CC BY
266
УДК: 342
ББК: 67
Пынчук В.А.
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Pynchuk V.A.
SOME ASPECTS OF IMPROVING THE FINANCIAL BASIS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Ключевые слова: финансовая основа местного самоуправления, структура муниципальных финансов, муниципальный бюджет, местный бюджетный процесс, бюджетный потенциал, муниципальный кредит, муниципальное унитарное предприятие, социально ориентированная некоммерческая организация, финансовая автономия.
Keywords: financial basis of local self-government, structure municipal finance, municipal budget, municipal budget process, budgetary potential, municipal credit, municipal unitary enterprise, socially oriented non-profit organization, financial autonomy.
Аннотация: в статье изучена финансовая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Источниками муниципальных финансов являются собственные и заемные средства муниципальных образований, а также государственные средства в соответствии с законодательством Российской Федерации. Структура муниципальных финансов состоит из собственных муниципальных доходов, регулирующих доходов, ценных бумаг, выпускаемых органами местного самоуправления, средств по взаимным расчетам, субвенций и других. Муниципальный бюджет является частью бюджетной системы Российской Федерации и дифференцируется в соответствии с административно-территориальным делением. Местный бюджетный процесс регламентирован российским законодательством и включает в себя составление и рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, исполнение и контроль исполнения, бюджетный учет, составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Финансовая независимость местного самоуправления обеспечивается его бюджетным потенциалом как объединением всех бюджетных ресурсов и бюджетных полномочий местной власти, а также развитием местного предпринимательства, в том числе на основе муниципального кредита. Возможности совершенствования финансовой основы местного самоуправления лежат в плоскости развития муниципальных учреждений и предприятий, некоммерческих, особенно социально ориентированных организаций, акселерации эффективного управления муниципальными финансами.
Abstract: the article examines the financial basis of local self-government in the Russian Federation. Sources of municipal finance are own and borrowed funds of municipalities, as well as state funds in accordance with the legislation of the Russian Federation. The structure of municipal finances consists of own municipal revenues, regulating revenues, securities issued by local self-government bodies, funds on mutual settlements, subventions and others. The municipal budget is part of the budget system of the Russian Federation and is differentiated according to the administrative and territorial division. The local budget process is regulated by Russian legislation and includes the preparation and consideration of the draft budget, its approval, execution and control of execution, budget accounting, preparation, external inspection, consideration and approval of budget reporting. The financial independence of local self-government is ensured by its budgetary potential as a combination of all budgetary resources and budgetary powers of local authorities, as well as by the development of local entrepreneurship, including on the basis of municipal credit. Possibilities of improving the financial basis of local self-government lie in the development of municipal institutions and enterprises, non-profit, especially socially oriented organizations, acceleration of effective management of municipal finances.
В настоящее время в Российской Федерации наблюдается неравномерное развитие субъектов. Растут долги регионов и муниципальных образований перед федеральным центром. По состоянию на 2016 год совокупный долг вырос почти до трети консолидированного бюджета и составил 2,89 триллион рублей1. В этих условиях особенно своевременна активная направленность современного государственного строительства по пути пространственного развития Российской Федерации, в том числе отдельных населенных пунктов2 и муниципальных образований. При этом важным аспектом развития России на местном уровне все больше становится состояние финансовой основы местного самоуправления.
Для достижения определенных социальных результатов государству и муниципальным структурам в первую очередь необходимы открытость передовым идеям, внедрение новых технологий, современной инфраструктуры. И именно финансовая основа местного самоуправления как часть экономической базы общественных отношений влияет на формирование условий активного развития муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. На сегодняшнем этапе формирования правового государства поиск дополнительных источников дохода для совершенствования территорий, насущная необходимость усиления комплексного подхода к использованию современных сервисов на местах ставят задачу дальнейшего поиска и внедрения рациональных стимулов пополнения доходов местного уровня, а также более эффективного использования финансовой основы российского местного самоуправления для достижения общих целей.
Целью данного исследования представляется определение аспектов совершенствования финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Куликов Н.И., Куликов А.Н. Различия в социально-экономическом развитии регионов России: оценка и реалии выравнивания // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2017. - Т.13. №7. - С. 1240.
2 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 01.03.2018 [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «Кон-сультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019).
Объект исследования - муниципальные финансы в РФ. Предмет исследования - нормативно урегулированные общественные отношения, связанные с финансовой основой местного самоуправления в Российской Федерации.
Аспекты совершенствования финансовой основы местного самоуправления исследовались в научных работах таких ученых, как Безобразов В.П., Бондарук Т.Г., Зотов В.Б., Мишина С.В., Нехайчук Д.В., Нехайчук Ю.С., Ровинский Н.Н., Чепик О.В., Черкасов А.И., Чихладзе Л.Т. и другие.
Конституционное право признает местное самоуправление одной из базовых составляющих конституционного строя России . Федеральное законодательство гарантирует право местному самоуправлению обеспечивать возможность населению самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения4. В свою очередь, комплексно развивая территории, муниципальные образования Российской Федерации призваны, в том числе осуществлять свои права собственника местных финансов, а значит, качественно и эффективно управлять местными финансовыми средствами.
Финансовое право характеризует финансы как нормативно урегулированную систему экономических отношений в связи с созданием, распределением и использованием денежных средств5. Применительно к решению вопросов местного значения денежные средства непосредственно являются материальной категорией финансов местного самоуправления. Также экономическое содержание финансов прослеживается в экономических отношениях при формировании, распределении и использовании денежных фондов.
Чихладзе Л.Т. Конституционные основы
местного самоуправления в Российской Федерации /
Вестник Московского университета МВД России. - 2015. №5. - С. 40.
4 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.2003 №131 - ФЗ (ред. от 01.05.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно -правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019).
5 Чуева А.С., Иваненко И.Н. Финансы и деньги: теоретико-правовая характеристика и соотношение // Научный журнал КубГАУ. - 2014. № 98(04). - С. 9.
Конечно, регулировать общественные отношения представляется наиболее эффективным, если управлять ими именно посредством денег. Финансовые потоки можно направить на развитие определенных сфер социума, и, напротив, свести на «нет» деятельность его отраслей ограничением финансирования. Данное обстоятельство делает финансы и важным источником информации для человеческой деятельности. Люди прекращают заниматься определенными видами деятельности, если ощущают постоянный недостаток финансов на их реализацию, и охотнее соглашаются, что называется, «начать с нуля» финансово простимулированные работы.
В целом реализация экономической и социальной политики на местах конечно невозможна без финансовой составляющей. Для стабильного, системного и устойчивого экономического развития, для решения социальных вопросов местного значения местному обществу, безусловно, необходима финансовая деятельность органов местного самоуправления. Для эффективного формирования, перераспределения и использования местных финансов, а также для обеспечения деятельности муниципальных образований, нужны специальные уполномоченные органы. Как в государстве в целом, так и на местном уровне ничего невозможно предпринять без перераспределения денежных потоков. При реализации финансовой деятельности целевое назначение финансовых средств ставит перед органами местного самоуправления задачи распределения и контролирования муниципальных финансов на предмет законного и целесообразного их использования.
В силу того, что органы местного самоуправления обладают полномочиями не только для решения вопросов местного значения, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации могут быть наделены обязанностью осуществлять отдельные государственные полномочия, представляется возможным дифференцировать источники муниципальных финансов:
А) собственные средства муниципальных образований, которые создаются органами местного самоуправления в результате деятельности по оказанию платных услуг
населению, а также получая доходы, которые образуются от использования муниципальной собственности, и собирая местные налоги;
Б) заемные средства муниципальных образований, другими словами, муниципальный кредит, который становится необходимой формой экономических отношений в случае, если запланированная расходная часть местного бюджета превышает ее доходную часть;
В) средства государства в виде прав и доходных источников, которые оно передает органам местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.
Для решения данных задач настоятельно необходимо уяснить суть основных функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной1. Используя распределительную функцию финансов, органы местного самоуправления имеют возможность формировать муниципальные финансы, составляя местный бюджет. В условиях плановой экономики распределительную функцию финансов на всех уровнях фактически осуществляют центральные органы власти. Рыночная экономика позволяет отграничить субъективную и объективную основы распределительной функции финансов. Причем объективная составляющая распределительной функции финансов регулирует их независимое перемещение на основе экономических законов. В свою очередь, субъективная часть распределительной функции финансов определяет человеческую деятельность по управлению их потоками. В связи с этим ситуация экономического роста существенно повышает значение субъективной основы распределительной функции финансов, с одной стороны, и непосредственно сферы управления ими, с другой. Путем предоставления льгот, а также с помощью разработки и внедрения разных экономических программ, возможна реализация регулирующей функции, в том числе местных финансов. Например, региональное министерство в рамках реализации
1 Мишина С.В. О финансовых основах местного самоуправления // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. № 9(249) - С. 15.
национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициати-вы»1 утвердило программу совершенствования инфраструктуры для бизнеса, в том числе обязалось создавать дома предпринимателей, развернуть соответствующую подготовку и переподготовку кадров и проводить другие мероприятия, направленные на эффективное управление, повышение конкурентоспособности малого и среднего предпринимательства.
От качества управления финансами зависят темпы экономического роста, выполнение насущных социальных программ, совершенствование хозяйственной деятельности на местах. Конечно, органы местного самоуправления стремятся использовать все аспекты финансовой основы, чтобы развивать и коммерческую и некоммерческую сферы хозяйственной деятельности. Однако для удовлетворения интересов населения в рамках законодательно определенных возможностей, как правило, преимущественное развитие местных финансов все же остается на стороне некоммерческих видов деятельности.
Процесс формирования и использования местных финансовых ресурсов способствует проявлению и реализации, в том числе их контрольной функции. Данная функция осуществляется местными администрациями в процессе текущего, оперативного и перспективного управления подведомственными территориями. В целях повышения эффективности управления финансами органы исполнительной власти вынуждены постоянно мониторить поступление налогов, контролировать выполнение бюджета, особенно в сфере муниципального заказа. В современных условиях все большее значение приобретают и представительные органы местного самоуправления, посредством которых граждане имеют возможность участвовать в реализации кон-
1 Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы: паспорт национального проекта (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 №16) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «Кон-сультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019).
трольной функции финансов. Депутаты находятся в постоянном взаимодействии со своими избирателями по вопросам контроля финансовой деятельности местной власти, особенно в сфере препятствования нецелевому использованию финансовых средств местного сообщества.
Необходимость курировать деятельность муниципальных предприятий, а также вынужденность регулярных проверок исполнения финансовых обязательств коммерческих структур перед органами местного самоуправления, приводит контрольную функцию финансов местного уровня к совместной ее реализации с государственными управляющими и контролирующими органами. И в этой связи экономическая самостоятельность местных финансов, разумеется, не столь очевидна.
Если рассматривать именно финансовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, то представляется целесообразным опираться на структурные составляющие местных финансов. К ним можно отнести2:
- собственные муниципальные доходы, к которым федеральное и региональное законодательство относит местные платежи в муниципальный бюджет;
- ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления, например, муниципальные жилищные сертификаты или облигации;
- регулирующие доходы, то есть нормированные в процентном отношении федеральные и региональные платежи в пользу местных бюджетов;
- средства по взаимным расчетам как неучтенные при утверждении местных бюджетов суммы, которые образуются в результате соответствующих решений органов государственной власти и поступают в муниципальные бюджеты или передаются из них в бюджеты региональные;
- субвенции как целевые денежные средства государственных органов разных уровней, выделяемые муниципальным бюджетам на определенный срок и подлежащие возврату, если муниципалитетам не
2 Николаева Е.Ф., Авдюков Ф.В. Финансы муниципального образования // Системные технологии. - 2017. № 24. - С. 65-66.
удалось использовать данные средства в соответствии с предоставленным сроком и целевым назначением;
- фонд финансовой поддержки муниципальных образований формируется посредством аккумулирования денежных средств регионального или местного бюджетов с целью выравнивания муниципального уровня бюджетной обеспеченности путем дотирования нуждающихся поселений;
- другие источники поступления финансов на муниципальный уровень.
На основании вышесказанного можно сделать вывод об основных источниках муниципальных финансов. Это собственные, государственные, а также заемные средства, возможно муниципальный кредит.
Таким образом, финансовая основа муниципального самоуправления в Российской Федерации является базовой частью ее экономической составляющей.
Применительно к процессам, касающимся организации и деятельности органов негосударственной власти, а также непосредственного и опосредованного участия населения в решении вопросов местного значения законодатель практически уравнял суть понятий «муниципальный» и «местный». В соответствии с принципами административно-территориального деления каждый субъект Российской Федерации состоит из муниципальных образований. Чтобы обеспечить решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в полном объеме, каждому муниципальному образованию необходим свой бюджет. Поэтому статья 15 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в том числе закрепляет вопросы составления, утверждения, исполнения муниципального бюджета, а также контроль за его исполнением, как относящиеся к вопросам местного значения1.
Из смысла определения бюджета Бюджетным кодексом Российской Федера-
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131 - ФЗ (ред. от 01.05.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019)
ции прослеживается суть муниципального бюджета как формы образования и расходования денежных средств в качестве финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления2. Причем исключительно для исполнения муниципальных расходных обязательств законодатель обязывает местные органы власти использовать свой муниципальный бюджет. Конечно, бюджет представляется экономической категорией, которую органы власти применяют, решая местные социально-экономические задачи. В качестве экономического инструмента широкой сферы влияния местный бюджет, основываясь на перераспределительной природе, может существовать как гибкая, динамичная, постоянно развивающаяся система бюджетных методов регулирования высокой степени действительности, чутко реагирующая на изменение целей и задач развития региона.
С другой стороны, местный бюджет является частью бюджетной системы России как совокупности бюджетов всех уровней. И основной задачей наличия местного бюджета при осуществлении местного самоуправления во всех муниципальных образованиях признается необходимость сохранения и воспроизводства муниципальных образований. В свою очередь, в соответствии с административно-территориальным делением видами муниципальных бюджетов могут являться: бюджет городского округа; бюджет муниципального района; бюджет сельского поселения; бюджет городского поселения; консолидированный бюджет муниципального района, который включает в себя как непосредственно бюджет муниципального района, так и бюджеты сельских и городских поселений, входящих в муниципальный район, за вычетом межбюджетных трансфертов; бюджет внутригородской территории города федерального значения; бюджет городского округа с внутригородским делением; бюджет внутригородского района городского округа с внутригородским делением; консолидиро-
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145 - ФЗ (ред. от 06.06.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019)
ванный бюджет городского округа с внутригородским делением, который включает в себя как собственно бюджет городского округа с внутригородским делением, так и бюджеты внутригородских районов городского округа с внутригородским делением, исключая межбюджетные трансферты; бюджет муниципального округа.
Однако если за основу дифференциации взять содержание деятельности органов местного самоуправления, то нужно говорить о двух видах муниципальных бюджетов - текущем бюджете и бюджете развития. Текущий бюджет расходуется на постоянно действующие хозяйственные структуры местного самоуправления. Бюджет развития предполагает развивать и совершенствовать разноплановое хозяйство города.
Сложную структурную деятельность по составлению и рассмотрению проекта бюджета, его утверждению и исполнению, а также контроль его исполнения, бюджетного учета, составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности законодательство Российской Федерации объединяет в единое понятие «бюджетный процесс». Разумеется, органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно его осуществлять.
Характеристика местного бюджетного процесса в основном представлена в стадиях его реализации1 , которые проходят при непосредственном участии органов местного самоуправления на основании устава муниципального образования. При этом каждый муниципальный бюджет обязательно состоит из доходной части, то есть денежных средств, которые поступают в бюджет, и его расходной части, то есть денежных средств, которые выплачиваются из бюджета.
Бюджетный кодекс Российской Феде-рации2 считает доходами муниципального бюджета безвозмездные и безвозвратные
1 Чепик С.Г., Чепик О.В. Проблемы и перспективы формирования и рационального использования местного бюджета сельской территории // Финансы: Теория и Практика. - 2019. - Т.23. №2. - С. 61.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145 - ФЗ (ред. от 06.06.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019)
денежные средства в распоряжении органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. В соответствии с этим положением муниципальный бюджет в первую очередь пополняется следующими доходами, как то: доходами от местных, а также региональных и федеральных налогов и сборов; штрафами; доходами от муниципального имущества; частичной прибылью муниципальных предприятий; дотациями; средствами самообложения граждан (по результатам проведения референдумов и сходов); пожертвованиями; субвенциями; субсидиями. Безусловно, Налоговый кодекс Российской Федерации относит к местным налогам только налог на имущество физических лиц и земельный налог, а в качестве местного сбора определяет лишь торговый сбор.
Не менее важной является расходная часть муниципального бюджета. С помощью средств муниципального бюджета органы местного самоуправления стремятся решать вопросы местного значения; осуществляют отдельные государственные полномочия; стараются погасить долги по муниципальным займам и ссудам; оплачивают труд депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления, работу муниципальных служащих, а также тех, кто осуществляет свою деятельность на муниципальных предприятиях и в учреждениях; страхуют муниципальную собственность и муниципальных служащих. Также в уставе муниципального образования могут быть запланированы и иные расходные обязательства местного бюджета.
Также, характеризуя место бюджета в финансовой основе местного самоуправления, ученые в области финансового и бюджетного права вводят понятие бюджетного потенциала4 как аккумуляции всех бюджет-
3 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146 - ФЗ (ред. от 06.06.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019)
4 Нехайчук Д.В., Нехайчук Ю.С. Укрепление бюджетного потенциала для обеспечения финансовой независимости органов местного самоуправления // Вестник ВолГУ. Серия 3: Экономика. Экология. - 2018. Т.20. №1. - С. 105.
ных ресурсов и бюджетных полномочий местной власти, которая представляется одним из важных средств формирования и поддержания финансовой независимости местного самоуправления. Для развития бюджетного потенциала на местах особенно значимым становится развитие муниципального и частного предпринимательства.
По смыслу закрепления понятия унитарного предприятия федеральным зако-ном1 возможно определение муниципального унитарного предприятия как коммерческой организации, созданной на базе муниципального имущества без права собственности на него. Основная цель создания муниципального унитарного предприятия -удовлетворение публичных интересов муниципального образования и обеспечение нужд местного населения на коммерческой основе. При этом муниципальное унитарное предприятие считается единственной коммерческой организацией, которая имеет гражданские права и обязанности, строго проистекающими из закрепленных в уставе видов деятельности такого предприятия.
На территории России закон предполагает деятельность только двух видов муниципальных унитарных предприятий: муниципальное предприятие как муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения и муниципальное казенное предприятие как муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления.
Безусловно, в обоих случаях орган местного самоуправления остается собственником муниципального унитарного предприятия, а потому имущество предприятия и его активы не могут быть поделены или распределены по долям. Также унитарность муниципального предприятия отмечается в невозможности определить членство в такой организации при создании собственником единоличных органов управления - часто им является назначаемый и подотчетный органу местного самоуправления
1 О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 №161 - ФЗ (ред. от 28.11.2018, с изм. и доп., вступ. в силу 01.01.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019)
руководитель.
Для достижения значимых целей в управлении муниципальным унитарным предприятием приходится сочетать разные формы финансовых отношений, финансовые рычаги, способы и методы использования муниципальной собственности. Несмотря на то, что муниципальное унитарное предприятие имеет свой баланс и является независимым в экономических вопросах, оно обязано предоставить свою прибыль и государству (в том смысле, что прибыль предприятия облагается налогом), и органу местного самоуправления (оставшаяся от налогообложения прибыль предприятия поступает в муниципальный бюджет).
Муниципальные унитарные предприятия играют важную роль в местной и федеральной экономике преимущественно в связи с тем, что доля налоговых доходов в местном бюджете от их деятельности может достигать 18-20%2.
Основой финансов муниципального унитарного предприятия всегда является уставный капитал, закрепленный за предприятием его собственником. И это не только материальная основа его хозяйственной деятельности, но и уникальная информационная система, позволяющая определить ее эффективность. Разумеется, основная заинтересованность органов местного самоуправления в деятельности унитарного предприятия заключается прежде всего в его прибыльности. Прибыль муниципального унитарного предприятия считается частью неналогового дохода местного бюджета и распределяется в соответствии с уставом предприятия, утверждаемого собственником. В первую очередь должны быть осуществлены обязательные платежи, затем проводятся отчисления в стимулирующие фонды. Также за счет части чистой прибыли возможно увеличение уставного фонда предприятия. Конечно, именно прибыльность предприятия позволяет внедрять и осваивать новые технологии, проводить мероприятия, направленные на охрану окру-
2 Чуняев Д.В. Оценка влияния управления финансами в государственных и муниципальных унитарных предприятиях на социально-экономическое развитие муниципального образования // Муниципалитет: экономика и управление. - 2016. №15. - С. 44.
жающей среды и труда. Прибыль пополняет оборотные активы предприятия и дает возможность совершенствовать финансовую и хозяйственную деятельность предприятия, проводить научно-исследовательские работы, изучать рынок, потребительский спрос, развивать производство и сбыт продукции.
Характерным свойством, отличающим финансы муниципального унитарного предприятия от финансов других коммерческих организаций, является возможность использовать целевые источники бюджетного финансирования в формах дотации, субвенции и субсидии. Например, орган местного самоуправления может помочь муниципальному унитарному предприятию покрыть убытки путем целевого направления средств местного бюджета в виде дотации. Или, допустим, безвозмездно предоставить в собственность или в пользование денежный или имущественный грант как субвенцию для финансирования определенного направления развития предприятия. Часто встречается также долевое финансирование программ муниципального унитарного предприятия местными бюджетными средствами в виде субсидий.
В логике федерального закона1 муниципальной некоммерческой организацией может считаться организация, которая не представляет получение прибыли как основную цель своей деятельности и не распределяет доходы между членами организации. Одновременно законодатель определяет, что муниципальные некоммерческие организации могут быть только бюджетными, автономными или казенными, созданными исключительно органом местного самоуправления. Разумеется, основными целями муниципальных некоммерческих организаций становятся общественно полезные цели местного уровня.
Если есть необходимость выполнить работы или оказать услуги, чтобы реализовать полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, науки, культуры, здравоохранения, физической
1 О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 №7 - ФЗ (ред. от 29.07.2018, с изм. и доп., вступ. в силу 01.01.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «Кон-сультантПлюс» (дата обращения 29.06.2019).
культуры и спорта, а также в иных целях в соответствии с уставом и муниципальными правовыми актами, то для достижения таких социальных целей местной власти разрешено создавать муниципальные бюджетные учреждения.
Муниципальное бюджетное учреждение, как и муниципальное казенное учреждение, получает от учредителя муниципальное задание, разработанное местной администрацией без права на отказ от его выполнения. Тем более что финансовая обеспеченность реализации муниципального задания гарантирована средствами в виде субсидий из муниципального бюджета. Конечно, учредитель учитывает, что муниципальное бюджетное учреждение вынуждено расходовать средства и на закрепленное за ним на праве оперативного управления недвижимое и особо ценное, по решению местной администрации, движимое имущество, а также оплачивать налоги на соответствующее имущество, в том числе на земельный участок, который предоставляется муниципальному бюджетному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования. Однако учредитель имеет возможность экономить средства местного бюджета на содержании закрепленного за муниципальным бюджетным учреждением имущества в случае аренды данного имущества. При этом, муниципальное бюджетное учреждение обязано осуществлять в денежной форме полномочия органа местного самоуправления, исполняя публичные обязательства перед физическим лицом.
Для достижения целей осуществления своих полномочий орган местного самоуправления может создавать муниципальные автономные некоммерческие организации. В этом случае учредитель теряет свои права на переданное в собственность такой организации имущество, но и не отвечает по ее обязательствам. Предполагается, что орган местного самоуправления продолжает надзирать за деятельностью муниципальной автономной некоммерческой организации, имеет право определить порядок своего участия в ее управлении, а услуги муниципальной автономной некоммерческой организации учредитель вправе получать только наравне с другими лицами. Чтобы достичь
некоммерческих целей своей деятельности, в частности отстоять общественные профессиональные интересы, орган местного самоуправления может воспользоваться правом учреждения соответствующей ассоциации (союза). Члены таких муниципальных некоммерческих организаций самостоятельны и субсидиарно ответственны по обязательствам своей ассоциации (союза).
Особенно в последние несколько лет некоммерческий сектор становится серьезной основой, в том числе финансового сотрудничества с органами местного самоуправления. Расширение данного сотрудничества можно видеть на примере взаимодействия органов местного самоуправления и некоммерческих организаций городского округа Тольятти. В самом крупном из не областных муниципальных образований Российской Федерации по состоянию на первое января 2017 года в Министерстве юстиции Российской Федерации учитывалось 930 негосударственных некоммерческих организаций1. В качестве финансовой базы совместной деятельности органы местного самоуправления городского округа Тольятти акцентируют внимание на расширении видов деятельности именно социально ориентированных некоммерческих организаций. С одной стороны, городской округ поддерживает, в том числе финансово, социально ориентированные некоммерческие организации2, с другой стороны, имеет возможность повысить эффективность формирования гражданского общества на территории городского округа Тольятти, привлекая и оптимально используя ресурсы социально ориентированных некоммерческих организаций для решения
1 Ежегодный доклад о состоянии дел по развитию некоммерческих организаций в городском округе Тольятти за 2017 год [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.tgl.ru/structure/department/okazanie-municipalnoy-podderzhki-sonko/ (дата обращения 29.06.2019).
2 Поддержка социально ориентированных
некоммерческих организаций, содействие развитию некоммерческих организаций и общественных инициатив в городском округе Тольятти на 2015-2020 годы : муниципальная программа (утв. постановлением мэрии г.о. Тольятти от 19.09.2014 №3510-п/1, с изм. от 08.05.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно - правовая система «ГАРАНТ» (дата обращения 29.06.2019).
общегородских задач.
Кредит в целом - это вид сделки между заемщиком и кредитной организацией по предоставлению денежных средств. В связи с этим муниципальным кредитом можно считать вид денежных экономических отношений, одной из обязательных сторон которых является муниципальное образование. В зависимости от формы непосредственного участия муниципального образования в данных денежных экономических отношениях структурно можно выделить виды муниципального кредита: денежные экономические отношения по поводу муниципального кредитования на основе участия в них органа местного самоуправления в качестве кредитора; денежные экономические отношения по поводу муниципального заимствования на основе участия в них органа местного самоуправления в качестве должника (должника и принципала); денежные экономические отношения по поводу муниципальных гарантий как способа обеспечения выполнения обязательств принципала перед кредитором на основе участия в них органа местного самоуправления в качестве гаранта.
Распределительная функция муниципального кредита позволяет органу местного самоуправления как стороне денежных экономических отношений перераспределить часть свободных денежных средств фонда потребления в фонд накопления и, при необходимости, совершить обратную процедуру. Органу местного самоуправления дано право осуществлять муниципальное кредитование из средств собранных им налогов. В этой связи особую актуальность приобретает дальнейшее развитие местной финансовой самостоятельности3. Орган местного самоуправления выступает в качестве принципала, играя посредническую роль в финансовом оздоровлении муниципального хозяйства, направляет взятые от своего имени кредиты на погашение образовавшихся дефицитов отстающих отраслей. Регулирующая функция муниципального кредита близка его распределительной
Нехайчук Д.В., Нехайчук Ю.С., Жучик А.В. К вопросу об определении эффективного уровня финансовой автономии органов местного самоуправления // АНИ: Экономика и управление. 2019. Т.8. № 1(26). - С. 251.
функции и проявляется в том числе в стимулировании органа местного самоуправления к проведению активной структурной политики, привлечению займов в нуждающиеся отрасли хозяйства муниципального образования, влиянию на уровень процента ставки, объема займа и размера кредита, -что непосредственно приводит к качественному ускорению решения местных вопросов. В свою очередь, контрольная функция муниципального кредита позволяет повышать эффективность функционирования местной финансовой политики за счет анализа действенности привлеченных и возвращенных кредитных средств. Стимулирующая функция муниципального кредита дает возможность органу местного самоуправления способствовать развитию отраслей и районов с помощью объективно эффективных методов и способов их кредитования и инвестирования.
По итогам исследования мы подходим к следующим выводам:
Финансовая основа муниципального самоуправления в Российской Федерации является базовой частью ее экономической составляющей. Муниципальные финансы представляют собой нормативно урегулированную систему экономических отношений в связи с созданием, распределением и использованием денежных средств органами местного самоуправления.
В целях реализации полномочий органов местного самоуправления местные финансы включают в себя преимущественно средства местного бюджета как непосредственно формы образования и расходования денежных средств, финансы муниципальных коммерческих организаций, финансовые основы экономических отношений местной власти и некоммерческого сектора. Многоплановый бюджетный процесс законодательно урегулирован и самостоятельно осуществляется органами местного самоуправления в соответствии со сложной структурной деятельностью по составлению, рассмотрению проекта бюджета, его утверждению, исполнению и контролирова-
нию его исполнения, а также бюджетному учету, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. В свою очередь, в условиях все большей разбалансированности местных финансов необходимо расширение роли местного кредита в качестве их мобильной и эффективной составляющей. Причем в рамках активизации на современном этапе вопросов экономической безопасности муниципального развития представляется необходимым сосредоточить внимание на исследовании устойчивости муниципальных финансов и качества управления ими.
Источниками муниципальных финансов являются собственные средства муниципальных образований, созданные органами местного самоуправления в результате деятельности по оказанию платных услуг населению, а также в виде доходов от использования муниципальной собственности и сбора местных налогов, заемные средства муниципальных образований, государственные средства, переданные органам местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Структура местных финансов включает в себя собственные муниципальные доходы, ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления, регулирующие доходы, средства по взаимным расчетам, субвенции, субсидии, дотации, инвестиции, а также другие источники поступления финансов на муниципальный уровень. В современных условиях необходимо расширять и поддерживать самостоятельность местных финансов для более эффективного удовлетворения потребностей местного сообщества.
Финансовую независимость местного самоуправления возможно обеспечить дальнейшим развитием его бюджетного потенциала, усилением взаимодействия субъектов местного предпринимательства путем оптимизации муниципальных учреждений и предприятий, некоммерческих, особенно социально ориентированных организаций, акселерации эффективного управления муниципальными финансами.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145 - ФЗ (ред. от 06.06.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «Консуль-
Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева № 3, том 1, 2019 тантПлюс».
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146 - ФЗ (ред. от 06.06.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
3. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 №161 - ФЗ (ред. от 28.11.2018, с изм. и доп., вступ. в силу 01.01.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131 - ФЗ (ред. от 01.05.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
5. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 №7 - ФЗ (ред. от 29.07.2018, с изм. и доп., вступ. в силу 01.01.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
6. Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы: паспорт национального проекта (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 №16) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «Консультант-Плюс».
7. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 01.03.2018 [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
8. Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, содействие развитию некоммерческих организаций и общественных инициатив в городском округе Тольятти на 2015-2020 годы: муниципальная программа (утв. постановлением мэрии г.о. Тольятти от 19.09.2014 №3510-п/1, с изм. от 08.05.2019) [Электронный ресурс] // Режим доступа: справочно-правовая система «ГАРАНТ».
9. Ежегодный доклад о состоянии дел по развитию некоммерческих организаций в городском округе Тольятти за 2017 год [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.tgl.ru/structure/department/okazanie-municipalnoy-podderzhki-sonko/
10. Куликов, Н.И., Куликов, А.Н. Различия в социально-экономическом развитии регионов России: оценка и реалии выравнивания // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2017. - Т.13. №7. - С. 1230-1257.
11. Мишина, С.В. О финансовых основах местного самоуправления // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. - № 9(249). - С. 13-18.
12. Нехайчук, Д.В., Нехайчук, Ю.С. Укрепление бюджетного потенциала для обеспечения финансовой независимости органов местного самоуправления // Вестник ВолГУ. Серия 3: Экономика. Экология. - 2018. - Т.20. №1. - С. 99-109.
13. Нехайчук, Д.В., Нехайчук, Ю.С., Жучик, А.В. К вопросу об определении эффективного уровня финансовой автономии органов местного самоуправления // АНИ: Экономика и управление. - 2019. - Т.8. № 1(26). - С. 248-252.
14. Николаева, Е.Ф., Авдюков, Ф.В. Финансы муниципального образования // Системные технологии. - 2017. - № 24. - С. 64-68.
15. Чепик, С.Г., Чепик, О.В. Проблемы и перспективы формирования и рационального использования местного бюджета сельской территории // Финансы: Теория и Практика. -2019. - Т. 23. №2. - С. 58-73.
16. Чихладзе, Л.Т. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Вестник Московского университета МВД России. - 2015. - №5. - С. 39-46.
17. Чуева, А.С., Иваненко, И.Н. Финансы и деньги: теоретико-правовая характеристика и соотношение // Научный журнал КубГАУ. - 2014. - № 98(04). - С. 1-13.
18. Чуняев, Д.В. Оценка влияния управления финансами в государственных и муниципальных унитарных предприятиях на социально-экономическое развитие муниципального образования // Муниципалитет: экономика и управление. - 2016. - №15. - С. 42-48.
