CC BY
144
5 (341) - 2009
Межбюджетные отношения
оценка бюджетно-налогового потенциала региона в условиях реформирования системы межбюджетных отношений
Реформа Бюджетного и Налогового кодексов РФ, направленная, в том числе и на повышение самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов, не привела к существенному улучшению возможностей и условий формирования ресурсной базы региональных бюджетов: в 2007 г. объем профицита региональных бюджетов снизился на 70 % по сравнению с 2006 г., количество профицитных бюджетов сократилось на 4, тогда как количество дефицитных бюджетов возросло на 31.
У региональных органов власти, не располагающих таким инструментом, как эмиссия наличных денежных средств, есть несколько возможностей финансирования расходов региональных бюджетов:
• за счет собственных доходов (налоговых и неналоговых);
• за счет перечислений из федерального бюджета;
• за счет заимствований на внутреннем и внешнем рынках.
Каждый из источников обладает своими преимуществами и недостатками с точки зрения разных критериев — доступности получения, периода привлечения, цены заимствования и др. Однако некоторые из источников многими региональными властями игнорируются (например, заемный капитал), поскольку за их использование необходимо производить выплату процентов и погашение в конце срока и, следовательно, гораздо проще добиваться преимущественно безвозмездного финансирования посредством межбюджетных трансфертов.
Основу доходов любого бюджета, как известно, составляют налоговые платежи. Именно за счет налогов должны преимущественно финансироваться все расходы регионов. Однако реформа в области
1 Шр://т1пйп. т.
Ж.Г. ГОЛОДОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредит Российский университет дружбы народов
налогообложения, проводимая в последние годы, не в полной мере обеспечивает такие возможности. С одной стороны, произошло упорядочение и упрощение налоговой системы, снижение ставок по основным налогам, сокращение количества региональных налогов (за региональными бюджетами были закреплены только три налога: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог), улучшилась система их администрирования и др. С другой стороны, региональные и муниципальные бюджеты лишились значительной части своих доходов. Это привело к усилению дифференциации регионов по доле налогов в структуре собственных доходов. Так, в среднем по России этот показатель в 2007 г. составил 41,8 %, но в 36 субъектах РФ он был выше среднероссийского уровня (в Тюменской области — 78 %, Ханты-Мансийском автономном округе-Югра и Приморском крае — по 56,9 %, Калининградской области — 56,2 % и др.), а в 48 субъектах РФ он был ниже среднероссийского уровня: в Республике Тыва — 24,1 %, Республике Дагестан — 26 %, Сахалинской области — 27,7 %, Ивановской области — 27,9 % и др.2. В то же время регионы получают поступления по федеральному налогу на доходы физических лиц, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, часть поступлений по федеральным налогам — налогу на прибыль организаций, акцизам и др., причем налог на прибыль и налог на доходы составляют основу доходной части региональных бюджетов: на их долю приходится более 60 % доходов (а в отдельных регионах более 80 %), что усиливает зависимость регионов от этих поступлений. В ре-
2 Рассчитано по данным http://www. minregion. ru и http:// www. minfin. ru.
зультате региональные власти вынуждены проводить политику по удержанию (или даже привлечению) крупных налогоплательщиков путем использования административных ресурсов или предоставления отдельным компаниям необоснованных субсидий. И хотя в соответствии с российским законодательством организации обязаны отчислять в региональный бюджет часть прибыли, на практике это зачастую не производится. Решить проблему «мобильности» налога на прибыль предполагается путем распределения налога на прибыль не только между регионами, в которых зарегистрированы головные организации и осуществляют деятельность обособленные подразделения , но и регионами, в которых находится имущество этих организаций. Можно также распределять налог на прибыль между бюджетами субъектов РФ, на территории которых осуществляется деятельность налогоплательщика, однако осуществить это и проконтролировать довольно сложно. В настоящее время правительство решило компенсировать регионам потерю крупных налогоплательщиков за счет межбюджетных перечислений.
Постоянно снижается доля основного источника финансовой помощи субъектам РФ — Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Если в 1999 г. доля дотаций ФФПР в межбюджетных трансфертах достигала 73 %, то в 2000 г. она составила 62 %, в 2005 г. — около 40 %, в 2006 г. — лишь 43,1 %, в 2007 г. величина данного показателя снизилась до 33,2 %. С середины 1990-х гг. имеет место также сокращение доли доходов, закрепленных на постоянной основе: сокращение доли закрепленных доходов в общей сумме доходов наблюдалось у 75 субъектов РФ, в 2005 г. — у 783.
Такая ситуация требует пересмотра подходов к формированию и управлению бюджетно-налоговым потенциалом регионов. Однако первоначально необходимо определиться с терминологией, поскольку разными специалистами, в том числе и на государственном уровне, используется различные термины потенциала: «доходный», «налоговый», «бюджетный». В частности в Бюджетном кодексе РФ отсутствовало понятие «доходный потенциал» и использовался термин «налоговая база», а в методике распределения дотаций из ФФПР используется термин «индекс налогового потенциала», определяемый как оценка налоговых доходов бюджета субъекта РФ, рассчитываемая с учетом его уровня развития и структуры экономики. В то же время в законодательстве некоторых регионов России (Калужской и Новосибирской областях,
3 Рассчитано по данным Шр://тШт. т.
Республике Саха (Якутия) и др.) закреплен термин «доходный потенциал». Что касается научной среды, то большинством авторов используется термин «налоговый потенциал».
Бюджетно-налоговый (или просто налоговый) потенциал региона раскрывается в экономической литературе как:
1) ресурс бюджетных доходов территории или потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный период времени при применении на территории страны одинаковых условий налогообложения [1, с. 35];
2) как объем возможных налоговых доходов, который получал бы регион в случае, если бы он применял на своей территории типичную налоговую систему [2, с. 436].
Несколько иная трактовка содержится в работе И. В. Горского, который в разных вариантах отмечает, что налоговый потенциал представляет собой способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доход в виде налоговых поступлений [3]. В учебнике под ред. М. В. Романовского и О. В. Врублевской налоговый потенциал определен как «максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов по данной территории на душу населения, которая может быть получена за определенный период времени в условиях действующего законодательства» [4, с. 368]. И. В. Вачугов определяет его как «способность национального хозяйства произвести и мобилизовать в бюджеты всех уровней долю национального дохода, определяемую потребностями общественного развития и возможностями государственных налоговых институтов» [5, с. 25]. А. Б. Паскачев характеризует налоговый потенциал как «максимально возможную сумму начислений налогов и сборов в условиях действующего законодательства» [4, с. 142]
Несмотря на различную терминологию (налоговый или бюджетно-налоговый потенциал) все перечисленные определения близки между собой, но, с одной стороны, не характеризуют источники средств и не раскрывают характер межбюджетных отношений. В этих трактовках налоговый потенциал, по сути, сведен к величине налоговых доходов.
Методика расчета налогового потенциала содержится в работах многих авторов, есть и официальные методики, используемые для перераспределения средств бюджетной системы между различными субъектами и муниципалитетами. Для определения величины налогового потенциала региона (НПР) учеными предлагались различные формулы. В част-
ности, налоговый потенциал региона можно рассчитать по формуле, в которой, по сути, учитываются лишь объемы аккумулируемых налогов [3]:
НПР = £
100
где НБj — налоговая база по j-му налогу; N. — ставка.'-го налога в процентах; п — количество налогов в налоговой системе. И. В. Вачугов предлагает определять налоговый потенциал не только исходя из потенциально возможных сумма налоговых платежей и сборов, но и учитывая уровень их собираемости и т. д. [5]:
НП = £ (НБ1М) х х2 ,
где НП — налоговый потенциал;
НБi — налоговая база по г-му налогу; N — налоговая ставка по г-му налогу; х, х2...ху. — коэффициенты, определяющие заданные условия (уровень собираемости налогов, качество налогового законодательства).
Причем И. В. Вачугов считает возможным рассчитывать величину налогового потенциала отдельно по предприятиям различных отраслей и видов деятельности, субъектам, предприятиям различных организационно-правовых форм, по стадиям воспроизводственного обмена и др. Вместе с тем при таком определении теряется сущность потенциала как способности мобилизовать необходимые ресурсы, поскольку учет уровня собираемости и законодательного регулирования отражает, с нашей точки зрения, только потенциал налогообложения, по сути фактическую сумму поступивших налогов.
Официальный индекс налогового потенциала в России впервые был рассчитан в 1999 г. для принятия решения по поводу распределения между регионами средств Фонда финансовой поддержки регионов. В методике Министерства финансов РФ по распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ был введен термин «индекс налогового потенциала», под которым понимается относительная (в сравнении со среднероссийским показателем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики региона. Индекс налогового потенциала рассчитывался на основе трех показателей4:
1) коэффициента разделения налоговой базы между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Федерации;
4 Христенко В. Б, Лавров А. М. Новая методика распределения трансферта //Финансы. — 2001. — № 3. — С. 3.
2) отношения валового регионального продукта на душу населения в регионе по отношению к аналогичному показателю в рамках страны;
3) коэффициента отраслевой структуры валового регионального продукта в регионе.
Признавая прогрессивность введения нового механизма перераспределения средств федерального бюджета (раньше при его распределении учитывался только показатель среднедушевых бюджетных доходов), необходимо отметить, что в используемой методике не учитывался уровень собираемости налогов, что особенно важно для косвенного налогооб -ложения, а также не учитывалась разница в удельных весах трудоспособного населения региона.
Впоследствии методика расчета индекса налогового потенциала постоянно корректировалась. Так, для 2002 г. была усовершенствована методика — в ней корректировались показатели по отдельным отраслям (промышленности в целом, топливной промышленности, химии и нефтехимии, лесной, деревообрабатывающей, целлюлозно-бумажной и легкой промышленности). Индекс налогового потенциала (ИНП) определялся по формуле: ИНП = V
гдеК. — суммарная величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения по данному субъекту РФ, отнесенная к аналогичному показателю по России в среднем за 1998 - 1999 гг.;
К — отраслевые корректирующие коэффициенты, зависящие от уровня налоговой нагрузки и доли добавленной стоимости отрасли экономики в регионе в 1999 г.
В данной методике при расчете налогового потенциала искажался конечный результат, поскольку, к сожалению, используются данные за предыдущий период (как правило, за два предшествующих года), что не позволяет учитывать изменение структуры экономики региона, а также добавленную стоимость быстрорастущих компаний.
В настоящее время индекс налогового потенциала региона рассчитывается по формуле [7]:
ИНП{ = (НП./Н) / Е (НП./Н.), где ИНП1 — индекс налогового потенциала г-го субъекта РФ;
НП1 — налоговый потенциал г-го субъекта РФ;
Н. — численность постоянного населения г-го
г
субъекта РФ на конец отчетного периода
При расчете индекса учитываются налоговые потенциалы по основным налогам — налогу на прибыль, на доходы физическим лиц, на имущество организаций, единому налогу на вмененный доход,
1=1
акцизам, на добычу полезных ископаемых, прочим налогам (ранее расчет производился по добавленной стоимости по 28 отраслям и подотраслям). В каждом случае используются соответствующие показатели налогооблагаемых баз, характеризующие налоговый потенциал: объем прибыли крупных и средних организаций; фонд начисленной заработной платы работникам; среднегодовая полная учетная стоимость имущества крупных и средних организаций; розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению; объем отгруженной алкогольной продукции, спирта этилового, вина, объемы производства пива; объем добычи нефти, стоимость добычи общераспространенных полезных ископаемых. Налоговый потенциал рассчитывается по каждому налогу как среднее значение за 3 последних года с соответствующими весами параметров каждого года: первый год — 25 %, второй год — 30 % и третий год — 45 %. Считается, что данная методика более удобна в условиях перехода к Классификатору по видам экономической деятельности. Кроме того, переход к расчету потенциала по налоговой базе отдельных налогов позволит повысить оперативность формирования показателей, обеспечит более высокую точность прогнозов налоговых поступлений, повысит прозрачность и достоверность оценки налогового потенциала.
Введение новой методики привело к изменению дотаций в отдельные регионы: 7 регионов «доноров» 2007 г. перешли в группу дотационных, в свою очередь 2 дотационных региона стали «донорами». При этом только в 6 регионах индекс налогового потенциала вырос более чем на 25 %: г. Москве, Республике Мордовия, Омской и Камчатской областях, Таймырском и Чукотском автономных округах (в Москве прирост составил 54 %), тогда как в 8 регионах произошло его снижение более чем на 25 %: Республиках Дагестан и Ингушетия, Астраханской, Оренбургской, Тюменской, Томской, Магаданской и Сахалинской областях (во всех остальных регионах изменения были незначительны) [7].
Однако во всех предложенных формулах учитывался только налоговый потенциал региона, влияющий на сумму получаемых дотаций из ФФПР, тогда как необходимой представляются оценка и анализ формирования бюджетно-налогового потенциала, который помимо налоговых поступлений включает в себя неналоговые собственные доходы регионов, финансовые трансферты и заемные средства. Особенно это становится важным в условиях сложной системы межбюджетных отношений, характерной для России, так как уровень бюджетно-налогового
потенциала не только служит инструментом корректировки стратегии развития региона, принятия решений органами власти регионов об осуществлении заимствований, корректировке налоговой политики, но является основой для распределения средств из бюджетной системы страны. Как известно, финансовая помощь бюджетам России и муниципальным образованиям осуществляется по разным направлениям: дотации, трансферты и субсидии из Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда развития регионов, Фонда реформирования региональных финансов, Фонда компенсаций и др. При этом следует отметить, что объемы и механизм финансирования регионов за счет средств различных фондов постоянно корректируется: начатый в конце 1990-х гг. процесс реформирования межбюджетных отношений до настоящего времени не завершен, не обеспечена прозрачность и не достигнута стабильность во времени распределения средств федерального бюджета, не разработаны методологические и экономические обоснования распределения средств между регионами и, как следствие, не созданы стимулы для регионов по формированию собственных средств.
То есть бюджетно-налоговый потенциал региона, являющийся элементом финансового потенциала региона, в абсолютном выражении, на взгляд автора, представляет собой сумму денежных средств, привлеченных бюджетами регионального и муниципального уровней и внебюджетными фондами. Таким образом, величину бюджетно-налогового потенциала (Пбн) можно определить по формуле: Пбн = ДСн + ДСдоп + Фт + Зс,
где ДСн — налоговые источники, формируемые регионом;
ДСдоп — неналоговые источники, аккумулируемые регионом;
Фт — средства, поступающие в порядке перераспределения из бюджетов верхнего уровня (финансовые трансферты);
Зс — средства, привлекаемые на финансово-кредитном рынке.
Автор считает, что формирование и прогнозирование величины бюджетно-налогового потенциала позволит регионам:
• обеспечить поддержание необходимых темпов экономического роста; финансировать социальные программы;
• оптимизировать систему налоговых льгот для развития наиболее приоритетных отраслей и сфер деятельности, отдельных предприятий и организаций;
• определять оптимальную налоговую нагрузку для субъектов экономической деятельности;
• принимать решения по совершенствованию структуры доходной части бюджетов, стимулируя максимальное использование собственных источников, привлечение банковских кредитов и др.
Кроме того, целесообразно оценивать уровень бюджетно-налогового потенциала, который предлагается рассчитывать на основе совокупности показателей.
1. Коэффициент покрытия расходов, представляющий собой отношение совокупных доходов и совокупных расходов регионального бюджета, рассчитывается по формуле:
К = Дсов.
1 Рсов.'
где Дсов. - совокупные бюджетные доходы региона;
Рсов. - совокупные бюджетные расходы региона.
Значение данного показателя может быть как меньше, так и больше единицы. Рост коэффициента покрытия в динамике характеризует повышение ликвидности бюджетных доходов и, соответственно, повышение потенциала региона.
2. Коэффициент концентрации доходов характеризует долю собственных доходов в совокупных доходах региона:
Дсобств.
К2 =-,
Дсов.
где Дсобств. - собственные доходы региона.
Значение показателя колеблется в интервале от 0 до 1 и, как правило, в регионах с высоким уровнем потенциала оно ближе к 1.
3. Коэффициент обеспеченности населения собственными доходами рассчитывается как отношение величины собственных доходов региона на одного жителя к величине собственных доходов страны на одного жителя:
Кз = ^, 3 Ос
где Ор - величина собственных доходов региона на одного жителя;
Ос - величина собственных доходов страны на одного жителя.
Превышение данного показателя 1 отражает наличие в регионе более благоприятной ситуации по сравнению со среднероссийскими.
4. Отношение собственных доходов к привлеченным и заемным доходам:
К Дсобств.
4 Дпривл.
где Дпривл. - суммы, поступившие в региональный бюджет средств из бюджета вышестоящего уровня.
Соответственно может быть определен уровень бюджетно-налогового потенциала региона в зависимости от полученных коэффициентов. Причем считаем целесообразным выделять пять уровней бюджетно-налогового потенциала: высокий, выше среднего, средний, ниже среднего и низкий (табл. 1).
Количественно определять уровень бюджетно-налогового потенциала и ранжировать регионы автором предлагается на основе рассчитываемого интегрального показателя:
Кинтегр. = 4 П К,
где Кинтегр. - интегральный уровень бюджетно-налогового потенциала региона;
К - соответственно индивидуальные показатели, характеризующие бюджетно-налоговый потенциал — Кр К2, К3 и К4.
В зависимости от полученного значения интегрального показателя можно будет установить совокупный уровень бюджетно-налогового потенциала региона:
при Кинтгр. > 2,5 — потенциал региона можно считать высоким;
при 2, 0 ^ Кинтгр. < 2,5 — выше среднего; при 1,5 ^ Кинтгр. < 2,0 — средним; при 1,0 ^ Кинтгр. < 1,5 — ниже среднего; при Кинтгр. < 1,0 — низким.
Таблица 1
коэффициенты бюджетно-налогового потенциала региона
показатель уровень потенциала
высокий выше среднего средний ниже среднего низкий
Коэффициент покрытия расходов (К) > 1,0 0,75 - 1,0 0,5 - 0,75 0,25 - 0,5 < 0,25
Коэффициент концентрации собственных доходов (К2) 0,8 - 1,0 0,6 - 0,8 0,4 - 0,6 0,2 - 0,4 < 0,2
Коэффициент обеспеченности населения собственными доходами (К3) > 2 1,5 - 2,0 1,0 - 1,5 0,5 - 1,0 < 0,5
Отношение собственных доходов к привлеченным (К^) > 5,0 4,0 - 5,0 3,0 - 4,0 2,0 - 3,0 < 2,0
Источник: Составлено автором.
Таблица 2
Уровень бюджетно-налогового потенциала в регионах УФО
Регион К, К к, К4 Кинтегр.
Курганская область Высокий Средний Ниже среднего Низкий Низкий (0,77)
Свердловская область Выше среднего Высокий Ниже среднего Высокий Средний (1,6)
Тюменская область Выше среднего Высокий Высокий Высокий Высокий (2,6)
Ханты-Мансийский АО — Югра Выше среднего Высокий Высокий Высокий Высокий (2,9)
Ямало-Ненецкий АО Выше среднего Выше среднего Высокий Высокий Выше среднего (2,1)
Челябинская область Высокий Высокий Ниже среднего Высокий Средний (1,5)
Источник: Рассчитано автором.
Величина и управление бюджетно-налоговым потенциалом во многом определяются совокупностью внешних и внутренних факторов: уровнем инфляции; наличием стимулов для такого наращивания как у налогоплательщиков (при снижении ставок по основным налогам), так и налоговых органов; уровнем развития бюджетно-налогового федерализма в том числе нормативами распределения поступлений налогов и сборов по бюджетам всех уровней; степенью адекватности налогового законодательства потребностям рыночного хозяйства; состоянием бюджетного и налогового планирования; степенью компетентности и уровнем технической оснащенности налоговых органов; уровнем налогового администрирования и налоговой дисциплины; степенью прозрачности бюджетного процесса; наличием административных барьеров. Необходимо учитывать и влияние природно-климатических условий, численность населения региона, структуру экономики региона, уровень платежеспособности хозяйствующих субъектов и населения региона и т. д. Существенную роль играют также состояние и стабильность бухгалтерской отчетности, сроки ее представления и простота формирования.
Для анализа состояния бюджетно-налогового потенциала были выбраны регионы Уральского ФО (УФО), существенно различающиеся по его уровню: от более благополучных Ханты-Мансийский АО-Югра и Тюменской области до дотационной Курганской области. Прежде всего необходимо отметить существенное сокращение в УФО доли доходов, поступивших в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Так, удельный вес доходов, поступивших в разрезе федеральных округов, составил в 2007 г. в Центральном ФО 32,9 % (в 2005 г. - 31,1 %), Северо-Западном ФО - 11,6 % (10,6 %), Южном ФО -8,8 % (8,6 %), Приволжском ФО - 14,7 % (15,4 %), Уральском ФО - 13,8 % (15,6 %), Сибирском ФО -12.2 % (12,2 %) и Дальневосточном ФО - 6,2 % (6,5 %) 5. По величине доходов, поступивших в
5 Рассчитано по данным http: //www.minregion. ru и http: //www. minfin.ru.
консолидированные бюджеты субъектов РФ, три региона Уральского ФО входят в десятку лидеров в целом по России: — Тюменская область (4-е место), Ханты-Мансийский автономный округ — Югра (5-е место) и Свердловская область (7-е место) 6.
Вместе с тем на долю УФО приходится: менее 3 % безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ; менее 2 % дотаций бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, которые получает только один регион округа — Курганская область.
Что касается бюджетно-налогового потенциала, то его уровень колеблется в регионах Уральского ФО от низкого в Курганской области до высокого в Тюменской области и Ханты-Мансийском АО — Югра (табл. 2).
Хотя в целом по регионам УФО уровень бюджетно-налогового потенциала можно считать достаточным (за исключением Курганской области), но в каждом из регионов округа имеются особые бюджетно-налоговые проблемы7:
• в Курганской области сохраняется высокий уровень «федерального» финансирования (42,4 %): в 2007 г. областью было получено 4 960,9 млн руб. на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, 853,1 млн руб. на выполнение полномочий Российской Федерации, 439,1 млн. руб. на выполнение полномочий Курганской области, 926,4 млн руб. на финансирование инвестиционных программ, 324,0 млн руб. дополнительные средства на финансирование мероприятий по реализации приоритетных национальных проектов;
• в Свердловской области, входящей в пятерку наиболее экономически развитых регионов России и имеющей уровень бюджетно-налогового потенциала выше среднероссийского,
6 http://www.uralfo.ru — Официальный сайт Уральского федерального округа.
7 Все расчеты проведены по данным http://www.uralfo.ru — Официальный сайт Уральского федерального округа в разрезе отдельных субъектов.
наблюдается существенное сокращение налоговых сборов и поступлений в расчете на одного жителя (32-е место в целом по России). Это снижение связано, с одной стороны, с тем, что многие ранее самостоятельные предприятия области становятся структурными подразделениями холдингов и перечисляют налоги в регионе регистрации головной организации (из 186 крупных предприятий области 24 производят платежи в других регионах, преимущественно в Москве). С другой стороны, снижение цен на продукции преобладающих в области металлургических предприятий привело к снижению их прибыли за первой полугодие 2008 года по сравнению с 2007 г. почти на 50 %;
• в Тюменской области в 2007 г. имел место дефицит бюджета, который прогнозируется и на период 2008 - 2010 гг., тогда как еще в 2006 г. бюджет был сведен с профицитом;
• в Челябинской области, занимающей среди субъектов РФ 5-е место по численности населения (1-е место среди регионов УФО) обеспеченность жителей собственными доходами находится на уровне ниже среднероссийского;
• в Ханты-Мансийском автономном округе — Югра при существенном ежегодном изъятии средств в федеральный бюджет (округ является один из лидеров по объему поступлений в федеральный бюджет, на его долю приходится около 13 % всех налогов, платежей сборов, поступающих в консолидированный бюджет России) консолидированный бюджет самого округа сводится с дефицитом;
• в Ямало-Ненецком автономном округе сохраняется сильная зависимость регионального бюджета от уровня мировых цен на нефть и газ.
В каждом регионе устанавливаются правила перечисления межбюджетных трансфертов из областного бюджета. Так, например, в Челябинской области на период 2009 - 2011 гг. предусмотрена передача местным бюджетам транспортного налога по нормативу 50 %, налога на добычу полезных ископаемых по нормативу 50 % и единого сельскохозяйственного налога по нормативу 30 %.
В регионах округа уже осуществлен ряд мероприятий, направленных на реформирование бюджетного законодательства: разработаны среднесрочные финансовые планы на период 2008 - 2010 гг. (а в отдельных регионах до 2011 г.); изменены на более ранние сроки формирования бюджетов; разрабатываются системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Учет налогового потенциала стимулируют региональные и муниципальные власти, повышая уровень собираемости налогов, сокращая перечень необоснованно предоставляемых льгот, что особенно важно после введения с 2007 г. правила, в соответствии с которым дотации из ФФПР не будут снижаться даже при увеличении доходной базы. Проблема формирования и управления налоговым потенциалом актуальна для всех регионов России. Это проявляется и в том, что в некоторых из них (например, в Республике Чувашия) разрабатываются Концепции развития налогового потенциала.
Дальнейшее совершенствование механизма формирования бюджетно-налогового потенциала невозможно без корректировки действующей системы распределения налогов по бюджетам различных уровней. Упорядочение налоговой системы сопровождалось отменой нескольких налогов (налога с продаж, налога на рекламу и др.), сокращением ставок по большинству налогов и изменением нормативов отчислений налогов в федеральный бюджет. Общей для всех регионов проблемой является усиление концентрации доходных источников на федеральном уровне при увеличении доли «мобильных» доходов на региональном уровне. В результате возникает сильная зависимость региональных бюджетов от величины налога на прибыль, который в доходах регионального бюджета Курганской области составляет 12 %, Свердловской области - 33 %, Тюменской области - 39 %, Ханты-Мансийском автономном округе - Югра - 45 %, Ямало-Ненецкий автономном округе и Челябинской области - 39 % (в перспективе во всех регионах планируется дальнейшее увеличение доли поступлений по налогу на прибыль)8. Кроме того, не удается ликвидировать практику предоставления на федеральном уровне налоговых льгот по региональным и местным налогам.
Можно считать, что выделенные проблемы взаимоувязаны с отсутствием единства системы целей развития государства в целом и стимулирования наращивания экономического потенциала каждым регионом. С одной стороны, в стране расширяется набор инструментов, используемых для обеспечения социально-экономического развития регионов страны: межбюджетные трансферты, инвестиционный фонд, федеральные целевые программы, особые экономические зоны, с другой - отсутствует координация по использованию этих инструментов в отдельных регионах. Поэтому несмотря на увеличение объемов межбюджетных трансфертов, кото-
8 Рассчитано по данным http://www.uralfo.ru - Официальный сайт Уральского федерального округа.
рые к 2008 г. составили 762,5 млрд руб. [7], возрастает дисбаланс социально-экономического положения регионов, характер и порядок предоставления трансфертов из вышестоящих бюджетов в большинстве своем носит характер финансовой помощи.
Для преодоления этого Правительством РФ принято решение об изменении с 2009 г. порядка распределения субсидий из федерального бюджета. В частности предусмотрено, что перечень приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований устанавливается сроком не менее чем на 3 года без последующих корректировок; при распределении субсидий учитывается совокупность параметров — целевое назначение, эффективность использования, критерии отбора субъектов, методика распределения субсидий между регионами, методика расчета уровня софинансиро-вания за счет средств федерального бюджета, сроки и порядок представления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий т. д. Считаем целесообразным сократить количество субсидий, предоставляемых нижестоящим бюджетам, путем их перегруппировки, что позволит сконцентрировать ресурсы для решения наиболее приоритетных задач (в настоящее время регионам предоставляются около 40 различных субсидий: на частичное возмещение расходов на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, мероприятия по организации оздоровительной кампании детей; частичное возмещение расходов бюджетов по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; частичное возмещение расходов бюджетов на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тыла; осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений; внедрение инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных образовательных школах; государственную поддержку малого предпринимательства и т. д.).
Необходимо отметить также, что у региональных властей отсутствуют стимулы повышения эффективности использования средств бюджетов (в том числе эффективности государственного и муниципального управления в сфере, финансируемой за счет субсидий), наращивания собственных налоговых потенциалов, привлечения средств на финансовых рынках: кредитные ресурсы используются региональными органами власти крайне ограничено, а эмиссия облигаций проводится регионами, как правило, лишь для покрытия дефицита бюджетов, тогда как должна стать нормой такая эмиссия для финансирования
региональных приоритетных программ, покрытия расходов региональных бюджетов. Ведь привлечение средств (с учетом необходимости возврата с процентами), с одной стороны, требует более эффективного их использования, а с другой — расширяет возможности регионов по решению экономических и социальных проблем. Именно поэтому считаем необходимым увязывать объемы финансирования регионов с оценкой эффективности политики региональных органов власти по мобилизации собственных и привлекаемых на финансовых рынках ресурсов.
По мнению автора, в стране в целом и в отдельных ее регионах (в том числе в регионах УФО) есть возможности повышения бюджетно-налогового потенциала, что особенно важно в свете мирового финансового кризиса и сокращения возможностей прироста природного потенциала. Однако в силу незначительности действий региональных органов власти, «декларированности» многих законодательных и нормативных актов на уровне регионов решить проблему пока не удается. В условиях действующей системы межбюджетных отношений региональным органам власти гораздо выгоднее «лоббировать» получение бесплатных (или практически бесплатных) бюджетных денег, чем создавать механизмы привлечения средств. Следовательно, необходимо дальнейшее совершенствование принципов применения финансово-бюджетных инструментов региональной политики, однако при этом необходимо также сохранить условия для устойчивого развития регионов-локомотивов.
Список литературы
1. Петров Ю. А. Селективная финансовая политика: повышение собираемости налогов, увеличение налогового потенциала и стимулирование развития экономики // Российский экономический журнал. — 1999. — № 4. — С. 35 — 41.
2. Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа. Научные труды ИЭПП, № 19Р, т. 2. — М.: ИЭПП, 2000. — 504 с.
3. Горский И. В. Налоговая политика России: проблемы и перспективы. — М.: Финансы и статистика, 2003. — 288 с.
4. Налоги и налогообложение. Учеб. пособие для вузов / Под ред. М. В. Романовского и О. В. Врублевской. — СПб.: Питер, 2006. — 495 с.
5. Вачугов И. В. Налоги и налоговый потенциал региона. — Нижний Новгород: ИД Гладкова, 2003. — 72 с.
6. Паскачев А. Б. Налоговый потенциал экономики России. — М.: ИД Мелап, 2001. — 396 с.
7. http://www.uralfo.ru — Официальный сайт Уральского Федерального округа.
8. http://www.minregion.ru — Официальный сайт Министерства регионального развития РФ.
9. http://www.minfin.ru — Официальный сайт Министерства финансов РФ.
