CC BY
330
A.A. Сальников
Сальников Андрей Александрович — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России
Протокол об административном правонарушении.
Конструкция, юридическая техника: проблемы правоприменительной практики в ОВД
Правоохранительная деятельность органов полиции напрямую связана с проблемой рассмотрения дел об административных правонарушениях. Это обусловлено тем, что выявление правонарушения, возбуждение дела и его рассмотрение, а также вынесение постановления и наложение взыскания являются одним из видов правоохранительной деятельности. В последнее время в юридической науке коренным образом пересматриваются подходы к содержанию правоохранительных функций государства и деятельности правоохранительных органов. Ранее традиционно считалось, что правоохранительные органы призваны охранять, прежде всего, интересы государства, а затем только — права граждан и организаций. В настоящее время признание, соблюдение и защита прав и свобод должны обеспечиваться всеми органами государства, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях.
Это требует от сотрудника полиции, во-первых, четкого понимания правовых последствий каждого из своих действий и, во-вторых, умения придавать им такое внешнее выражение, которое будет соответствовать имеющимся правовым нормам.
В связи с вышесказанным хотелось бы обратить внимание на административно-юрисдикционную деятельность органов полиции, доля которой среди иных мероприятий правового характера достаточно велика.
Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего нарушения.
Он является не только способом первичной фиксации неправомерного деяния, имеющего признаки административного правонарушения, но при определенных обстоятельствах обоснованно называется обвинительным актом и даже источником доказательств по соответствующему делу. И вполне правомерно, что КоАП РФ в ряду высоких требований к качеству названного процессуального документа.
Все обязательные элементы протокола перечислены в статье 28.2 КоАП РФ.
В первую очередь, в протоколе указываются дата и место его составления. Последнее необходимо определять с учетом территориальной подведомственности рассмотрения данного документа, то есть описание места должно соответствовать описанию любой другой территориальной единицы государства (область, район, населенный пункт, улица и т. д.).
Следующий элемент — должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол. Не все сотрудники полиции обладают правом составления протоколов. Несмотря на перечисление в статье 23.10 КоАП РФ должностных лиц органов, уполномоченных в пределах компетенции соответствующего органа рассматривать дела об административных правонарушениях, полный перечень таких лиц закреплен только в Приказе МВД РФ от 5 мая 2012 года № 403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию»1. Поэтому указание должности конкретного сотрудника является важным доказательством наличия у него полномочий по составлению данного процессуального документа.
При указании сведений о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, в первую очередь необходимо учитывать, что протокол составляется в отношении человека, личность которого установлена.
С учетом того факта, что не все документы, выдаваемые лицу, могут считаться удостоверяющими личность2, на должностное лицо возлагается обязанность в рамках взаимодействия с территориальными подразделениями иных органов исполнительной власти провести мероприятия, позволяющие получить достоверные сведения о правонарушителе.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2012. — № 36.
2 См.: пункт 1 Указа Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 11. — Ст. 1301.
Косвенно личность гражданина устанавливается по совокупности имеющихся у него документов1 (свидетельству о рождении, заключении (расторжении) брака, военному, профсоюзному, охотничьему билетам, справке об освобождении из мест лишения свободы, паспорту, трудовой книжке, пенсионному, водительскому удостоверениям и иным документам), а также путем запроса необходимых сведений и документов об устанавливаемом лице в органах внутренних дел. При этом представленные гражданином сведения в обязательном порядке проверяются по имеющимся специальным учетам.
Сведения о правонарушителе должны включать: фамилию, имя, отчество (полностью), дату и место рождения (данные, которые невозможно изменить), гражданство, место жительства, телефон, место работы, должность или род занятий.
Далее следует та часть протокола, которая обычно вызывает наибольшее затруднение и, как следствие, наибольшее количество ошибок со стороны должностных лиц органов внутренних дел — описание события правонарушения. Одной из распространенных ошибок является изложение события правонарушения в протоколе не в полном объеме, в силу чего дать объективную правовую оценку правонарушению не представляется возможным.
Основным правилом здесь должно служить соблюдение требования указывать все элементы состава правонарушения, то есть объективную сторону (дата, время, место, с помощью чего или кого, каким способом, с применением какого орудия (предмета) совершено действие (бездействие), какие результаты повлекло и т. п.; обстоятельства, исключающие (ст. 24.5 КоАП РФ), смягчающие и отягчающие (ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ) ответственность); субъект (кто конкретно, с привлечением скольких человек); субъективную сторону (форма вины (ст. 2.2 КоАП РФ), с учетом того, что умысел зачастую является одним из основных квалифицирующих признаков правонарушения; объект (правоотношения, ответственность за нарушение которых предусмотрена конкретной статьей КоАП РФ, — формулировка в соответствии с данной статьей и с указанием на статью нормативного правового акта, где данные правила установлены (например, пункт ПДД, статью ФЗ «О безопасности дорожного движения»2).
При этом в материалах прокурорских проверок фигурирует указание на то, что «во многих случаях должностные лица неправильно квалифицируют совершенное правонарушение». Так, например, при совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 12.15 КОАП РФ, инспекторы ДПС зачастую ссылаются на пункт 1.3 ПДД. Однако пункт 1.3 ПДД РФ нарушить нельзя, ибо он содержит в себе лишь общие требования, относящиеся не только к водителям транспортных средств, а ко всем участникам дорожного движения. В нем вообще не установлено каких-либо запретов, ответственность за нарушение которых подпадала бы под санкцию норм 12 Главы КоАП РФ.
Ответственность же по части 4 статьи 12.15 КОАП РФ наступает за невыполнение водителем требований пунктов 9.2, 9.3, 9.6, абзацев 2 и 6 пункта 11.5 раздела «Обгон, встречный разъезд», абзаца 8 пункта 15.3 раздела «Движение через железнодорожные пути» Правил. Неуказание конкретного пункта ПДД, который нарушил водитель, на практике часто приводит к исключению протокола об административном правонарушении из числа доказательств по делу и, как следствие, прекращению административного производства.
В связи с этим одним из наиболее эффективных способов избежать ошибок в квалификации становится разработка описания типовых для каждого подразделения полиции правонарушений с указанием норм, на которые необходимо ссылаться при определении объекта правонарушения.
Далее традиционно указываются фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших. Несмотря на содержащуюся в статье 28.2 КоАП РФ оговорку «если имеются свидетели и потерпевшие», ее необходимо рассматривать только в отношении последних. При отсутствии иных свидетелей таковыми следует считать состав наряда, экипажа. При этом необходимо четко понимать, что свидетель — это любое лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела, подлежащие установлению (ст. 25.6 КоАП РФ), в отличие от понятого, к которому относится требование быть не заинтересованным в исходе дела совершеннолетним лицом (ст. 25.7 КоАП РФ).
С учетом наличия конкретного указания фамилии, имени и отчества (в сравнении с «фамилией, инициалами» должностного лица) следует четко придерживаться данного требования. Место жительства предпочтительно указывать по паспорту, в соответствии с имеющейся регистрацией.
При привлечении свидетелей требуется разъяснять им права и обязанности, предусмотренные частями 2, 3, 6 статьи 25.6 КоАП РФ. В этой связи вполне обоснованным становится внесение в протокол отметки об ознакомлении с данными статьями.
1 Приказ Федеральной миграционной службы от 7 декабря 2009 года № 339 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // Российская газета. — 2010. — № 46.
2 Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 50. — Ст. 4873.
Во избежание формализма, а также дальнейших заявлений о нарушении данной процессуальной нормы указанную отметку целесообразно производить в виде подписи каждого свидетеля под напечатанными в самом протоколе правами и обязанностями (с указанием статей КоАП РФ).
Аналогичным должен быть подход к привлечению переводчика (ст. 25.10 КоАП РФ).
Следующим элементом составления протокола, требующим определенного внимания со стороны должностного лица, являются объяснения. Дача объяснений, являясь для правонарушителя делом сугубо добровольным, тем не менее также имеет некоторые особенности в оформлении.
Объяснения должны касаться только тех событий, которые позволяют определиться с квалификацией проступка. Объяснения могут быть вписаны в протокол или оформлены как самостоятельный процессуальный документ — с соблюдением таких требований, как подпись (с расшифровкой) лица, давшего объяснения, число и отметка о наличии данного процессуального документа в протоколе (с указанием количества листов объяснений).
При отсутствии объяснений предпочтительно отразить этот факт написанием фразы «от объяснений отказался». При занесении их в протокол некоторые должностные лица просят привлекаемых к ответственности расписываться сразу под объяснениями. Однако этого можно не требовать в связи с тем, что, подписывая протокол, нарушитель таким образом подтверждает свое согласие со всем написанным в нем.
Характер служебной деятельности органов полиции зачастую предполагает осуществление доставления в специальное помещение для составления протокола и проведения иных процессуальных действий. В подобных случаях законодатель предусматривает обязательную фиксацию данного факта (ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ). Особенно это необходимо, если задержанное лицо отказывается проследовать к месту составления протокола. Также следует обращать внимание на соответствие времени совершения правонарушения и времени составления протокола, которое не должно по общему правилу превышать трех часов (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ).
В данный срок не включается время доставления, которое регламентировано нормой как осуществляемое «в возможно короткий срок» (ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ).
При осуществлении доставления законодатель предусматривает возможность составления отдельного протокола о применении указанной меры обеспечения по делу или внесения записей об этом в протокол (ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ).
Одним из основных элементов любого процессуального документа являются подписи участников, поэтому отсутствие какой-либо из них может привести к успешному оспариванию законности проведенных должностным лицом мероприятий, затрагивающих к тому же конституционные права человека (ст. 22, ч. 1 ст. 23, ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 5 статьи 28.2 КоАП РФ протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись — «от подписи отказался» и ставятся подписи двух понятых.
Практика обжалования решений о привлечении к административной ответственности свидетельствует о целесообразности неукоснительного соблюдения указанной административно-процессуальной нормы, то есть привлечения в качестве понятых любых совершеннолетних лиц, не заинтересованных в исходе дела.
Особо хотелось бы сказать о необходимости подписи, подтверждающей факт получения копии протокола лицом, привлекаемым к ответственности.
Часть 6 статьи 28.2 КоАП РФ предусматривает обязательное вручение под расписку копии протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему, если он фигурирует в деле.
В случае неявки физического лица, или его законного представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, копия протокола направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Таким образом, точность соблюдения процессуальных требований при составлении протокола становится единственным условием невозможности его оспаривания по формальным основаниям, отсутствия замечаний со стороны контрольно-надзорных органов и, помимо этого, эффективности отстаивания интересов правоохранительных органов в суде.
При анализе практики применения положений норм КоАП РФ, регламентирующих порядок составления протокола, отмечены случаи, когда нарушение порядка составления протокола вело к отказу в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо к признанию незаконным и отмене оспариваемого решения административного органа.
Вот лишь некоторые примеры характерных ошибок, допускаемых сотрудниками полиции при составлении протоколов об административных правонарушениях.
1. Отсутствие в протоколе указания на разъяснение прав и обязанностей лица, привлекаемого к ответственности. Выполнение указанных требований не ставится в зависимость от волеизъявления лица, привлекаемого к административной ответственности, участвовать при составлении протокола. Отсутствие в протоколе указания на разъяснение прав и обязанностей лица, привлекаемого к ответственности, в нарушение частей 3 и 5 статьи 28.2 подписание протокола в одностороннем порядке должностным лицом, его составившим, делает протокол об административном правонарушении недопустимым доказательством. При наличии нарушений, установленных статьей 28.2 КоАП, гарантий соблюдения прав лица при производстве по делу об административном правонарушении заявление административного органа о привлечении к ответственности не может быть удовлетворено.
2. Неполнота содержания протокола. Часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ содержит перечень обязательных сведений, которые заносятся в протокол. Из анализа практики применения положений названной статьи следует вывод о том, что нарушение и несоблюдение административным органом обязательных требований к содержанию протокола, даже при наличии фактических оснований для привлечения к ответственности, являются основанием для признания незаконным постановления о наложении административного взыскания.
3. В протоколе не указана должность лица, составившего протокол. Как мы указывали выше, составлять протоколы об административных правонарушениях полномочны не все сотрудники полиции, а должностные лица, перечень которых определен в Приказе МВД РФ от 5 мая 2012 года № 403. Если в протоколе не указана должность лица, составившего протокол, такой протокол не может служить доказательством совершения административного правонарушения и основанием для вынесения постановления о привлечении к административной ответственности.
4. Нарушения сроков составления протокола. Само по себе нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного статьей 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 Кодекса.
Однако в практике рассмотрения административных дел встречаются такие характерные ошибки, как указание срока составления протокола ранее срока совершения административного правонарушения, либо ранее даты окончания административного расследования, либо за пределами сроков давности привлечения лица к административной ответственности. Протоколы, содержащие подобные изъяны, традиционно признаются недопустимыми и исключаются из числа доказательств по административному делу.
Причиной указанных ошибок при составлении протоколов об административных правонарушениях, на наш взгляд, является отсутствие в настоящее время единой для всех перечисленных в статье 28.3 КОАП РФ органов типизированной формы протокола. Поэтому представляется необходимым установить, что протоколы об административных правонарушениях составляются по единой типизированной форме, которую по поручению Правительства Российской Федерации разрабатывает Министерство внутренних дел Российской Федерации и согласовывает с Министерством юстиции Российской Федерации.
В этой связи предлагаем дополнить статью 28.2 КоАП РФ частью седьмой в следующей редакции: «Форма протокола об административном правонарушении и ее реквизиты утверждаются Правительством Российской Федерации либо по его поручению федеральными органами исполнительной власти».
Кроме этого, как нам представляется, желательно включить в часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ ряд новых реквизитов, пока ей не предусмотренных. Целесообразно предусмотреть выяснение следующих данных о правонарушении, обстоятельствах его совершения и сведений о личности нарушителя:
— документ, удостоверяющий личность лица, привлекаемого к административной ответственности (наименование, номер, дата, место выдачи);
— возраст лица, привлекаемого к административной ответственности (дата и место рождения);
— привлекался ли ранее к административной или уголовной ответственности (когда, за какое правонарушение);
— правонарушение совершено в трезвом состоянии или в состоянии алкогольного или наркотического опьянения;
— место жительства (адрес) лица, привлекаемого к административной ответственности; в отношении несовершеннолетнего указывается адрес его родителей или лиц, их заменяющих;
— род занятий лица, привлекаемого к административной ответственности (место учебы или работы);
— семейное положение (холост, женат, наличие детей);
— размер причиненного правонарушителем имущественного ущерба и способ его возмещения (похищенное возвращено по принадлежности, ущерб возмещен до рассмотрения дела, взыскан по постановлению, вопрос передан на рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства).
Использование развернутой формы протокола об административном правонарушении будет способствовать максимально полному установлению сведений о правонарушителе и обстоятельствах совершения административного правонарушения, а также о причинах и условиях, его породивших. Учет этих данных создает предпосылки для выполнения задач законодательства об административных правонарушениях и задач производства по делам о них (ст. 1.2, 24.2 КоАП РФ) и назначения наказания, соразмерного тяжести правонарушения и с учетом данных о личности правонарушителя. Кроме этого, в протоколе об административном правонарушении должно содержаться строжайшее предписание об обязательном заполнении всех реквизитов с условием, что материалы дела могут быть возвращены для надлежащего оформления при отсутствии возможностей устранения пробелов при рассмотрении дела без отложения его рассмотрения.
