Производство по рассмотрению жалоб в уголовно-исполнительной системе Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 343.8:342.924

СВЕТЛАНА ВАСИЛЬЕВНА ЗАВИТОВА,

кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административно-правовых дисциплин,

e-mail: kos-svet@mail.ru; НАТАЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА МЕЛЬНИКОВА, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административно-правовых дисциплин (Вологодский институт права и экономики ФСИН России),

e-mail: melnatale@mail.ru

ПРОИЗВОДСТВО ПО РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Реферат: право осужденных на обращения является частью их правового статуса и закреплено изначально в нормах конституционного права как универсальная возможность защиты своих прав и законных интересов. Процедура подачи и рассмотрения обращений регламентирована административно-правовыми нормами и относится к административно-юрисдикционному процессу. Применительно к сфере исполнения уголовных наказаний имеются особенности в правовом регулировании данного права, которые определяются спецификой правового статуса субъекта. Право осужденных на обращение конкретизируется в нормах уголовно-исполнительного права.

В статье затронуты организационные аспекты работы с обращениями, выделены особенности правового регулирования данной процедуры в уголовно-исполнительной системе, названы основные административные действия, представлена характеристика видов обращений осужденных, их тематика, рассмотрены теоретические аспекты данного вопроса, в частности законодательно закрепленная терминология, обоснована необходимость ее дальнейшей доработки как по содержанию понятия обращения, так и по определению его видов. Интересным представляется вопрос юридической ответственности должностных лиц (аттестованных сотрудников) за нарушения процедуры рассмотрения обращений.

Проведенный анализ позволил сформулировать предложения по совершенствованию правовых и организационных основ работы с обращениями осужденных.

Ключевые слова: осужденные, исправительные учреждения, право на обращение, обращения осужденных, деятельность по рассмотрению обращений осужденных.

Производство по жалобам относится к внешней административно-юрисдикционной деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (УИС). Институт права граждан на обращения является неотъемлемой частью конституционных прав граждан Российской Федерации, о чем прямо указывает ст. 33 Конституции Российской Федерации («граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»).

Роль и важность закрепленного права граждан на обращение значительны, поскольку рассматриваемое право является средством: 1) осуществления и защиты прав и свобод граждан; 2) укрепления связей населения с государственным аппаратом; 3) участия граждан в управлении делами государства; 4) усиления контроля народа за деятельностью органов государственной власти и

© Завитова С. В., Мельникова Н. А., 2016

местного самоуправления; 5) борьбы с волокитой и бюрократизмом; 6) поступления информации в государственный аппарат о пожеланиях, просьбах, требованиях граждан; 7) укрепления законности в государстве [1, с. 349].

В соответствии с действующим законодательством к видам обращений относятся: предложение, заявление, жалоба. В свою очередь, право осужденных на жалобу выступает производным от аналогичного права каждого гражданина на обращения. Следует подчеркнуть, что право осужденных на жалобу - это не только личное или конституционное право, но и гарантия обеспечения других нарушенных прав и законных интересов. Реализация данного права позволяет оказывать влияние на организацию работы самих органов и учреждений, исполняющих наказания, и на процесс исправления в целом.

Несмотря на определенные особенности в правовом статусе осужденных и реализации предо-

ставленных им прав, вопросы организации работы с жалобами осужденных являются общими и регламентированы Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Останавливаясь на характеристике правовой основы рассматриваемого вопроса, следует обратить внимание на то, что правоотношения, возникающие по поводу подачи жалобы, имеют двойственную природу. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Конституцией Российской Федерации, то есть они попадают в сферу действия норм конституционного права, с другой - вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования, поэтому важно понимать, что правовое регулирование порядка рассмотрения жалоб осуществляется нормами административного права.

Применительно к сфере исполнения уголовных наказаний имеются особенности в правовом регулировании данного права, которые определяются спецификой правового статуса самого субъекта. Право осужденных на обращение (жалобу) конкретизируется в нормах, в том числе уголовно-исполнительного права (УИК РФ, Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», приказы Минюста России об утверждении Правил внутреннего распорядка по видам учреждений и другие ведомственные приказы). В частности, ст. 15 УИК РФ устанавливает некоторые аспекты этого направления работы.

Данному вопросу посвящены также соответствующие разделы Правил внутреннего распорядка (например, разд. III (основные права и обязанности осужденных в ИУ), XII (порядок переписки осужденных.), XIII (предложения, заявления и жалобы осужденных).

До июня 2014 г. действовал Административный регламент предоставления государственной услуги по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей, утвержденный приказом Минюста России № 125. Однако данный нормативный правовой акт утратил силу в связи с изданием приказа Минюста России от 8 мая 2014 г. № 95.

Основной причиной стабильно большого количества обращений (жалоб) граждан, а также незначительного роста является возможность осуществления направления гражданами своих обращений через Интернет-приемную официального сайта ФСИН России, а также несогласие и непонимание (незнание) граждан, осужденных и лиц, содержащихся под стражей, действующего уголовно-

исполнительного законодательства Российской Федерации в отношении содержания осужденных и подозреваемых в совершении преступлений, правил внутреннего распорядка в местах лишения свободы и исключения случаев воспрепятствования администрацией учреждений УИС направления обращений, что дает им право обращаться многократно по незначительным вопросам в разные инстанции.

В общем объеме жалоб необходимо констатировать значительное количество претензий по качеству медицинского обслуживания. Последние изменения в рамках реформирования пенитенциарного здравоохранения призваны обеспечить независимость медицинского персонала от администрации исправительных учреждений, в том числе ориентированы на повышение качества оказываемой помощи осужденным.

Основанием для начала исполнения государственной функции по рассмотрению жалоб является письменное или устное обращение.

В рамках данного направления деятельности можно выделить следующие административные действия: прием письменного обращения (жалобы); регистрация письменного обращения (жалобы); рассмотрение письменного обращения (жалобы); порядок рассмотрения отдельных обращений (жалобы); личный прием; порядок обжалования, действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе работы с обращениями (жалобами); порядок и формы контроля; ответственность за нарушение выполнения административных процедур.

Информирование о порядке подачи обращений (жалоб) в органы и учреждения УИС осуществляется в виде публичного информирования и индивидуального информирования:

- публичное информирование осуществляется путем размещения информации на официальных сайтах в сети Интернет, Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) и информационных стендах;

- индивидуальное информирование проводится в форме устного информирования (лично или по телефону) или письменного информирования сотрудниками канцелярии.

Личный прием производится при непосредственном обращении гражданина к должностным лицам в приемных в соответствии с графиками. Организацию приема посетителей осуществляет канцелярия.

При работе с обращениями ведется следующая документация:

- устные обращения (журналы учета личного приема граждан и приема осужденных по личным вопросам);

- письменные обращения (журналы учета предложений, заявлений и жалоб граждан и учета предложений, заявлений и жалоб осужденных, подозреваемых, обвиняемых.

Регистрация обращений в данных журналах осуществляется по фамилии в алфавитном порядке.

В качестве адресатов обращений осужденных в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлены: государственные органы, их должностные лица; органы местного самоуправления, их должностные лица; государственные и муниципальные учреждения, их должностные лица; иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностные лица.

Такое решение вопроса представляется обоснованным, отвечающим смыслу ст. 19, 33 Конституции РФ. Толкование данных статей в совокупности позволило расширить круг адресатов обращений граждан, в том числе лиц, осужденных к лишению свободы. Осужденные, как и все граждане, должны иметь право на обращение во все организации различных форм собственности на территории России.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должен содержать определение понятия «обращение», раскрывающее его социальную сущность и более развернутый перечень видов обращений [2, с. 12; 3, с. 20]. На данный момент к основным видам обращений, как было указано выше, законодатель относит: предложение, заявление, жалобу. Полагаем, что без внимания осталась такая форма, как ходатайство, более того, в УИК РФ ходатайство перечисляется наравне с другими видами обращений. В связи с этим соответствующие положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» как основного правового акта по вопросам реализации права на подачу обращения должны быть расширены и уточнены.

Наравне с письменными обращениями граждане и осужденные могут обращаться устно, однако механизм реализации данного права нигде не регламентирован. Считаем, что существующие во многих территориальных органах ФСИН России горячие линии телефонной связи, прямые телемосты с органами прокуратуры и судом могут использоваться осужденными для реализации своего права на устное обращение посредством телефонного звонка.

Статья 92 УИК РФ и гл. XV Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений закрепляют право осужденных на телефонные переговоры, которые предоставляются по письменному заявлению осужденного. В нем указывается адрес,

номер телефона абонента и продолжительность разговора, не превышающая 15 минут. Оплачиваются они осужденными за счет собственных средств или за счет их родственников или иных лиц. При наличии исключительных личных обстоятельств администрация исправительного учреждения предоставляет осужденному возможность телефонных переговоров по его просьбе.

На основе изложенного можно констатировать, что, во-первых, телефонные переговоры регламентированы законом; во-вторых, осужденные к лишению свободы имеют право обращаться устно; в-третьих, телефонные переговоры оплачиваются осужденными за счет собственных средств (за счет средств родственников или иных лиц); в-четвертых, контролирующие органы таким способом могут принимать информацию о нарушениях.

Приведенные доводы позволяют говорить о том, что препятствий для осуществления обращения (жалобы) осужденным в компетентные органы посредством телефонных переговоров нет, однако, поскольку без конкретного и детального разъяснения законодателем этого положения на практике осужденным трудно реализовать данное право, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в ст. 15, 92 УИК РФ.

Законодательное установление сроков рассмотрения обращения (жалобы) является важной гарантией реализации прав граждан на обращения. Пункт 1 ст. 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет единый для всех органов публичной власти предельный срок рассмотрения обращения - 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Существенный момент в рассмотрении обращения (жалобы) - определение срока исполнения принятого решения, а также установление момента завершения всего производства по обращению. Такой срок в законе не установлен. Вместе с тем одним из условий, необходимых для должного гарантирования прав граждан, является такая организационно-правовая система рассмотрения обращений, когда не только обеспечивается быстрое принятие решения, но и одновременно принимаются меры к его исполнению.

Имеют место случаи, когда принятые по обращениям решения длительное время не исполняются, что приводит к еще большему нарушению прав осужденных, поэтому обращение считается разрешенным лишь после фактического выполнения принятого по нему решения. Следовательно, до тех пор пока решение, вынесенное по обращению, фактически не исполнено, пока не восстановлены нарушенные права и законные интересы заявителя, не удовлетворены его претензии, не налажена

нормальная работа государственного органа, учреждения и пр., разрешение обращения не закончено и установленный срок для его разрешения продолжает течь и в журнале регистрации делать отметку о завершении производства нельзя.

Законодатель за нарушение порядка рассмотрения обращений предусмотрел административную ответственность должностных лиц в виде административного штрафа в размере от 5 до 10 тыс. рублей (ст. 5.59 КоАП РФ). Однако должностные лица уголовно-исполнительной системы (аттестованные сотрудники) за данное правонарушение несут дисциплинарную ответ-

ственность (ст. 2.5 КоАП РФ). Полагаем, что данное правонарушение целесообразно внести в перечень ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, что обеспечит единый подход законодателя к рассматриваемому вопросу. Ведь ключевым моментом при рассмотрении обращений является наделение лица соответствующими организационно-властными полномочиями, а не сфера деятельности.

Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование порядка рассмотрения и разрешения обращений осужденных, а также восполнение пробелов, вызванных несовершенством действующего законодательства.

Список литературы

1. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. 797 с.

2. Тюрина С. Ю., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 12-19.

3. Гриб В. В. Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть // Юридический мир. 2010. № 12. С. 20-23.

SVETLANA VASILYEVNA ZAVITOVA,

phd in law, associate professor, head, administrative and legal disciplines department,

e-mail: kos-svet@mail.ru; NATALIA ALEKSANDROVNA MEL'NIKOVA, phd in law, associate professor, associate professor, administrative and legal disciplines department

(VIPE of the FPS of Russia), e-mail: melnatale@mail.ru

PRODUCTION ON CONSIDERATION OF CLAIMS IN CRIMINAL AND EXECUTIVE SYSTEM

Abstract: the right of convicts to addresses is part of their legal status and is fixed initially in regulations of a constitutional right as a universal possibility of protection of the rights and legitimate interests. At the same time procedure of giving and consideration of addresses is regulated by administrative precepts of law and belongs to administrative jurisdictional process. In relation to the sphere of execution of criminal sanctions there are features in legal regulation of this right which are determined by specifics of legal status of the subject. The right of convicts to the address is concretized in regulations of the penal law.

In article organizational aspects of work with addresses are affected, features of legal regulation of this procedure in penal system are marked out, the main administrative actions are called. The characteristic of types of addresses of convicts, their subject is provided. Also theoretical aspects of the matter, in particular, legislatively fixed terminology are affected, need of its further completion both on content of concept of the address, and by determination of its types is proved. The question of legal responsibility of officials (the certified employees) for violations of procedure of consideration of addresses is represented interesting.

The carried-out analysis has allowed authors to formulate suggestions for improvement of a legal and organizational basis of work with addresses of convicts.

Key words: convicts, correctional facilities, right to the address, addresses of convicts, activities for consideration of addresses of convicts.

© Zavitova S. V., Mel'nikova N. A., 2016

References

1. Kommentarij k Konstitucii Rossijskoj Federacii [The comment to the Constitution of the Russian Federation]. Under the editorship of Ju. V. Kudrjavcev. Moscow, 1996. 797 р.

2. Tjurina S. Ju., Borisov N. I. Obrashhenija grazhdan kak instrument povyshenija jeffektivnosti vzai-modejstvija naselenija i vlasti: normativno-pravovoe regulirovanie i praktika [Addresses of citizens as instrument of increase of efficiency of interaction of the population and power: standard legal regulation and practice]. Administrativnoe i municipal'noe pravo - Administrative and municipal law, 2012, no. 10, pp. 12-19.

3. Grib V. V. Obrashhenie grazhdan v organy gosudarstvennoj i mestnoj vlasti kak jeffektivnaja pravovaja forma vozdejstvija na publichnuju vlast' [The appeal of citizens to bodies of the state and local government as an effective legal form of impact on the public power]. Juridicheskij mir - Legal world, 2010, no. 12, pp. 20-23.