CC BY
45
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
(на примере города Барнаула)
М.А. ГРУДЕВ Алтайский государственный университет
Реформирование финансовых основ местного самоуправления, проводимое в Российской Федерации в настоящее время, способно существенно повлиять на уровень экономического развития муниципальных образований. В современных условиях особую актуальность приобретают вопросы перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, направленного на повышение эффективности бюджетных расходов. В статье систематизированы основные проблемы, связанные с реформированием муниципальных финансов, раскрыты некоторые аспекты выполнения органами местного самоуправления своих расходных обязательств.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляются масштабные преобразования системы государственного и муниципального управления: проводятся административная и бюджетная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения и местное самоуправление.
Реформирование муниципальных финансов — составная часть общей реформы местного самоуправления, основы которой заложены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Администрация г. Барнаула, учитывая тяжелое социально-экономическое положение города, низкий уровень бюджетной обеспеченности населения, в 2005 г. приняла решение разработать программу реформирования муниципальных финансов.
Комплексная программа «Реформирование муниципальных финансов г. Барнаула в 2005—2007 гг.» (далее — Программа — авт.) разработана для стимулирования экономических реформ, активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, направленного на стабилизацию бюджетной системы муниципального образования, а также — обеспечение предоставления населению
города полного набора бюджетных услуг, повышение их качества, создание благоприятных условий для экономического развития муниципального образования.
В ходе реализации Программы был выявлен целый ряд противоречий. Помимо острых проблем формирования местных бюджетов, связанных, прежде всего, с сокращением собственных доходов бюджетов, остается нерешенным целый ряд других важных вопросов, создающих препятствия проведению реформ, а именно:
1. Проблемы, связанные с управлением расходами и исполнением расходных обязательств муниципальных образований;
2. Проблемы оптимизации структуры муниципального сектора экономики;
3. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Рассмотрим данные вопросы более подробно. Проблемы, связанные с управлением расходами и исполнением расходных обязательств муниципальных образований. В соответствии с действующим законодательством нормативы финансовых затрат и объемы оказания муниципальных услуг должны устанавливаться с введением минимальных социальных стандартов. Федеральный закон № 131 -ФЗ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные социальные стандарты и нормативы расходов местных бюджетов.
На практике же использование муниципальных социальных стандартов вызывает много вопросов и проблем. В частности, отсутствует единая методика определения социальных стандартов, программное обеспечение для их расчета и применения.
В г. Барнауле минимальные социальные стандарты приняты постановлением Администрации города от 27.04.2005 № 1157 «О минимальных социальных стандартах и нормативах финансо-
вых затрат на оказание муниципальных услуг». Социальные стандарты являются основой для формирования и исполнения бюджета города в соответствии с бюджетным законодательством. Поэтому комитету по финансам, налоговой и кредитной политике рекомендовано использовать установленные стандарты и нормативы при формировании бюджета города.
Однако расчет объема финансирования тех или иных отраслей городского хозяйства, производимый на основе стандартов, учитывает лишь объем оказываемых услуг, но не учитывает специфики направления расходов, что, в конечном счете, не позволяет достаточно точно определить необходимый объем финансирования.
Кроме того, в постановлении указано, что нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг могут меняться с учетом имеющихся финансовых возможностей. При этом в документе не говорится, в какую сторону (уменьшения или увеличения) эти нормативы могут меняться. Согласно логике понятия, стандарты являются минимальными и их занижение недопустимо, так как основное их назначение — гарантировать минимально допустимый уровень оказания бюджетных услуг населению. Однако на практике планирование расходов ниже минимальных социальных стандартов происходит очень часто, что объясняется отсутствием финансовых возможностей.
Таким образом, формирование бюджета города в любом случае производится в соответствии с финансовыми возможностями, и соответствие объема оказания бюджетных услуг минимальным стандартам на практике не выполняется.
Проблемы оптимизации структуры муниципального сектора экономики. Состояние муниципальной системы города Барнаула характеризуется разнообразием типов и видов бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги населению. Структура действующей сети бюджетных учреждений города включает 42 учреждения здравоохранения, 146 учреждений дошкольного образования, 99 образовательных школ, 33 учреждения дополнительного образования, 35 библиотек и 15 учреждений культуры для проведения досуга населения.
Обследование показало значительную бюджетную зависимость учреждений образования, культуры и здравоохранения.
В 2006 г. в сфере образования доля бюджетных средств (всех уровней) в общей сумме расходов учреждений дошкольного образования составила, в среднем, 76 %, учреждений общеобразовательного
типа — 97 %, учреждений дополнительного образования — 97 %; в сфере культуры — 95—97 %; в сфере здравоохранения — 93,8 %.
Внебюджетные средства занимают незначительную часть в общем объеме финансирования и не оказывают существенного влияния на деятельность учреждений. Так, в сфере образования доля привлеченных средств в общих расходах по учреждениям дошкольного образования составила 24 %, в том числе платные услуги — 0,5 %, средства попечительских советов — 7 %, родительская доля — 16,5 %; в сфере культуры 3 — 5 %; в сфере здравоохранения — 6,2 % (платные услуги, спонсорская помощь, добровольное медицинское страхование). В динамике прирост по внебюджетным источникам небольшой, и основная причина этого — низкая платежеспособность населения города.
Привлечение частных инвестиций в сферу оказания бюджетных услуг в г. Барнауле незначительно, что обусловлено длительным сроком их окупаемости и низкой рентабельностью, хотя в сфере дошкольного образования вложение частных инвестиций возможно.
В сфере культуры для сокращения расходов по основным статьям финансирования предстоит реорганизация сети библиотечных услуг. Предполагается объединение части убыточных филиалов библиотек с более крупными или их закрытие. Данные меры позволили уже в 2006 г. сократить расходы на оплату труда, содержание помещений, комплектование фондов и улучшить материально-техническую базу действующих библиотек. Тем не менее указанных мер явно недостаточно. Помимо оптимизации сети учреждений необходимо, на наш взгляд, активно проводить работу по переводу данных организаций в форму автономных учреждений.
В соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» данный тип организаций имеет более широкие права в сфере хозяйственной деятельности, чем бюджетное учреждение, но и большую ответственность за результаты деятельности. Поэтому перевод в автономные учреждения необходимо осуществлять для тех бюджетных учреждений, которые обладают достаточно большой долей внебюджетных доходов, способностью к самостоятельной рыночной деятельности и поиску источников финансирования.
Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (performance
budgeting), или программно-целевого бюджетирования, предполагает увязку расходов бюджета города с получением значимых для общества результатов.
Бюджетирование является ключевым направлением всей реформы финансов и состоит из целенаправленного преобразования бюджетного процесса по следующим разделам:
1) создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах;
2) внедрение стандартов качества оказания бюджетных услуг;
3) использование среднесрочного финансового планирования.
Проблема распределения объемов финансирования бюджетных услуг в последнее время приобрела особую остроту в связи с тем, что сложившееся распределение финансовых ресурсов между отдельными социально-экономическими сферами не всегда позволяет использовать их эффективно.
Необходимость внедрения программно-целевого бюджетирования обусловливается необходимостью решения следующих коренных проблем финансирования бюджетной сферы:
• отсутствие системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов;
• низкий уровень ответственности бюджетополучателей за целевое и эффективное расходование бюджетных средств;
• отсутствие заинтересованности в экономии бюджетных средств со стороны бюджетополучателей.
Оценка реальных потребностей общества в бюджетных услугах будет способствовать более рациональному использованию бюджетных средств исходя из интересов населения города.
В условиях дефицита бюджета города крайне важно определить, в каких услугах, действительно, нуждаются жители города и в каких объемах они должны быть предоставлены им. Не менее важной представляется проблема поддержания необходимого качества услуг Для этой цели по основным видам бюджетных услуг были разработаны стандарты качества, а также методики проверки соответствия качества фактически оказываемых услуг данным стандартам.
Как уже отмечалось, установление стандартов качества бюджетных услуг заключается в закреплении их конкретных параметров (количественных и качественных характеристик), что позволит определить уровень обеспечения услугами и контролировать их качество. Нормативно-правовое утверждение
стандартов гарантирует потребителям возможность обжалования предоставления услуги, оказанной с нарушением установленных стандартов.
В России уже накоплен определенный опыт использования такого подхода. Так, Кабинет министров Чувашской Республики утвердил Положение о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюджета (постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 14 сентября 2001 г. №206). В методике используются следующие критерии оценки: отсутствие (наличие) жалоб граждан — получателей субсидий из бюджета на несвоевременное рассмотрение заявлений, предоставление и выплату субсидий, льгот, необоснованный отказ, неправильное исчисление размеров причитающихся сумм и т. п..
Одним из элементов бюджетирования, ориентированного на результат, является переход к среднесрочному финансовому планированию.
В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе, решением Барнаульской городской Думы от 21.04.2006 г. № 343 «О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от 23.08.2005 г. № 160 «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Барнауле» предусмотрено обязательное использование показателей перспективного финансового плана при составлении проекта бюджета города.
Расчет доходов в соответствии с перспективным финансовым планом предусматривает корректировку показателей налоговых и неналоговых доходов с учетом темпа роста (снижения) значения соответствующего показателя и поправочных коэффициентов, задаваемых на каждый планируемый год в виде изменения налоговых ставок и нормативов отчислений. Расчет расходов осуществляется по разделам функциональной классификации расходов бюджета города с выделением текущих и капитальных расходов.
Следующим этапом совершенствования данного направления реформирования стало сращивание процедур финансового и бюджетного планирования. Начиная с 2008 г. бюджет города Барнаула формируется на трехлетний период. Поэтому необходимость разработки перспективного финансового плана в том виде, в котором он определен в муниципальных нормативных актах, теперь отсутствует.
Таким образом, проводимые мероприятия — большой шаг на пути совершенствования бюд-
жетного процесса. Тем не менее формирование 3-летнего бюджета по-прежнему не является гарантией эффективного и качественного планирования. Несмотря на то, что сформирован реестр расходных обязательств, введены минимальные социальные стандарты и нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных слуг, лимиты финансирования в проекте 3-летнего бюджета, как и раньше, определяются методом «от достигнутого» с корректировкой на прогнозируемые темпы инфляции.
Проблема усугубляется еще и тем, что планирование работы органов местного самоуправления и бюджетных учреждений по-прежнему не учитывает качества и результативности оказываемых услуг.
Подводя итоги, необходимо отметить, что проводимые преобразования, несмотря на мощную государственную поддержку, сталкиваются на местах с многочисленными проблемами. На фоне объективных социально-экономических барьеров ярко выделяются сложности субъективного характера, проявляющиеся, в первую очередь, в нежелании местных органов власти менять сложившиеся десятилетиями устои, нести ответственность за проведение реформ. Для решения проблемы необходимо разработать принципиально новую систему ответственности должностных лиц за результаты деятельности, создать условия для поощрения тех субъектов Федерации, которые активно участвуют
в реализации реформ, внедряют в своей деятельности современные методы управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 06. 10. 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
3. Постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 14.09.2001 № 206 «Об утверждении Положения о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюджета».
4. Постановление Администрации города Барнаула от 27.04.2005 № 1157 «О минимальных социальных стандартах и нормативах финансовых затрат на оказание муниципальных услуг».
5. Решение Барнаульской городской Думы от 23.08.2005 № 160 «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Барнауле».
6. Решение Барнаульской городской Думы от 27.10.2005 № 218 «Об утверждении Комплексной программы «Реформирование муниципальных финансов г. Барнаула в 2005—2007 гг.».
