CC BY
30
ПРОБЛЕМЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РАЗЛИЧНЫМИ УРОВНЯМИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ СТРАНЫ
B.C. НАЗАРОВ
Финансовая академия при Правительстве РФ
В современных дискуссиях об оптимальной системе разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы нередко приходится слышать о том, что в сборе некоторых налогов (а точнее сказать, в создании соответствующей налоговой базы) преобладают заслуги того или иного уровня власти. Например, в «создании» ресурсных платежей нет «заслуги» субнациональных властей, так как ресурсы достались этим территориям естественным путем, а не благодаря чьей-либо эффективной деятельности. Однако, кроме чисто житейских соображений, других аргументов, как правило, не приводится. Не получила широкое распространение и оценка того, как деятельность различных уровней власти влияет на отдельные виды налогов и сборов. В данной статье будет показана зависимость между деятельностью региональных властей и различными налоговыми платежами. Для этого сформулирована гипотеза о том, что на объем ресурсов и ресурсных платежей субнациональные власти не могут оказать значительного воздействия. Тогда как на работу людей и компаний, а следовательно, и на соответствующие налоговые платежи (налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц и т.д.) региональное руководство может влиять довольно сильно. Определяя, за каким уровнем бюджетной системы необходимо закрепить определенный налог или вид расхода, необходимо рассмотреть возможные пути построения оптимальной модели межбюджетных отношений.
Нельзя не согласиться с тем, что ресурсные платежи не зависят от деятельности региональных властей, в отличие от налога на прибыль организаций, НДФЛ и т.д. Для проверки данной гипотезы используем следующую инфор-
мационную базу по 10 случайно выбранным регионам:
1) налоговые поступления за 1999 — 2002;
2) рейтинги инвестиционной привлекательности регионов: оценка риска инвестиций в части законодательного и административного рисков за 1998 — 2002 гг. Необходимо отметить, что этот массив данных является наиболее спорным, так как данные рейтинги — это экспертные оценки, то есть в них может присутствовать определенная степень субъективизма.
Проверим данную гипотезу на основании расчета коэффициента корреляции между изменением платежей по различным видам налогов в 2002 г. по сравнению с 2001 г. (изменение выражается темпом роста налоговых платежей, в дальнейшем ТН) и изменением в оценке риска инвестирования за различные периоды (в дальнейшем, ИР). Согласно нашей гипотезе, коэффициент корреляции (в дальнейшем, связь) между изменением платежей по налогу на прибыль, НДФЛ и ИР должен быть большим по модулю и отрицательным по знаку, то есть -1. Это будет обозначать следующее: чем меньше законодательный и административный риски, тем больше выросли платежи по вышеперечисленным налогам.
Вначале была рассчитана связь между ТН 2002/2001 и ИР 2002/2001 (табл. 1). По данным расчетам наша гипотеза не подтвердилась: не выявлена ни одной значительной отрицательной связи. Из этого можно сделать вывод, как минимум, о запаздывании влияния данного фактора на налоговые поступления. В принципе, это нормально, когда решения текущего года сказываются только в следующем. Проверим это предположение.
Таблица 1
Расчет связи между ТН 2002/2001 и ИР 2001/2000
РЕГИОН 2001/2000 2002/2001 2002/2001 2002/2001 2002/2001 2002/2001
ИР ТН НДПИ ТН Прибыль ТН Акцизы ТН НДФЛ ТН Имущество
Амурская обл. 0,979835014 1,48329733 1,1172 1,378 1,570491 1,358295
Волгоградская обл. 1,028213166 1,479922329 0,83285 2,5731 1,38287 1,363787
Воронежская обл. 1,029380902 1,742998057 1,2507 1,901 1,477339 1,529837
Краснодарский край 1,033573141 1,722103505 1,15139 1,3853 1,406516 1,315267
Приморский край 1,101048618 1,246008949 1,18883 0,9157 1,484544 1,263027
Республика Татарстан 1,077764277 0,633341418 0,87572 1,2521 1.407873 1,434712
Рязанская обл. 1,02975048 1,866309051 1,10207 1,303 1,563447 1,280545
Ставропольский край 0,993582888 2,05702676 1,04206 1,0751 1,48681 1,524416
Санкт-Петербург 0,93281075 2,355649513 1,09603 1,1734 1,452599 1,372858
Ханты-Мансийский АО 1,017527675 1,744557805 0,59585 1,9977 1,164969 1,658058
Связь - -0,770831279 -0,0192 -0,042 -0,091867 -0,197319
Связь, наконец-то, стала отрицательной по знаку, но она снова полностью опровергает нашу гипотезу, так как значительна только связь по НДПИ, которой как раз и не должно было быть. Объясняется этот феномен следующим образом: 1) при улучшении инвестиционного климата и при развитии производства первыми появляются именно ресурсные платежи: еще нет прибыли, еще не выплачивается полностью заработная плата, а предприятия уже добывают, используют и т.д.; 2) при ухудшении инвестиционного климата, напротив, ресурсные платежи пропадают последними. Таким образом, развитие ресурсных платежей в зависимости от инвестиционного климата можно описать следующей формулой: в крайних значениях зависимость существенна, в промежуточных отсутствует (табл. 2).
Выводы, приведенные ранее, подтвердились: связь по НДПИ существенно снизилась.
Кроме того, появилась по НДФЛ (коэффициент детерминации, правда, небольшой - 5 %, но это лучший результат для «налогов на эффективность», то есть на 5 % изменения платежей по НДФЛ обусловлены усилиями региональных властей). Однако может возникнуть сомнение в том, что снижение связи по НДПИ обусловлено именно скачкообразным развитием зависимости этого налога от ИР, а не присутствием, скажем, 2002 г. в данном расчете. Ведь 2002 г. должен нивелировать связь. Проведем проверку: возьмем изменение НДПИ 2001/2000 и просчитаем все те же временные зависимости, но для вышеозначенного временного периода (табл. 3)
Как можем убедиться, связь по НДПИ резко снизилась, нигде не было зафиксировано такого скачка, как ранее. Кроме того, последняя связь ИР 2002/1998 и НДПИ 2002/2001 существенно меньше, чем связь согласно табл. 2,
Таблица 2
Расчет связи между ТН 2002/2001 и ИР 2002/2000
РЕГИОН 2002/2000 2002/2001 2002/2001 2002/2001 2002/2001 2002/2001
ИР ТН НДПИ ТН Прибыль ТН Акцизы ТН НДФЛ ТН Имущество
Амурская обл. 1,104491292 1,48329733 1,1172 1,378 1,570491 1,358295
Волгоградская обл. 1,017763845 1,479922329 0,83285 2,5731 1,38287 1,363787
Воронежская обл. 1,0409234 1,742998057 1,2507 1,901 1,477339 1,529837
Краснодарский край 1,085131894 1,722103505 1,15139 1,3853 1,406516 1,315267
Приморский край 1,188751192 1,246008949 1,18883 0,9157 1,484544 1,263027
Республика Татарстан 1,041312272 0,633341418 0,87572 1,2521 1,407873 1,434712
Рязанская обл. 0,934740883 1,866309051 1,10207 1,303 1,563447 1,280545
Ставропольский край 1,004278075 2,05702676 1,04206 1,0751 1,48681 1,524416
Санкт-Петербург 0,954087346 2,355649513 1,09603 1,1734 1,452599 1,372858
Ханты-Мансийский АО 1,100553506 1,744557805 0,59585 1,9977 1,164969 1,658058
Связь - -0,487236122 -0,0039 -0,085 -0,224213 -0,00647
Таблица 3
Расчет связи между ИР 2001/2000, 2000/1999, 2002/1998 и ТН НДПИ 2001/2000, 2001/2000, 2002/2001 соответственно
РЕГИОН 2001/2000 2001/2000 2000/1999 2001/2000 2002/1998 2002/2001
ИР ТН НДПИ ИР ТН НДПИ ИР ТН НДПИ
Амурская обл. 0,979835 6,884698 1,073819 6,884698 1,091486 1,483297
Волгоградская обл. 1,028213 1,522112 1,085034 1,522112 1,078627 1,479922
Воронежская обл. 1,029381 2,568681 1,101734 2,568681 0,982178 1,742998
Краснодарский край 1,033573 1,723115 0,977726 1,723115 0,975216 1,722104
Приморский край 1,101049 2,449421 1,090437 2,449421 1,230997 1,246009
Республика Татарстан 1,077764 1,657186 1,138313 1,657186 1,201964 0,633341
Рязанская обл. 1,02975 1,547482 1,119227 1,547482 0,918868 1,866309
Ставропольский край 0,993583 1,590315 0,933134 1,590315 0,977107 2,057027
Санкт-Петербург 0,932811 0,904825 1,332836 0,904825 1,287009 2,35565
Ханты-Мансийский АО 1,017528 1,227238 1,001848 1,227238 1,08356 1,744558
Связь -0,113311 - -0,114051 - -0,254841 -
а это показывает, что связь ИР с НДПИ нивелируется именно длиной временного интервала, а не присутствием более позднего 2002 г.
В связи с вышеизложенным можно сделать следующие выводы:
1. Большинство налоговых платежей слабо коррелирует с деятельностью региональных властей. Это является как следствием объективных экономических и политических причин (инфляция; рост сырьевых отраслей, не связанный с улучшением законодательной и административной деятельности), так и некоторыми недостатками модели, построенной автором (субъективность и неточность экспертных оценок при анализе деятельности региональных властей).
2. НДПИ коррелирует с ИР только однажды: в 2000-2001 гг. были приняты административные решения на региональном уровне, которые обусловили активизацию производства в 2001-2002 гг. До этого и после такой связи не было. Не прослеживается она и на временном интервале. Напротив, чем больше временной интервал, тем незначительнее связь. Несправедливо также говорить о том, что эта связь, появившись в 2002 г., будет существовать дальше. Скорее всего, она исчезнет. Таким образом, если в самих платежах заслуги региональных властей не прослеживаются, то в их появлении они могут, как показывают расчеты, сыграть весомую роль. Следовательно, может показаться, что передача НДПИ регионам целесообразна — пусть привлекают инвесторов для развития нашей сырьевой базы. Но увлекаться этой политикой не следует - через год, два
надо будет пересмотреть модель межбюджетных отношений, отдав большинство налогов на эффективность регионам. Ведь поступление ресурсных платежей в бюджеты субъектов Федерации может негативно сказаться на их заинтересованности в увеличении эффективности функционирования хозяйствующих субъектов. Зачем субнациональным властям создавать условия для их эффективного существования, если ресурсные платежи и так будут поступать в бюджет, за исключением предельных ситуаций. Кроме того, вполне возможно, что субнациональные власти предпочтут увеличение потребления ресурсов и, как следствие, ресурсных платежей сегодня — необходимости сохранения окружающей среды в будущем. Целью их политики станет не рациональное использование ресурсов, а максимизация ресурсных платежей. Таким образом, федеральный центр может пойти двумя путями:
1. Сразу сосредоточить ресурсные платежи на федеральном уровне, что соответствует параметрам оптимальной модели «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий», но на начальном периоде не способствует заинтересованности субнациональных властей в создании нового производства, получение прибыли от которого пролонгировано во времени.
2. Ресурсные платежи при создании производства поступают в территориальные бюджеты, а затем передаются в федеральный бюджет. Скорее всего, у субнациональных властей не возникнет стимула в постоянном создании новых и новых производств и разорении старых,
так как последнее будет неизбежно приводить к потере в налогах на эффективность (прибыль), которые будут поступать в территориальные бюджеты. Но такая система имеет также свой побочный эффект — увеличиваются издержки администрирования. В российских условиях любое увеличение издержек администрирования и усложнение системы взимания налогов будет приводить к многократным потерям в собираемости налогов. В нынешних российских условиях актуален следующий лозунг налогообложения: простота лучше воровства. Кроме того, требования справедливости говорят о необходимости передачи более прогрессивных налогов в федеральный бюджет, а менее прогрессивных - в территориальный. Так как НДПИ — это прогрессивный налог1, то принцип справедливости требует зачисления его в федеральный бюджет с самого начала.
Если распространить наши рассуждения на всю систему межбюджетных отношений, то условно можно выделить две модели построения эффективной модели финансовых взаимоотношений между центром и территориями.
1. Первая модель — «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». В ней изначально определяется, что одни налоги, вероятнее всего, эффективнее закрепить за федеральным центром, другие - за регионами. Это касается и расходов: четкое разделение ответственности.
Причем, совсем не обязательно, чтобы в такой модели искусственно достигалась изначальная сбалансированность бюджетов всех уровней. Напротив, как показывает российский и зарубежный опыт2, большинство налогов имеют тенденцию к более эффективному взиманию при закреплении их за федеральным центром. Причем, такое закрепление может носить различные формы и классифицироваться по трем признакам: формирование законодательной базы, получение соответствующих финансовых ресурсов, непосредственный сбор налога. Если второй признак сильно варьиру-
1 Анализ перераспределения средств между бюджетами субъектов Российской Федерации в рамках системы межбюджетных отношений. Оценка стабилизационных свойств перераспределительных инструментов российских федеральных властей / П. Кадочников, С. Синельников, И. Трунин, С. Четвериков. - М, 2003.
2 Кадочников П., Синельников С., Трунин И. Система федеральной финансовой поддержки регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику. — М., 2002.
ется в зависимости от страны и экономической ситуации (во многих странах территориальные бюджеты получают львиную долю доходов)3, то по остальным двум признакам налицо явная тенденция к централизации. Объясняется это очень просто: глобализация и экономическая интеграция, увеличение мобильности налоговой базы, налоговая конкуренция как внутри страны, так и за ее пределами приводят к необходимости унификации налогового законодательства, что обусловливает возрастание роли федерального центра как в России, так и в мире в целом, в закреплении прерогативы налогового законотворчества за федеральным центром. По третьему признаку также налицо централизация. Основной причиной централизации налогового администрирования за рубежом является желание сэкономить на масштабах. В России к этому можно прибавить и стремление повысить налоговую дисциплину, и отчасти обоснованное недоверие центра к способности и желанию регионов справедливо и экономно организовать сбор налогов. Так или иначе, во многих странах становится очевидным преобладание центра в налоговой составляющей межбюджетных отношений.
Большинство расходов, напротив, имеют тенденцию к максимизации эффективности при осуществлении их на нижних уровнях бюджетной системы4. Здесь необходимо ввести некоторую классификацию. Первым ее признаком является определение уровня власти, который несет ответственность за тот или иной расход. Федеральный центр, например, во всех странах несет ответственность за безопасность. Вторым признаком является определение условий расходования средств. Третьим — определение того уровня власти, который наиболее эффективно может осуществить непосредственное расходование средств. В федеративных странах по большинству расходов приоритет по третьему признаку отдается нижним уровням власти: регионам и муниципалитетам, так как именно они наиболее «приближены» к людям и могут, соответственно, наиболее эффективно осуществить расходование бюджетных средств. Первый и второй признаки варьируются от страны к стране.
3 Harvey Lazar Toward a New Mission Statement for Canadian Fiscal Federation, Institute of Intergovernmental relations. - 2000.
4 Paying for Cities. The Search for Sustainable Municipal Revenues, Institute for Public Economics // Western Studies in Economic Policy. - 2003, № 9.
Таким образом, налицо необходимость эффективных межбюджетных отношений. Но вариативность их в первой модели будет довольно низкой. При четком определении, кто что делает, межбюджетные отношения превратятся в целевое финансирование в различных его формах. Итак, рассмотрим наиболее эффективный, по мнению автора, вариант применения первой модели в условиях Российской Федерации.
Первая модель строится на принципах эффективности и справедливости в долгосрочном периоде:
ослабление региональной дифференциации возможно только на основе экономического роста и развития всех регионов с опорой на собственные силы; государство не должно обирать богатые территории в пользу бедных, а стремиться к разумному компромиссу между поддержкой бедных и сохранением адекватных условий для развития остальных территорий; право на федеральную поддержку имеют не только депрессивные регионы, но и богатые, вложения в которые оказываются высокоэффективными; механизм межтерриториального перераспределения ресурсов, не подрывая источники развития, обеспечивает в перспективе социально приемлемые стандарты жизни в регионах;
помощь отсталым регионам исходит в первую очередь из критерия экономической эффективности. Методика расчета целесообразности финансовой помощи должна приближаться к методикам расчета эффективности коммерческого проекта по чистой дисконтированной стоимости обязательно с учетом социального фактора; интересы Федерации имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов; перспективные интересы Федерации принимаются во внимание наравне с текущими, исходя из дисконтированной отдачи от реализации этих интересов. В исполнение этих принципов необходимо и соответствующее изменение звеньев механизма финансового выравнивания: налогов, трансфертов, целевых программ.
Налоговая реформа, очевидно, должна проходить по тем направлениям, которые указал М. Алле в работе «За реформу в налоговой системе». Сейчас многие налоги (налог на
прибыль организаций, налог на доходы физических лиц) являются фактическим наказанием за эффективность. Это справедливо как для физических и юридических лиц, так и для регионов в целом. Да, регионы неравны, но в чем причина этого неравенства? Прежде всего, неравны природные и исторические условия формирования региональной экономики: в одних регионах есть условия для добычи нефти — другие лишены этой возможности, один регион — столица, а остальные — провинция, в одних регионах заселение началось раньше и стимулировалось государством, в то время как другие остались на обочине. Нельзя наказывать эффективные регионы за то, что они эффективны, но можно и нужно возложить основную тяжесть налогового бремени на богатые территории за лучшие, чем у других регионов условия развития. Здесь нет противоречия, просто надлежит обложить налогами не прибыль, не доход, а возможность его получить, то есть капитал в его материальной форме5.
Существующие имущественные налоги, рентные платежи и некоторые другие формы налогов должны стать основой единого налога на капитал, который должен перечисляться в федеральный бюджет. Это заставит и людей, и фирмы, и регионы использовать свое имущество максимально эффективно. Результат же этой эффективности в виде прибыли и дохода должен большей, подавляющей частью остаться у граждан и фирм, а весьма умеренной (точно меньше существующих 24 % налога на прибыль организаций) долей перечисляться в региональный бюджет. Регион, таким образом, будет кровно заинтересован в увеличении эффективности хозяйствующих субъектов, расположенных на его территории. Конечно же, все существующие косвенные налоги останутся и будут перечисляться в федеральный бюджет, откуда при необходимости с помощью трансфертов будут перечисляться регионам. Таким образом, уже на уровне взимания налогов удастся добиться финансового выравнивания, так как условия для развития гораздо разнообразнее, чем результаты этого развития. Иными словами, можно быть эффективным даже в Японии при полном отсутствии полезных ископаемых, а вот получать рентные платежи от добычи нефти можно только в регионах, где эта нефть добывается.
5 М. Алле. За реформу налоговой системы. — М.: ИНФРА -М, 1998.
Трансферты в первой модели должны полностью поменять свою сущность. Они должны перестать напоминать процесс размазывания каши по тарелке, а стать реальным инструментом увеличения общефедеральной эффективности. Федеральная поддержка должна предоставляться только при наличии договора-контракта между центром и субъектом РФ, в котором оговариваются условия оказания помощи и взаимные обязательства сторон. Основная идея такого договора — увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического (социального) положения в регионе, в частности, с расширением в перспективе налогового потенциала субъекта РФ. В соответствии с данной схемой федеральная поддержка будет напоминать по своим условиям предоставление кредитов международными финансовыми институтами, такими как МБРР и МВФ.
В целом финансовая помощь должна иметь три уровня:
1. Федеральные целевые программы развития регионов. Их целью станет не выравнивание, не решение сиюминутных задач региона, а реализация интересов Федерации в регионе. При выделении таких средств регионам следует руководствоваться параметрами их социально-экономической эффективности в основном в масштабах Федерации в целом. Приоритет нужно отдавать тем направлениям, которые обеспечивают наибольший охват населения, снижение текущих расходов в местных бюджетах, расширение доходной базы региона и Федерации. Основным инструментом решения названных задач должен стать Фонд регионального развития (ФРР). ФРР целесообразно разбить на несколько фондов в соответствии с важнейшими целями и приоритетами региональной политики. Например, можно выделить Интеграционный фонд, главной функцией которого станет поддержка инфраструктурных межрегиональных проектов, имеющих общефедеральное значение. Данное дробление призвано будет увеличить степень целенаправленности финансовых потоков. На средства ФРР можно финансировать модернизацию Трансиба и Севморпути, построить нормальные дамбы в Ленске и Якутске и т.д. Кроме того, необходимо отслеживать не только целенаправленность расходования бюджетных средств, но и эффективность их расходования. В этой связи необходимо выработать критерии
оценки эффективности использования бюджетных средств.
2. Федеральная поддержка регионов будет выделяться в случае, если в регионе неблагоприятная социальная ситуация. Это будет абсолютный минимум, необходимый для проживания людей на данной территории. Выделяться она будет исключительно на основе принципов, обозначенных выше: а) целевой характер, б) контрактная основа, в) ответственность властей региона и за невыполнение контракта, г) социально-экономическая обоснованность и эффективность, д) контроль центра за целевым использованием выделяемых средств. Автора могут упрекнуть в желании возвратиться к старой системе договоров между центром и регионами, которая доказала свою неэффективность. Но это не так. Во-первых, это будут однотипные договоры-присоединения с одинаковыми для всех регионов условиями. Изменяться будут только суммы, которые также будут определяться не в кулуарных беседах избранных с избранными, а по четко определенным, заранее всем известным формулам, таким как индекс налогового потенциала, индекс бюджетных расходов. Следовательно, механизм межбюджетных отношений не станет более дорогим и менее прозрачным. Напротив, единственным, что изменится, будет появление ответственности властей регионов и Федерации за своевременность получения и целевой характер расходования бюджетных средств.
3. В случае нарушения контракта власти региона должны нести персональную ответственность. Но на период создания нового контракта, взыскания ответственности, наказания виновных, а может быть, и формирования нового регионального управленческого состава (хотя Конституция РФ нам пока это не позволяет сделать), регион не должен постигнуть экономический коллапс. В целях недопущения финансовой катастрофы на данный период надлежит ввести прямое финансирование из центра. Например, в силу определенных трудностей у руководства Санкт-Петербурга подготовку к встрече предстоящего 300-летия поручили Госстрою РФ. Но в виду изменения процедуры взимания налогов и предоставления финансовой помощи регионам, а также личной ответственности руководства регионов за целевой характер использования этой помощи такие случаи не должны иметь место в новой России.
Подытоживая все вышесказанное, можно отметить особенности первой модели:
выравнивание должно быть преимущественно долгосрочным следствием эффективного социально-экономического развития, а не повседневной целью финансовой политики;
новая система финансового выравнивания должна строиться на перечислении налога на капитал и большинства косвенных налогов в федеральный бюджет, а уменьшенных налогов на эффективность в региональный;
выравнивание с помощью перераспределения федерального бюджета должно осуществляться целевым способом, подразумевать ответственность региональных властей.
2. Вторая модель построения межбюджетных отношений основывается на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы: «Всегда есть шансы, что где-нибудь, когда-нибудь будет действовать федеральная программа, которая при определенных условиях будет предоставлять средства под локальные проекты»6. Условно назовем модель адаптивной. Большинство ее черт соответствуют нынешнему состоянию канадского бюджетного федерализма за исключением некоторых политических перекосов. Например, адаптивность канадской модели существенно снижается из-за «бесправного» положения муниципалитетов. Последние не признаются полноправным уровнем управления и считаются «созданиями провинций», которые могут распоряжаться их судьбой. Однако это отнюдь не означает отсутствие развитого местного самоуправления в этой стране, просто у него есть жесткие и порой политизированные ограничения. Также нельзя считать канадскую модель абсолютным эталоном адаптивности в силу слишком большой ее политизированности. Но большинство ее черт: сильная децентрализация, демократический характер отношений, доказанная практикой возможность к значительным изменениям — делают ее вполне применимой для описания адаптивной модели межбюджетных отношений. Отличительной ее чертой является
6 Andrew Sancton. Municipalities, Cities and Globalization: Implications for Canadian Federalism. Oxford University press. - 2002.
децентрализованность и рамочный характер основных бюджетных предписаний федерального центра, то есть федеральный центр в данной модели иеет:
1) «рамочные» функции в налоговом законодательстве других уровней власти. В основном его директивные функции в налоговом законодательстве сосредоточиваются только на налогах, непосредственно зачисляемых в федеральный бюджет и в части сумм, зачисляемых в федеральный бюджет. Например, в Канаде налог на прибыль является федеральным, его базу определяет федерация, но провинции имеют право вводить дополнительные провинциальные ставки к налогу на прибыль. Это их право никак не ограничивается федерацией. В отличие от России, где жестко установлены и нижний, и верхний пределы региональной составляющей налога на прибыль. Одним из немногих исключений, пожалуй, будет вмешательство центра для недопущения разрушительной горизонтальной налоговой конкуренции7;
2) сравнительно небольшую долю средств, зачисляемых в федеральный бюджет. Доля эта постоянно меняется. Например, в Канаде федеральный бюджет составляет не больше 60 %8 от консолидированного провинциального бюджета, и доля эта стабильно снижалась со времен Второй мировой войны до 90-х годов;
3) права по налоговому администрированию территориальных налогов по желанию последних. Если последние готовы поступиться некоторой долей своей бюджетной независимости ради экономии средств, то они передают центру право налогового администрирования центру на тот период времени, на который сочтут нужным. Например, в Канаде бедные провинции передают право налогового администрирования центру, а богатые и Квебек (в случае Квебека это пример неадаптивности налоговой системы из-за излишней политизации, о которой говорилось выше) осуществляют сами. Расходы для такой системы разделяются,
но адаптивно. Теоретически каждый уровень
7 В Канаде муниципалитетом законодательно запрещено освобождать от налогов предприятия с целью их привлечения на свою территорию.
8 Harvey Lazar Toward a New Mission Statement for Canadian
Fiscal Federation, Institute of intergovernmental relations. — 2000.
власти может тратить деньги на что сочтет необходимым. Практически национальную оборону, конечно, финансирует федеральный центр, а за ремонт канализации отвечает муниципалитет, но нет никакой гарантии, что завтра федеральный центр не примет программу поддержки и модернизации водопроводов, а муниципалитет не займется строительством дороги к военной базе. В данной системе ключевую роль играет мнение людей, избирателей, о том, чем должен и чем не должен заниматься тот или иной уровень власти.
Трансферты не занимают в такой системе ключевую роль, гак как господствует принцип: кто осуществляет расходы, тот и должен получать налоговые платежи от соответствующего сектора. Это фактически доходный подход к построению бюджетной системы, когда налог платит тот, кто получает «доход», «блага» от соответствующей государственной деятельности, и платит этот налог тому, кто непосредственно осуществляет эту деятельность. Однако требования социальной стабильности и справедливости приводят к некоторому перераспределению средств через трансферты. Трансферты в этой системе — это, в основном, дотации, так как последние позволяют нижним уровням бюджетной системы самостоятельно принимать решения, основываясь на потребностях населения, которые «снизу видны лучше»9.
Отметим, что уже в описание налоговых, расходных и трансфертных отношений были включены демократические процедуры, интересы граждан и т. д. Для адаптивной модели развитая демократия на всех уровнях управления совершенно необходима. Она является неотъемлемым условием любой части адаптивной модели. Например, почему в адаптивной модели мы предпочли дотации субвенциям? Только потому, что в демократическом обществе существует уверенность, что эти деньги не пойдут «налево». Если такое произойдет, то ответственные за это лица не только не смогут больше занимать свои посты, но и станут практически «людьми без будущего». Чтобы у них не было даже повода к таким действиям, им платят соответствующую заработную плату.
' Канада в данном случае не является примером. Хотя трансферты не занимают существенной доли в бюджете провинций и муниципалитетов, а в последнее время еще и постоянно снижаются, но снижаются в основном как раз за счет дотаций. Так что во многих провинциях субвенции муниципалитетам начинают преобладать над субсидиями.
Еще одним демократическим аспектом такой системы является очень сильное и прозрачное местное самоуправление. Отчасти оно переходит на полностью рыночные механизмы существования. Примерами значительной роли рыночных отношений в местном самоуправлении при адаптивной модели могут служить значительная доля платежей за пользование муниципальными услугами в бюджетах муниципалитетов10. Кроме того, некоторые структуры местного самоуправления выводятся из непосредственного подчинения местных властей. Создаются так называемые special purpose bodies. Финансируются они или на основе самофинансирования, или из местного бюджета, а управляются независимыми менеджерами, назначаемыми соответствующими «палатами». В состав этих «палат» входят представители руководства муниципалитета и провинции, представители общественности, очень редко представители федерального центра. Это позволяет поставить управление многими секторами на рыночные рельсы, сократить возможность негативного влияния одного уровня власти на предоставление жизненно важных услуг населению, повышает прозрачность управления и даже позволяет экономить на масштабах. Нередко одна и та же специальная организация предоставляет услуги нескольким муниципалитетам, что экономит административные и другие затраты. В Канаде в разных провинциях разные сектора муниципального хозяйства выделяются в special purpose bodies: от полиции до канализации.
Но так ли эффективна «адаптивная модель», адаптивна ли она на самом деле или же внутри нее все же заложены семена негибкости и неэффективности? К сожалению, необходимо отметить ряд объективных и субъективных причин, по которым полное, последовательное применение адаптивной модели невозможно в России. К объективным причинам необходимо отнести недостатки самой модели. Во-первых, доходный подход к организации бюджетной системы имеет ряд жестких ограничений. Для многих государственных услуг невозможно точно определить степень выигрыша для каждого их потребителя (например, национальная оборона). Кроме того, взимание платы
10 Paying for Cities. The Search for Sustainable Municipal Revenues, Institute for Public Economics. // Western Studies in Economic Policy. — 2003. - № 9.
за каждую государственную услугу приведет к введению огромного числа неэффективно администрируемых налогов. Некоторые государственные услуги: помощь малоимущим, различные социальные пособия, вообще не могут быть оплачены их получателями. Во-вторых, администрирование такой системы вещь дорогостоящая. В-третьих, сама демократическая сущность этой системы не лишена недостатков. К этим недостаткам можно отнести, прежде всего, непрофессионализм лиц, принимающих решения — избирателей. По словам экс-министра финансов провинции Саскачеван в Канаде", неоднократно проводившиеся референдумы на тему «хотите ли вы увеличения расходов на образование, медицину, науку и т.д.» всегда давали положительный результат, но это отнюдь не означало, что люди готовы к большему уровню налогообложения. Вопрос же о том, увеличивать ли расходы на медицину за счет образования, вообще ставил избирателей в тупик. Политики же, негласно предполагая, что основные потребители услуг образования - молодежь, которая на выборы не ходит, а медицинские услуги потребляет большая часть избирателей, сделали выбор в пользу нерационального увеличения расходов на медицину без каких-либо реформ этого сектора. Результат — огромный дефицит бюджета, повышение платы за образование и т.д.
Следовательно, демократические процедуры, когда решения принимают хорошо информированные люди, но руководствуются при этом мнением неинформированных людей, не всегда приводят к эффективным решениям. Еще одним недостатком демократии в такой системе является излишняя децентрализация демократии, что затрудняет принятие эффективных (а по большому счету, любых) решений на федеральном уровне. Иными словами, налицо необходимость очень тонкого баланса между двумя полюсами. На одном полюсе люди демократично выбирают одного человека (орган), который назначает всех остальных и проводит самостоятельную политику. В этом случае любые решения принимаются демократично выбранным органом власти на уровне Федерации практически мгновенно. Но остальные органы власти, не выбранные, а назначенные, не чувствуя своей легитимности, постоянно вы-
11 The fiscal Critics, Political Trade-offs and Canada's future. // University of Saskatchewan. — 2003.
нуждены оглядываться на этот «единственный источник демократии». В такой системе только один человек (орган) ответственен перед народом, остальная система государственной власти ответственна перед ним.
В адаптивной модели налицо перекос в другую сторону. Орган, ответственный за принятие национальных решений перед всем народом, постоянно должен оглядываться на решения и мнения органов власти, которые ответственны перед какой-то группой избирателей. Региональные интересы начинают преобладать над классическими представлениями об эффективности. Классический пример — судьба НДС в Канаде. Его наконец-то ввели, но провинциальные налоги с продаж остались. Это крайне неэффективно: двойное налогообложение, несправедливое распределение налогового бремени (так как уплачивается весь налог по месту продажи-потребления, а в силу эластичности спроса на товар часть бремени несут и производители, а регионы потребления и производства могут не совпадать), увеличение издержек администрирования. Следовательно, возникает парадоксальная ситуация, когда адаптивная система, боясь потерять свою гибкость (отдать больше финансовых полномочий центру), игнорирует изменения, которые продиктованы временем, то есть становится неадаптивной. Следовательно, децентрализованность бюджетной системы не всегда эффективна. Появление хорошо администрируемого НДС оказывает на систему налогообложения такой же эффект, как появление конвейера на автомобилестроение. Мелкие мастерские заменяются на крупные заводы, происходит концентрация производства. Также и в налоговой системе региональные налоги с продаж должны быть заменены на федеральный НДС.
К объективным недостаткам адаптивной модели в России прибавляется еще ряд особенностей, которые делают невозможным полное ее применение на российской почве. К таким особенностям можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур, огромную дифференциацию уровня жизни в регионах (коэффициент вариации среднедушевых бюджетных налоговых доходов по России за 2002 г. составил 115 %, по сравнению с 11 % в ФРГ), необходимость динамичных институциональных реформ на федеральном уровне.
Принимая во внимания объективные и субъективные недостатки адаптивной модели, можно сделать вывод о том, что в современной России, скорее всего, будет построена и даже желательна модель «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий», которую, и создает федеральный центр в последние годы. Детально разработанные и регулирующие почти все стороны межбюджетных отношений Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, соответствующие поправки к ним, методика распределения средств ФФПР, закон об общих принципах местного самоуправления стали реальной базой для построения и развития этой модели в России.
Будем помнить, что истина всегда лежит между двумя крайними точками зрения. Значит, необходимо заимствовать некоторые черты адаптивной модели для придания модели «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий» большей гибкости и демократичности. Прежде всего, следует отметить, что описанные выше параметры первой модели не могут сами по себе служить критериями эффективности проведения политики финансового выравнивания. Это цель реформирования. Все наборы налоговых преобразований должны оцениваться по принципу соответствия «наиболее вероятному эффективному распределению полномочий», «параметрам оптимальной модели» (далее ПОМ). Все решения, уводящие нас от ПОМ, должны автоматически «отсекаться».
Однако введение данной модели с 1-го января следующего года может привести к уничтожению бюджетного федерализма, неэффективному использованию ресурсов, бедственному состоянию некоторых территорий. Причем уменьшение коэффициента вариации среднедушевых бюджетных налоговых доходов также не может служить критерием эффективности проведения политики финансового выравнивания в краткосрочном периоде. Например, если бы в 2002 г. были проведены все вышеназванные налоговые изменения, то коэффициент вариации снизился бы автоматически до 103 %, а после распределения трансфертов — до 87 %, то есть вроде бы произошло резкое выравнивание, а все стороны бюджетных отношений стали заинтересованы в увеличении эффективности. Но какова цена этих изменений? Из-за перераспределения налогов федеральный бюджет потерял 123 млрд руб., а ФФПР уменьшился только
на 42 млрд руб. Следовательно, крупная часть средств была отдана регионам-донорам, а чистые потери федерального бюджета составили 105 млрд руб., которые не пошли на финансовое выравнивание. Эластичность данной меры Е = 42/123=0,34 < 1, то есть каждый рубль, отданный регионам, уменьшит их дефицит только на 30 коп. Следовательно, в краткосрочном периоде параметры «оптимальной модели не могут служить критериями эффективности политики финансового выравнивания.
Автор считает, что критерий эффективности проведения политики финансового выравнивания должен быть следующим:
ЕДг-Ц^тах, (1)
где Д/ — сокращение расчетного бюджетного дефицита;
Ц— «цена», которую должен заплатить федеральный бюджет за это сокращение. Причем бюджетный дефицит будет рассчитаться по следующей формуле:
БД—ДП - НР < 0, (2)
где ДП — доходный потенциал региона;
НР — необходимый уровень бюджетных расходов для поддержания среднероссийского уровня обеспеченности бюджетными услугами с учетом местных особенностей. Такой расчет бюджетного дефицита предлагается автором, чтобы отделить политику финансового выравнивания, целью которой является выравнивание потенциальной возможности сбалансировать региональный бюджет, от реальной финансовой политики региона, которая вполне может предусматривать дефицит регионального бюджета как рычаг воздействия на экономику региона. Например, власти региона, где раньше бюджет был сбалансирован, а ИБД > ИБР, решили привлечь инвесторов путем снижения своей вариативной составляющей налога на прибыль. Результат — дефицит бюджета. Такой дефицит не нуждается в покрытии из ФФПР, так как он явился результатом действия региональных властей, а не объективной недостаточности финансовых ресурсов — вся ответственность за этот дефицит должна лечь на региональные власти. То же касается и расходов. Допустим, что вышеназванный регион вполне может обеспечить своим жителям среднероссийский уровень бюджетных услуг, а власти региона решили построить еще одно транспортное кольцо. Вот и возник дефицит регионального
бюджета. Так неужели справедливым будет финансирование этого дефицита из ФФПР? Очевидно, что эти дефициты не должны войти в формулы (1) и (2).
Теперь определим «цену» Ц, которую должен заплатить федеральный бюджет за сокращение совокупности расчетных дефицитов региональных бюджетов. Федеральный центр может сократить величину 2Д/ двумя способами — выделением дотаций из ФФПР и расширением налоговой базы региона. Тогда получим
Ц=С+Н, (3)
где С — увеличение субсидий региональным бюджетам;
Н — уменьшение налоговых поступлений в федеральный бюджет за счет перераспределения их в пользу регионов. В рамках бюджетного федерализма предпочтение, очевидно, нужно отдать второму способу, чтобы уменьшить зависимость региональных бюджетов от ФФПР, сделать финансирование регионов более предсказуемым и зависимым от воли и эффективности региональных властей. Накладывая требование бюджетного федерализма на формулу (1), мы получим три возможные ситуации, которые одновременно эффективны с точки зрения выравнивания и удовлетворяют бюджетному федерализму:
1) (-Н) + (-С) -> max.
Данная ситуация обозначает следующее: за счет перераспределения налоговой нагрузки центру удалось оставить регионам-реципиентам больше налоговых поступлений. В итоге снизилось С. С другой стороны, налоговая нагрузка на «доноров» возросла настолько, что с лихвой покрыла вышеназванные потери центра, тогда одновременно снизятся и 2Д/ и Ц. Но автору не удалось найти такой набор налоговых преобразований, который соответствовал одновременно и данной ситуации, и ПОМ, в частности, 2-му принципу эффективности и справедливости, который гласит, что государство не должно обирать богатые территории в пользу бедных. Данная же ситуация реализуема только в рамках жесточайшего неналогового выравнивания (примером может служить горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности земель в Германии) или радикально разных систем взимания и распределения налогов для богатых и бедных территорий,
что абсолютно неприемлемо. Следовательно, данная ситуация может возникнуть только при перераспределении отдельных налоговых поступлений, но крайне атипична для проведения реформы всех межбюджетных отношений в современной России.
2) Е-(-С)/Н -> max.
В этом случае центр отдает регионам часть своих налоговых полномочий. Но согласно ПОМ, он может «отдать» только налоги на эффективность. Это должно привести к более интенсивному сокращению £Д/ , а следовательно и С. В данной ситуации в формуле (1) £Д/ будет снижаться интенсивнее чем возрастать Ц — цена за это снижение, а при Е=(-С)/Н -> max ЕД1 — Ц -> max. Кроме того, это приведет к возрастанию независимости региональных бюджетов, следовательно, бюджетный федерализм будет соблюден.
3) Е=С/(-Н) min.
Эта ситуация обозначает следующее: центр забирает у регионов (-Н) налоговых полномочий. Но забирать можно только те налоги, которые должны отчисляться в федеральный бюджет согласно ПОМ. Но у доноров отнимут больше, чем у реципиентов. Следовательно, ¿Д/ будет возрастать медленнее, чем снижается цена выравнивания Ц. Тогда, при Е-С/(-Н) min, ЕД1 — Ц max. Хотя зависимость региональных бюджетов от центра в данной ситуации возрастает, это нарушение бюджетного федерализма стремится к минимуму. Следовательно, налицо одновременное стремление к достижению ПОМ и не нарушению принципов бюджетного федерализма.
Еще одним аспектом, который необходимо учитывать в долгосрочном планировании реформ межбюджетных отношений, — это непосредственно временной эффект от этих преобразований. Ясно, что в долгосрочном периоде надо оперировать не эластичностью ввиду ее неаддитивности, а совокупной дисконтированной стоимостью формулы (1). Также как при сравнении двух проектов мы оперируем не рентабельностью, a NPV — чистой дисконтированной стоимостью (доходом).
Допустим, мы планируем реформирование межбюджетных отношений на n-лет, тогда целью финансового выравнивания уровней социально-экономического развития отдельных регионов будет
Е(Е№-Ц)]/й+гГ^тах,
где (ЕД1 ~ Ц>) ~ эффект в ,)-м году,
г — ставка дисконта.
Тогда долгосрочное реформирование межбюджетных отношений будет выглядеть следующим образом:
1. Описание ПОМ. Причем достижение ПОМ - качественная цель реформирования межбюджетных отношений.
2. Из всех возможных вариантов реформирования отбираются только те, которые приближают нас к ПОМ.
3. Из этих вариантов отбирается тот, чей эффект равен Е( Т.Щ ~ Ц)) / (1+г/ тах. а (ЕД~1 — Ц)1,2...п не превышают бюджетных ограничений Федерации и регионов. Эластичностью в данном случае можно пренебречь и использовать ее только для прикладного изучения различных ситуаций, складывающихся в межбюджетных отношениях, таких, например, как вышеописанные ситуации.
4. Если все было сделано правильно, мы получим постепенное снижение коэффициента вариации среднедушевых бюджетных налоговых доходов по регионам России при росте средней по стране.
Очевидно, что такой постепенный и эффективный процесс реформирования системы межбюджетных отношений, с одной стороны, будет способствовать построению в России модели «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий», а с другой — будет делать это максимально гибким образом.
Еще одним механизмом гибкости в первой модели могут стать федеральные, региональные и местные целевые программы, которые довольно быстро можно адаптировать к изменению условий финансовой жизни страны.
Однако важнейшим механизмом гибкости должно стать сильное местное самоуправление. Пусть его компетенция будет невелика, пусть закрепленные за местным самоуправле-
нием налоговые и другие источники будут куда как скромны. Но в рамках своей небольшой бюджетной компетенции местное самоуправление должно пользоваться большой степенью автономности. Именно на уровне местного самоуправления издержки демократии минимизируются: власть находится очень близко к людям, люди довольно хорошо информированы, им нет необходимости выбирать между национальными и территориальными интересами при принятии решения. Все решения будут только для данной территории, для ее людей и не будут затрагивать остальной мир. В основном местное самоуправление будет заниматься обеспечением достойного уровня обслуживания собственности граждан (услуги ЖКХ и т.д.), а также целенаправленно осуществлять расходование средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов, если соответствующие уровни власти примут решение, что именно муниципалитеты эффективнее всего смогут осуществить расходование данных средств.
Таким образом, подтверждается правильность описанных ранее параметров оптимальной модели финансового выравнивания, а для этого необходимо в ближайшее время дать более адекватную, математически взвешенную оценку возможности влияния различных уровней власти на налоговые платежи. Именно это позволит распределить ответственность и налоговые полномочия в соответствии с принципами эффективности и справедливости. В результате будет построена модель наиболее вероятного эффективного распределения полномочий. Эта модель, с одной стороны, жестко закрепит доходные и расходные полномочия за каждым уровнем бюджетной системы, создаст четкие, прогнозируемые правила передачи средств между различными уровнями бюджетной системы, а с другой стороны, она будет содержать в себе необходимые механизмы гибкости.
