетам на поддержку инвестиционных и инфраструктурных муниципальных проектов, а также на решение отдельных вопросов местного значения в виде субсидий и иных межбюджетных трансфертов.
Субсидии из областного бюджета будут предоставляться для поддержки инвестиционных и инфраструктурных муниципальных проектов на условиях софинансирования из местных бюджетов. Их виды определены областными долгосрочными целевыми программами. Объемы и методика распределения устанавливаются нормативными правовыми актами Ростовской области об утверждении областных долгосрочных целевых программ.
В целях дополнительного стимулирования органов местного самоуправления по наращиванию собственной доходной базы уровни софинансирования для местных бюджетов на 2012-2014 гг. установлены областным нормативным правовым актом в одинаковом размере.
Иные межбюджетные трансферты будут предоставляться в виде целевых средств для реализации федеральных и областных долгосрочных целевых программ и мероприятий, а также стимулирования органов местного самоуправления по привлечению инвестиций и улучшению благоустройства поселений.
Опираясь на вышеизложенное, можно сделать ряд принципиальных выводов:
1. В экономической литературе вполне правомерно ставится вопрос: каков должен быть решающий критерий при определении объема межбюджетных трансфертов - возможности представляющего трансферт субъекта или потребности получателя? Не случайно подвергается критике такой критерий как «достаточность/недостаточность» или «обеспеченность средствами». В любом случае, данные критерии не должны отражать возможность субъективного подхода к предоставлению межбюджетных трансфертов. Наряду с этим немаловажное значение имеет и проблема повышения стимулирующего воздействия межбюджетных трансфертов на
деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью наращивания собственного налогового и неналогового потенциала. Практика показывает, что зачастую межбюджетные трансферты получают муниципалитеты как менее обеспеченные, но при этом не прилагающие усилий по увеличению своего налогового потенциала. И, наоборот, те муниципалитеты, которые изыскивают резервы наращивания налогового потенциала, получают меньшие объемы межбюджетных трансфертов и оказываются в худшем положении [7, с. 21-22].
2. Несмотря на стабильное восстановление экономики и увеличение собственной доходной базы субъектов РФ и муниципальных образований, исполнение их расходных обязательств зависит от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков, что предопределяет необходимость разработки инструментов для сглаживания негативных последствий. В области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического роста и увеличения налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.
3. Оценка эффективности межбюджетных отношений в ходе реализации муниципальной реформы, несомненно, должна осуществляться через призму усиления стимулирующего воздействия на работу органов местного самоуправления по оптимизации бюджетных расходов и наращиванию собственного налогового потенциала. Повышение уровня эффективности межбюджетных отношений на муниципальном уровне во многом зависит от оптимального сочетания выравнивающей и стимулирующей функций.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (в редакции, вступившей в силу с 01.01.2008). М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007.
2. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Колл. авторов; Под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002.
3. Ржевская Т.Г. Финансовая система и пропорциональность российского бюджета (теория и практика формирования бюджетных пропорций): монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008.
4. Силуанов А.Г. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов в целях бюджетного выравнивания // Финансы. № 6. 2011.
5. Пронина Л.И. Финансы муниципальных образований в условиях кризиса // Финансы. № 7. 2009.
6. Федотова Л.В. Ростовская область: новый бюджет - новые подходы // Бюджет. № 11. 2011.
7. Совершенствование межбюджетных отношений: предложения и взгляды управленцев, практиков, ученых // Финансы. № 10. 2011.
