CC BY
112
УДК 338.23
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА*
В. Я. ВИТЕБСКИЙ, кандидат экономических наук, заместитель начальника НИО E-mail: vitvit@nii-ecos. ru
ОАО «Институт экономики и комплексных проблем связи»
В. Н. РАССАДИН,
кандидат экономических наук,
ведущий научный сотрудник
E-mail: vn_rassadin@mail. ru
Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН
Происходящие в сфере военно-технического сотрудничества (ВТС) России с зарубежными странами процессы потребовали решения вопросов их правового регулирования. Прежде всего это относится к возможностям реализации модели ВТС, которая включает совместный проект полного цикла. К таким вопросам также относятся проблемы импорта вооружений, вопросы дальнейшего реформирования системы ВТС. Даются конкретные предложения по решению этих вопросов в рамках существующей нормативно-правовой базы по ВТС.
Ключевые слова: военно-техническое сотрудничество, импорт ВВСТ, импорт комплектующих изделий для производства ВВСТ, «Рособоронэкспорт».
Практика реформирования и переоснащения Вооруженных Сил РФ показала необходимость принятия в ряде случаев решений по международной кооперации в производстве вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ) и импорту отдельных образцов ВВСТ.
Ведь сегодня в целом в российской армии только 20 % техники можно назвать современной, т. е. основанной на новейших технологиях поражения. В армиях НАТО такого оружия более 70 %. Но дело не только в
*Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект 10-06-006-8-а.
конъюнктуре. «Предприятия уже не способны выполнять объемы заказов по ВТС,—утверждает Александр Бриндиков, руководитель группы советников ФГУП «Рособоронэкспорт», — и практически нет непроблемных контрактов по качеству».
Очевидно, что в таких условиях отдельные решения о совместных разработках ВВСТ и их импорте неизбежны, но они требуют проведения предварительных всесторонних экспертиз, учитывающих многочисленные дополнительные аспекты помимо потребностей Министерства обороны РФ. Это и утрата соответствующих рабочих мест в отечественном ОПК, и будущие финансовые потери, связанные с обслуживанием и ремонтом приобретаемой техники, и надежность перспектив дальнейшего сотрудничества со странами — поставщиками этой техники.
Качественное обоснование таких индивидуальных решений требует внесения ряда существенных дополнений в действующую нормативную правовую базу.
Главную правовую основу деятельности по военно-техническому и международному кооперационному сотрудничеству при разработке, производстве, экспорте и импорте ВВСТ составляет Федеральный закон от 19.07.1998 № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» [2], а также изданные в порядке его реализации указы
- 61
Президента РФ (в первую очередь Указ Президента РФ от 10.09.2005 № 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» [1]) и соответствующие постановления Правительства РФ.
Указанные документы охватывают всю сферу международного сотрудничества, прежде всего по вопросам экспорта ВВСТ. Однако на сегодняшний день в этой правовой базе отсутствуют решения целого ряда вопросов.
1. Явным недостатком Федерального закона «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», тормозящим развитие стратегического сотрудничества с нашими клиентами и конкурентами на рынке вооружений, является то, что данный закон не предусматривает реализацию такой модели военно-технического сотрудничества, которая включает совместный проект полного цикла (от разработки до послепродажного обслуживания ВВСТ). Именно такая модель многосторонней кооперации при разработке, производстве и сервисном обслуживании вооружений и военной техники во всем мире сменила традиционные локальные схемы взаимодействия (такие как продажа готовой продукции и лицензионное производство).
В соответствии с Федеральным законом «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» реализация подобных проектов осуществляется по решению Президента РФ. Казалось бы, что для выполнения принятого решения российским организациям не требуется получать специального разрешения на ведение внешнеторговой деятельности, связанной с продукцией военного назначения. Однако прямых указаний по этому вопросу в законе нет. Уточнений по указанной проблеме в последние годы в закон не внесено.
В 2008—2009 гг. указами Президента РФ проведена корректировка нормативных правовых актов по ВТС, которая эту проблему частично затронула, но окончательно не решила.
Так, Указом Президента РФ от 12.12.2008 № 1767 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» [3] предусмотрено уточнение положений, касающихся обеспечения комплексного сервисного обслуживания поставляемой иностранным заказчикам продукции военного назначения.
Указом же Президента РФ от 07.12.2009 № 1405 «О внесении изменений в Положение о порядке осуществления военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и в Положение о порядке рассмотрения обращений иностранных заказчиков и согласовании проектов решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству о поставках продукции военного назначения, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. № 1062» [4] уточнен порядок участия российских организаций в международных конкурсах (тендерах) на проведение в интересах иностранных заказчиков работ по разработке продукции военного назначения, на передачу лицензий и т. д.
Но проведенный анализ действующих нормативных документов, включая эти два указа, показал, что для эффективного решения проблемы реализации такой модели ВТС, как совместный проект полного цикла (от разработки до послепродажного обслуживания), необходимо принятие указом Президента РФ в дополнение к действующим специального положения о порядке осуществления совместных с иностранными государствами проектов создания вооружений, военной и специальной техники.
Положение должно предусматривать наиболее возможные варианты участия российских оборонных организаций в совместной реализации проекта полного цикла с детальными механизмами реализации каждого варианта.
Скорее всего, целесообразно принять более широкое положение о порядке участия российских организаций в международном кооперационном сотрудничестве по вопросам создания вооружений, военной и специальной техники.
2. В последнее время появляется все больше свидетельств повышенного внимания отечественных военных к закупкам иностранных вооружений и военной техники. Проблемы импорта ВВСТ стали непосредственно влиять на ситуацию в оборонно-промышленном комплексе.
Принятые и частично реализованные решения о закупке серийных зарубежных ВВСТ Министерством обороны РФ и другими силовыми ведомствами (израильские беспилотные летательные аппараты, французский десантный корабль «Мистраль») оставили массу вопросов по обоснованности и регламенту принятия подобных решений. Ведь подобные
решения должны проходить оценку не только с позиции закупающего ведомства, но и с позиций их долгосрочного влияния на экономику страны.
Ненормальность складывающейся ситуации наглядно видна на примере отношения к производству отечественных танков.
В нашумевшем выступлении в Совете Федерации главнокомандующий Сухопутными войсками РФ Александр Постников заявил, что устаревший по ряду параметров и очень дорогой российский танк Т-90 неплохо было бы заменить на немецкий «Леопард». «Нам проще было бы купить за эти деньги три «Леопарда», — сказал Постников.
В то же время танк Т-90 является, по данным «Рособоронэкспорта», более «живучим», чем его зарубежные аналоги. (В сравнительных испытаниях в арабской пустыне участвовали французский «Леклерк», немецкий «Леопард», который приглянулся генералу Постникову, и американский «Абрамс»). Продавая экспортный вариант танка Т90С, Россия лидирует среди стран — экспортеров основных боевых танков. Поэтому сделанное заявление само по себе самым негативным образом может отразиться на мировой конкурентоспособности отечественных танков.
Пассаж о сравнительной цене Т-90 и «Леопарда» был немедленно опровергнут в СМИ (118 млн руб. за Т-90 при 7,5—10 млн долл. за новый «Леопард»).
Что касается ряда устаревших параметров, то большинство из них успешно преодолели наши украинские коллеги, создав на основе русского Т-80 глубоко модернизированный танк «Оплот». Не вдаваясь в технические подробности, следует отметить, что, как уверяют его создатели, в танковой дуэли «Оплот» почти неуязвим. Руководитель Санкт-Петербургского КБ, в котором когда-то проектировался Т-80, Валерий Козишкурт сказал, что восхищен новациями, которые харьковчане сумели реализовать в «Оплоте». При этом Козишкурт с сожалением добавил, что почти все, чем примечателен сегодня новый украинский танк, в России готовы были воплощать в металле еще в начале 1990-х. Что-то удалось реализовать в единичных экземплярах при модернизации старых машин, но большая часть российских инноваций так и осталась не востребована.
Остается надеяться, что все требования военных сформулированы в наконец-то выданном техническом задании на создание нового танка и будут реализованы в достаточно короткий срок.
Необходимо также введение правовых ограничений на импорт ВВСТ.
Так, в ст. 7 Федерального закона от 27.12.1995 № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе» [5] указано: «Контракты с иностранными юридическими лицами на выполнение работ по обеспечению оборонного заказа, а также на экспортно-импортные поставки продукции (работ, услуг) заключаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».
Однако в действующей нормативной правовой базе порядок принятия решений по импорту ВВСТ отсутствует. В соответствии с Федеральным законом от 19.07.1998 № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» Президент РФ по данной проблеме только «определяет порядок лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения, экспорт и импорт которой подлежат контролю и осуществляются по лицензиям».
В Положении о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации (ВПК), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 07.05.2006 № 278 «Об утверждении положения о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации и ее состава» [6], также отсутствуют конкретные функции по реализации задачи «организации и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам осуществления экспортно-импортных поставок продукции военного и двойного назначения».
Эти вопросы должны были бы найти свое отражение в Федеральном законе «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» в части закрепления за Президентом РФ функции окончательного принятия решения по вопросам импортных закупок.
После внесения указанного изменения в данный закон необходимо указом Президента РФ утвердить Положение о проведении государственной экспертизы решений по приобретению зарубежных вооружений, военной и специальной техники и лицензий на их производство.
Подобный порядок в отношении ряда товаров установлен постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 № 56 «Об установлении запретов и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ (услуг), выполняемых
(оказываемых) иностранными лицами, в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства» [7].
Необходимо также сделать обязательным участие в этой экспертизе научно-технического совета ВПК.
Функции научно-технического совета ВПК изложены в п. 15 Положения о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 07.05.2006 № 278. В частности, научно-технический совет ВПК «по поручению ВПК организует выполнение экспертных работ и привлекает для этого в установленном порядке представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Российской академии наук, организаций оборонно-промышленного комплекса и других организаций».
Представляется, что формулировка этого пункта недостаточна. Необходимость усиления роли технических специалистов при принятии ключевых решений развития ОПК требует, чтобы в подготовке и обсуждении этих решений научно-технический совет ВПК участвовал в обязательном порядке.
Поэтому предлагается дополнить п. 15 Положения о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации перечнем проблем, требующих обязательного предварительного рассмотрения на НТС ВПК. К таким проблемам следует, в частности, отнести проведение государственной экспертизы решений по приобретению зарубежных вооружений, военной и специальной техники и лицензий на их производство.
3. Если предыдущие вопросы, можно сказать, «стоят на повестке дня» и к их решению можно приступать немедленно, то следующий вопрос является перспективным. Это вопрос о правовом статусе ОАО «Рособоронэкспорт».
Система военно-технического сотрудничества за прошедшие годы подверглась большому числу реорганизаций.
Многократные изменения завершились Указом Президента РФ от 04.11.2000 № 1834 «О создании федерального государственного унитарного предприятия «Рособоронэкспорт» [8], которым было принято решение о создании единой государственной организации, осуществляющей военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с зарубежными странами.
Это решение позволило стабилизировать процесс военно-технического сотрудничества и способствовало ежегодному росту его объемов.
В связи с созданием Государственной корпорации «Ростехнологии» Указом от 26.11.2007 № 1577 «Об открытом акционерном обществе «Рособоронэкспорт» [9] принято решение об акционировании ФГУП «Рособоронэкспорт» с передачей 100 % акций создаваемого открытого акционерного общества в состав имущественного взноса Российской Федерации в ГК «Ростехнологии» (с соответствующей корректировкой нормативных правовых документов по ВТС).
Вызывают большие сомнения предложения по дальнейшей реорганизации системы военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, предлагаемые путем внесения изменений в Федеральный закон «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами». Переход 100 % акций госпосредника «Рособоронэкспорта» от государственной корпорации в собственность планируемого ее правопреемника существенно снижает возможности государства по контролю за этим видом деятельности. Напомним, что в Российской Федерации существует государственная монополия на деятельность в области военно-технического сотрудничества, установленная ст. 4 указанного Федерального закона. Переход госпосредника (уже проходящим процедуру акционирования) под контроль открытого акционерного общества (на сегодня со 100 % участием государства) является шагом по пути ликвидации монополии государства.
Было бы более правильным при реорганизации госкорпорации вернуть госпосреднику функции по рекламно-выставочной и маркетинговой деятельности, участию в организации и проведении выставок (показов) продукции военного назначения и, соответственно, сохранить у государства 100 % его акций. Взаимодействие госпосредника и правопреемника госкорпорации целесообразно построить на договорных отношениях.
При этом будет гарантировано сохранение в руках государства важнейшего вида внешнеэкономической деятельности.
Реализация предлагаемых изменений и дополнений правовой базы военно-технического сотрудничества позволит:
• минимизировать импорт готовых вооружений,
военной и специальной техники, разрешая его
только по всесторонне обоснованным причинам;
• создать условия для совместных разработок ВВСТ в целях использования передовых научно-технических достижений и получения дополнительных финансовых ресурсов для разработки новой продукции;
• укрепить государственную монополию в вопросах военно-технического сотрудничества как необходимый элемент обеспечения безопасности и обороноспособности страны.
Список литературы
1. Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами: Указ Президента РФ от 10.09.2005 № 1062.
2. О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами: Федеральный закон от 19.07.1998 № 114-ФЗ.
3. О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами: Указ Президента РФ от 12.12.2008 № 1767.
4. О внесении изменений в Положение о порядке осуществления военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и в Положение о порядке рассмот-
рения обращений иностранных заказчиков и согласовании проектов решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству о поставках продукции военного назначения, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. № 1062: Указ Президента РФ от 07.12.2009 № 1405.
5. О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-Ф3.
6. Об утверждении положения о Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации и ее состава: постановление Правительства РФ от 07.05.2006 № 278.
7. Об установлении запретов и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства: постановление Правительства РФ от 07.02.2011 № 56.
8. О создании федерального государственного унитарного предприятия «Рособоронэкспорт»: Указ Президента РФ от 04.11.2000 № 1834.
9. Об открытом акционерном обществе «Рособоронэкспорт»: Указ Президента РФ от 26.11.2007 № 1577.
