CC BY
47
© Каплина А.В.,
аспирантка каф. «Экономическая теория» РГЭУ «РИНХ»
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
Создание правовой основы для повышения качества управления общественными финансами, повышение эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти и органами местного самоуправления становятся приоритетными направлениями современного этапа муниципальной реформы.
Дальнейшее направление совершенствования механизма функционирования института местного самоуправления связано с необходимостью определения реальной, а не декларируемой ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за выполнение своих полномочий. Одна из основных целей муниципальной реформы — это приближение муниципальной власти к населению, то есть местное самоуправление является важнейшим органом публичной власти и институтом формирования гражданского общества, привлечения граждан к управлению делами государства.
На сегодняшний день реформа местного самоуправления рассматривается, по меньшей мере, с двух позиций. Пер-
вая — это реформирование местного самоуправления как института властных полномочий. Оно связано с обеспечением баланса расходных обязательств и финансовых возможностей. Важнейшим направлением здесь следует считать переход от политики выравнивания финансового состояния регионов и муниципальных образований к политике создания реальных возможностей для их развития. Второе направление касается системы местного самоуправления как крупнейшего субъекта экономической деятельности. Здесь важным направлением является социально-экономическое развитие территорий, что предполагает внедрение комплексных программ социальноэкономического развития, территориальных компаний развития, инвестиционных фондов и др.
С начала 2000-х гг. Министерством финансов Российской Федерации были предприняты последовательные усилия в части внедрения принципов ответственного управления общественными финансами, что дало возможность создать институциональные предпосылки для интеграции данных принципов в повседневную деятельность менеджеров общественного сектора на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Задача создания институциональных условий для повышения качества управления общественными финансами на нижестоящих уровнях власти, в частности, получила решение в результате проведения федеративной и бюджетной реформы. За последние несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. При этом повышение устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и
особенностей социально-экономического развития территорий остаются ключевыми в деятельности как Министерства финансов, так и региональных и местных органов власти и управления.
В условиях расширения бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти возрастает значение механизмов поддержки проводимых на региональном и
местном уровне реформ, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора и качества управления общественными финансами. Решение этой задачи со стороны Министерства финансов РФ обеспечивается за счет создания условий для реализации принципов эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами (табл. 1).
Таблица 1. Реализация принципов эффективного и ответственного управления региональными
и муниципальными финансами1
Цель Задачи Реализация принципов
1 2 3
1. Повышение качества управления региональными и муниципальными финансами 1.1. Законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между публично-правовыми образованиями. 1.2. Сбалансированное и взаимоувязанное разграничение расходных обязательств и доходов публично-правовых образований. 1.3 Возможность и заинтересованность для региональных и местных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ. 1.4. Наличие стимулов для повышения эффективности управления региональными и местными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований. Осуществление контроля за соблюдением требований Бюджетного кодекса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Проведение мониторинга состояния консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами Обобщение и распространение «лучшей практики» управления региональными и муниципальными финансами. Осуществление контроля за выполнением условий соглашений с высокодотационными субъектами Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации
2. Выравнивание бюджетной обеспеченности и повышение финансовой устойчивости консолидированных бюджетов субъектов РФ 2.1. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в соответствии с объективными критериями при сохранении стимулов для наращивания налоговых и неналоговых доходов и оптимизации расходных обязательств субъектов РФ. Объективная, формализованная и прозрачная система бюджетного выравнивания
2.2. Своевременное и в полном объеме осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления закрепленных законодательством Российской Федерации полномочий Соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.
1 Составлено автором на основе Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России на 2009-2011 гг. // http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2008/12/Doklad0911.zip
Окончание табл. 1
1 2 3
3. Софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации 3.1. Соответствие расходных полномочий приоритетам государственной политики. Утверждение Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период распределения субсидий и иных межбюджетных трансфертов, предназначенных для софинансирования расходов.
4. Финансовое обеспечение полномочий, «делегированных» субъектам Российской Федерации и (или) муниципальным образованиям 4.1. Обеспечение расходных обязательств, «делегированных» субъектам Российской Федерации и (или) муниципальным образованиям субвенциями из федерального бюджета. Утверждение Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период распределения субвенций, оказание методического содействия в разработке методик распределения субвенций бюджетам Российской Федерации.
5. Оказание государственных услуг субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов органами Федерального казначейства 5.1. Функционирование эффективной системы проведения бюджетных платежей, управления единым счетом бюджета и учета бюджетных обязательств. Обеспечение сохранности средств соответствующих бюджетов, прозрачность финансовых потоков сектора государственного управления Российской Федерации Обеспечение финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований оперативной и достоверной информацией о расходовании бюджетных средств для принятия управленческих решений Ведение Единого счета бюджета субъекта Российской Федерации или бюджета муниципального образования
Действенным стимулом проведения ответственной финансовой политики являются субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
Сегодняшний этап муниципальной реформы в России свидетельствует о том, что финансово-бюджетные проблемы остаются ключевыми и наиболее существенно влияющими на устойчивое социально-экономическое развитие территориальных образований на основе принципов демократии и федерализма.
Наряду с правовыми, институциональными, кадровыми и иными составляющими ключевую роль в обеспечении местного самоуправления играет его эко-
номическая база, которую формируют муниципальные финансы и муниципальная собственность, что в рамках бюджетного процесса определяет способность органов местного самоуправления удовлетворять потребности населения, а также полноценно участвовать в социальноэкономическом развитии территорий.
В Конституции Российской Федерации определено, что основой местного самоуправления являются городские и сельские поселения. Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предпринята попытка жесткого разделения собственных расходных полномочий городского округа, муниципального района и входящих в его состав поселений, а также порядка передачи федеральными и региональными органами государственной власти отдельных государственных полномочий для исполнения органами местного самоуправления. Вместе с тем в результате реализации этого закона был существен-
но расширен перечень вопросов местного значения как поселений, так и муниципальных районов без закрепления за их бюджетами достаточных доходных источников.
В ходе реформы также усложнилась проблема внутрирегионального финансового выравнивания, которое приобрело многоканальный характер оказания финансовой помощи муниципальным образованиям. Все это определило противоречивость так называемого «переходного» периода муниципальной реформы, связанного с неустойчивостью закрепления доходных источников местных бюджетов и необеспеченностью в необходимой мере покрытия расходных полномочий органов местного самоуправления [5]. Следует отметить, что наиболее формальный характер приобрела организация бюджетов «низовых», то есть поселенческих муниципалитетов, что было обусловлено высокой дотационностью большинства из них. Данная ситуация привела к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои расходные полномочия во многом предопределяется передачей им налоговых источников или финансовой помощи из региональных бюджетов, а не качеством работы, связанной с расширением экономического потенциала территорий и, соответственно, увеличением и эффективным использованием их налоговой базы.
Предоставление органам местного самоуправления реальных расходных полномочий, соответствующих задачам их деятельности, сбалансированных с финансовыми ресурсами, следует считать базовым условием для эффективного функционирования муниципальных образований. Переход от использования категории «расходы» к разграничению «расходных полномочий» предполагает выделение трех функций, формирующих обязательства бюджета по финансированию расходов: введение и установление полномочия; выделение финансовых ресурсов для осуществления полномочия; исполнение полномочия. При этом сформи-
рован такой механизм, при котором тот уровень власти, который устанавливает расходные полномочия, должен обеспечивать и его исполнение. Сформированная схема призвана обеспечить: самостоятельность бюджетов каждого уровня; исключение дублирования одних и тех же расходных полномочий различными уровнями публичной власти; экономическую целесообразность закрепления расходных полномочий за определенным уровнем власти; наделение субфедераль-ного уровня отдельными государственными полномочиями при условии их финансового обеспечения.
Завершение очередного этапа разграничения полномочий предполагает дальнейшее их уточнение с целью уменьшения числа делегируемых полномочий, а также закрепления за каждым уровнем власти тех полномочий, которые эффективно могут быть выполнены данным уровнем власти. При этом закрепление части делегируемых полномочий за региональными и местными уровнями власти должно быть обеспечено увеличением доходов соответствующих бюджетов либо расходы должны быть переданы на федеральный уровень.
Важнейшими нововведениями современного этапа разграничения расходных обязательств следует считать введение принципа эквивалентности (возмездности) предоставления бюджетных средств, который предполагает, что бюджетные ассигнования находятся в прямой зависимости от объемов выполняемых услуг, утвержденных в государственных (муниципальных) заданиях. Государственные задания должны будут характеризовать объем, качество и условия оказания соответствующих услуг. Другими словами, законодательно на сегодняшний день закреплены два термина — «государственные услуги» и «государственное задание».
Согласно новой редакции ст. 6
Бюджетного кодекса государственные услуги физическим и юридическим лицам — это услуги, оказываемые физиче-
ским и юридическим лицам органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти. Государственные услуги предоставляются в соответствии с государственным заданием — документом, устанавливающим требования к их составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания услуг. При этом государственное задание формируется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок до 1 года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета [1].
Исходя из вышеизложенного, следует констатировать, что важнейшей проблемой на сегодняшний день является создание специальной информационной системы на региональном уровне, содержащей сведения о государственных услугах, нормативах затрат, стандартах качества оказания таких услуг, что, в конечном итоге, должно стать элементом формирования системы среднесрочного финансового планирования, активизации программно-целевых методов планирования, повышения доступности государственных услуг, совершенствования системы управления муниципальными финансами в целом. Кроме того, дальнейшее совершенствование системы закупок требует совершенствования законодательства в области размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, организации контроля за эффективностью использования бюджетных средств, уточнения процедур проведения аукционов, установления процедур разработки и применения требований (экономических стандартов) при разме-
щении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Принципиально важным положением является то, что с 1 января 2009 г. органы местного самоуправления обязаны приступить к исполнению всех своих полномочий, включая бюджетные и налоговые, то есть переходный период муниципальной реформы будет считаться законченным. В данном контексте поставлена задача повышения социальноэкономической эффективности деятельности органов местного самоуправления, стимулирования реформ в отраслях социальной сферы муниципальных образований и внедрения прогрессивных методов управления по всем направлениям деятельности. При этом очень важно проанализировать прогрессивный положительный опыт отдельных регионов, использующих собственные наработки и методы оптимизации положений федеральных законов по отношению к статусам муниципальных образований и местным бюджетам и учитывающих территориальные социально-экономические особенности. Итогом усилий субъектов Федерации по реализации муниципальной реформы должно стать формирование муниципальных образований со своими полноценными бюджетами, расходными обязательствами и налоговыми источниками.
В целях укрепления самостоятельности муниципальных образований, а также обеспечения возможности создания у них экономического роста важно развитие налогового законодательства в интересах местного самоуправления. Во многом это обусловлено тем, что доходы муниципальных образований зачастую равны межбюджетным трансфертам; в доходной базе муниципальных бюджетов мала доля местных налогов, которые должны выполнять не только чисто фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции; доходные полномочия не способны создавать условия для реализации главной цели реформы — суще -ственного повышения качества и доступности муниципальных услуг для населе-
ния. Как показывают результаты мониторинга местных бюджетов, проведенного Минфином России, за 2007 г. только в 16,6% местных бюджетов доля межбюд-жетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10 %. В 64,4% местных бюджетов — более 50%, в том числе 47,6% — свыше 70%, что свидетельствует о том, что система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, поскольку закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают в полной мере покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления [6].
Та же тенденция сохранилась и в 2008 г. В структуре доходов местных бюджетов значительную долю занимают межбюджетные трансферты, объем которых был запланирован на 2008 г. в сумме 1 387,0 млрд руб., что составляет 58,1% в общем объеме доходов. По сравнению с
2007 г. данные поступления в местные бюджеты запланированы с ростом на 22,8 %. Фактические поступления за 9 месяцев 2008 г. составили 989,6 млрд руб., что превышает показатели за 9 месяцев 2007 г. на 32,0 %. Доля финансовой помощи местным бюджетам в общем объеме меж-бюджетных трансфертов увеличилась по отношению к 2007 г. на 10,2 процентных пункта и составила 60,5 % [3].
Все это позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено, а, исходя из этого, необходимо принятие целого ряда мер, обеспечивающих укрепление доходной базы местных бюджетов.
Для муниципальных образований должны быть установлены стимулы к повышению эффективности использования бюджетных средств и формированию заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов. В частности имеет смысл перейти на расширение полномочий субъектов РФ по использованию
дифференцированных нормативов передачи на долговременной основе в местные бюджеты налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. Совершенно справедливыми являются предложения, касающиеся расширения прав органов местного самоуправления в области налогового администрирования. Учитывая, что отчисления от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты являются в настоящее время самым значительным источником роста доходов местных бюджетов, целесообразно, применяя зарубежный опыт, устанавливать федеральным законом местные надбавки к действующей «плоской» ставке НДФЛ. Кроме этого, назрела необходимость реализовывать систему зачисления НДФЛ в местные бюджеты по месту проживания работников. Несомненно, положительным следует считать обсуждение вопроса о разработке минимальных социальных стандартов, что должно быть направлено на формирование экономически и социально обоснованных минимальных местных бюджетов и устойчивому выполнению социальных обязательств государства на всей территории России.
Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Поэтому важной задачей является его введение с учетом решения вопроса о распределении доходов от данного налога в бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации и концентрации этих доходов по месту их формирования, то есть в бюджетах поселений.
В связи с окончанием переходного периода крайне важно создать такую систему стимулирования муниципальных образований к развитию собственной муниципальной базы местных бюджетов, которая способствовала бы росту собственного налогового потенциала соответствующих территорий, к повышению собираемости местных налогов, уменьшению зависимости от оказания финансовой помощи.
Важнейшим направлением повышения качества управления региональными финансами является формирование нового качества финансового менеджмента региональных и муниципальных финансов, что предполагает: расширение горизонта бюджетного планирования; внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат; оценку качества управления региональными и муниципальными финансами; расширение бюджетных возможностей для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику; стимулирование органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области социально-экономического развития и управления общественными финансами [4].
Повышение качества финансового менеджмента муниципальных финансов предполагает также введение критериев качества управления муниципальными финансами и разработку показателей эффективности использования бюджетных средств для органов муниципальных образований, увязывающих полученные результаты деятельности в части предоставления бюджетных услуг и объем затраченных на эти цели средств. Данные показатели должны использоваться не только при формировании рейтинга муниципальных образований, характеризующего качество финансового менеджмента, но и должны служить инструментом оценки деятельности главных распорядителей бюджетных средств муниципальных образований. Эффективность деятельности органов местного самоуправления во многом определяется применением принципов и процедур управления, ориентированных на достижение конечного результата, разработки и внедрения административных регламентов в органах местного самоуправления и стандартов предоставления муниципальных услуг.
Наряду с этим необходимо формирование системы стимулирования органов местного самоуправления к внедре-
нию «передовых практик» в области социально-экономического развития и управления муниципальными финансами. Разработка и внедрение стандартов «передовой практики» являются наиболее перспективными и совершенными инструментами управления муниципальными финансами, способствующими достижению максимальной эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления. Ключевыми элементами процедуры «передовых практик» являются: планирование, исполнение, оценка, контроль и, как результат, повышение качества управления муниципальными финансами. Опираясь на международные и отечественные разработки в этой области, можно констатировать, что обеспечение финансовой стабилизации сектора муниципального управления, эффективное аккумулирование и использование финансовых ресурсов может быть достигнуто только посредством наполнения финансовой политики муниципальных образований принципиально новым содержанием. Ориентация финансовой политики на реализацию различных долгосрочных и среднесрочных целей, повышение финансовой устойчивости бюджета, приоритеты финансирования бюджетных услуг становятся базовыми предпосылками в ее проведении.
Таким образом, можно констатировать, что основными задачами по совершенствованию управления муниципальными финансами на среднесрочную перспективу следует считать:
- приведение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствие с разграничением полномочий;
- формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований;
- формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления муниципальными финансами.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: Гросс -Медиа, 2008.
2. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации в 2009-2011 гг. //
http://www.minfin.ru/common/img/upl
оаёеё/11Ьгагу/2008/12/Бок1аё0911.21р
3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 октября
2008 г. //
http://www.minfin.ru/common/img/upl
оаёеё/НЬгагу/2008/12^Ле^ро_топ
itoringu_na_01.10.08.doc
4. Рекомендации семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации «Межбюджетные отношения в РФ в 20092011 гг.», г. Уфа, 29-31 мая 2008 г. // Финансы. — 2008. — № 6.
5. Карчевская С. А. Повышение эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне // Финансы. — 2008. — № 10.
6. Тимченко В.С., Пронина Л.И. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления // Финансы. — 2008. — № 9.
