CC BY
197
Банковское регулирование
и надзор
проблемы асимметричного развития банковского регулирования и надзора в рф
Б.Т. МОРГОЕВ, кандидат экономических наук, доцент Северо- осетинского государственного университета,
заслуженный экономист россии
Необходимость систематического и эффективного надзора за деятельностью кредитных организаций, способствующего динамичному развитию и устойчивости банковской системы в целом, определяется повышенной рискованностью осуществляемых банками операций, взаимосвязью между уровнем качества банковского регулирования и уровнем информационной транспарентности на всех уровнях банковской системы. Российская банковская система — наиболее динамично развивающийся сектор экономики, подверженный реорганизации и трансформации, происходящим под воздействием как глобальных тенденций финансовых рынков, так и внутренних процессов, происходящих в нем.
Динамика российского банковского сектора в три-четыре раза опережает динамику развития экономики в целом, что подтверждается ростом как общих активов банковской системы за 2006 г., которые увеличились на 3,6 трлн руб. и составили 13,2 трлн руб, так и ростом собственных средств банковского сектора, которые увеличились за 2006 г. на 31,2 % и составили 1 241,8 млрд руб. к концу года. При этом доля собственных средств в ВВП составила 5,7 %, а к активам банковского сектора — 12,7 %. Таким образом, наметилась четкая тенденция роста суммарных активов банковского сектора — средний темп роста активов с 1999 г. по 2006 г. составил 37 %, при среднем росте экономики 6,9 % за данный период1.
В данных условиях особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствующего банковского регулирования, опирающегося как на инструменты государственного, так и частного саморегулирования, в целях стабильного и устойчивого развития банковской системы, повышения качества
1 По данным ЦБ РФ / http://www. сЬг. ги.
рыночной корпоратизации российской кредитно-банковской системы, роста ее информационной транспарентности. Институт информационной транспарентности в банковской сфере реализуется как через систему государственно-централизованных методов банковского регулирования, так и через систему саморегулируемых методов раскрытия информации в кредитных организациях.
В условиях глобализирующихся финансовых рынков изменяются характер, структура и направленность рисков в кредитной сфере, а также методы их учета, мониторинга и реагирования на их последствия. В мировой практике произошли значительные сдвиги в акцентах банковского надзора от практики детального инспектирования операций банка к инспектированию, направленному на оценку банковских рисков и внутрибанковских процедур их проведения.
Мировой опыт показывает функционирование различных моделей реализации банковского регулирования и надзора, основанных: во-первых, на выездном инспектировании банков сотрудниками органов банковского надзора (такая модель надзора преобладает в Италии, Франции, Японии и США), во-вторых, на анализе материалов внешнего аудита банка (Великобритания, Германия); в-третьих, на использовании материалов как собственного выездного инспектирования, так и внешнего аудита (Канада), в-четвертых, на установлении жестких требований к публичной отчетности информационной транспарентности кредитных организаций, так называемая модель «рыночной дисциплины» (Австралия, Новая Зеландия) 2.
2 Поляков В. П. Структура и функции центральных банков:
зарубежный опыт / В. П. Поляков, Л. А. Московина. М. ИН-
ФРА-М, 1998.
Сложность адекватного функционирования национальной модели банковского надзора заключается в том, что длительное время в сфере банковской деятельности использовались исключительно государственные инструменты и методы банковского регулирования и надзора. Принимая во внимание характер и уровень кредитных рисков административно-хозяйственной системы, следует отметить, что в целом государственный компонент банковского регулирования соответствовал основным целям, задачам и уровню иерархической сложности функционирования одноуровневой банковской системы3.
Рыночные преобразования российской экономики, становление двухуровневой банковской системы изменили характер, направление, законодательную базу и функции государственных механизмов банковского регулирования, проявившиеся в значительном сокращении числа централизованно установленных экономических нормативов, изменении их методики расчетов и предельных значений, отвечающих рыночным реалиям в условиях глобализирующихся финансовых рынков4.
Однако в настоящее время специфика функционального развития банковской системы проявляется в сохранении концентрации банковского капитала, возрастании опасности проникновения доходов, полученных нелегальным путем, в банковский оборот, в росте поляризации банковского пространства между московскими и региональными банками. Все это вступает в определенное противоречие со сложившейся системой банковского регулирования в РФ.
Особенности банковского надзора в современной российской двухуровневой банковской системе проявляются, во-первых, в доминировании методов централизованного регулирования банковской деятельности, во-вторых, в неразвитости институтов частного саморегулирования, в-третьих, экстенсивном и преимущественно внутренне ориентрирова-ном характере банковского надзора; в-четвертых, качественной неоднородности банковского надзора в территориальном аспекте, связанной с недостаточным уровнем квалификации и опыта сотрудников надзорного блока ЦБ РФ5; в-пятых, нечеткости законодательной и нормативной базы в организации банковского надзора на основе стандартов МСФО
3 Основополагающие принципы эффективного банковского надзора М.: ЦПП ЦБ РФ, 1998.
4 Голубев С. А. Роль центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны / С. А. Голубев. М.: Юстицинформ, 2000.
5 Фетисов, Г. Г. Организация деятельности центрального банка / Г. Г. Фетисов, О. И. Лаврушин, И. Д. Мамонтова; под общ. ред. Г. Г. Фетисова. М.: КНОРУС, 2006. 432 с.
как основного инструмента создания общедоступной системы раскрытия банковской информации6.
Возникают две взаимосвязанные методологические задачи, от решения которых зависит, какими должны быть принципы, критерии государственного и частного компонентов банковского регулирования, исходя из преимуществ и недостатков специфики развития каждого из них.
Все это требует изменений характера и механизмов государственного и частного мониторинга экономической регуляции банковской деятельности, которые охватывают проблемы организационной декомпозиции института банковского регулирования по разным целевым характеристикам — оценки, отчетности и контроля.
В методологическом плане необходимость развития государственного компонента банковского регулирования опирается на теорию общественного благосостояния, доказывающую государственное доминирование в регулирующих функциях в связи с существенными изъянами в рыночном механизме координации экономических субъектов7.
Суть аргументации сводилась к тому, что функционирование рынка как механизма координации экономических субъектов8 сопряжено с издержками и поэтому вмешательство государства обосновывается как средство снижения издержек координации, направленное на достижение более эффективного распределения ресурсов, чем это возможно в условиях исключительно рыночной координации, которой присущи внешние эффек-ты9, избыточная конкуренция10, асимметричность
6 Российским банкам ежемесячно приходится представлять более 100 документов по 42 формам отчетности, однако большинство отчетной информации носит инсайдерский характер, а некоторые принципы ее составления существенно отличаются от МСФО, и сроки представления весьма растянуты (шесть месяцев после окончания отчетного года); а такая отчетность редко публикуется, поскольку этого не требуют регулирующие органы. См.: Указание ЦБ РФ № 1376-У от 16 января 2006 г. «О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации» //http://www. cbr. ru.
7 Постановка вопроса об издержках функционирования рыночного механизма встречалась и в более ранних работах. В качестве примера можно привести исследования К. Маркса, А. Пигу и Дж. М. Кейнса.
8 Как известно, Я. Корнаи, наряду с рыночным типом координации, определяет еще четыре типа (бюрократический, саморегулируемый, этический и семейный). См.: Корнаи Я. Социалистическая система. / Я. М. Корнаи. М., 2000. С. 125.
9 Коуз Р. Фирма, рынок и право/ Р. Коуз. — М.:, — 1993.
10 Стиглиц. Дж. Экономика государственного сектора. М.: Инфра-М, — 1997. Hertog den J. General Theories of Regulation in Bouckaert B., De Geest G.(eds.) Encyclopedia of Law and Economics, Cheltenham, Edward Edgar — 2000.
информации11, общественные блага12.
Однако в рамках данного направления предполагается, что, во-первых, государственное регулирование само по себе не связано со значительными издержками, во-вторых, предполагается равнозначность целей как экономического, так и социального регулирования экономических субъектов, в-третьих, данный подход объясняет скорее механизм действия государственного компонента банковского регулирования, чем механизм его реализации13.
Кроме того, сложность возникает при отсутствии единого понимания государственного компонента банковского регулирования, реализуемого как банковский надзор в его различных аспектах — «правовой надзор» 14, «содержательный надзор» 15, «риск-ориентированный надзор» 16 и др.
Банковский надзор — более узкая категория, чем банковское регулирование, так как представляет собой разновидность государственно-банковского регулирования посредством специфических процедур, технологий и инструментов17. Хотя в данном определении отсутствует управленческая целепола-гающая функция банковского надзора, она не подменяется ни характеристиками самого надзора, ни отдельными характеристиками объектов проверки, которая отражается в определении В. А. Полякова и А. Л. Москвина: «Банковский надзор проводится с целью обеспечения надежности и устойчивости отдельных банков и предусматривает целостный и непрерывный надзор за осуществлением банками своей деятельности в соответствии с действующим законодательством и инструкциями» 18.
11 Акерлоф Дж. Рынок «лимонов»: неопределенность качества и рыночный механизм // Thesis № 5, 1994. Beales H., Craswell R., Salop, S. The Efficient Regulation of Consumer Information. Journal of Law and Economics, vol. 24, 1981, p. 491 — 544.
12 Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора / Дж. Стиглиц. — М.: Инфра-М, 1997.Bohm P. Social Efficiency. London, Macmillan, 1987.
13 При данном подходе не объясняется, каким образом общественный интерес преобразуется в законодательные нормы, направленные на повышение общественного благосостояния. См.: Posner R. Taxation by Regulation. Bell Journal of Economics, vol. 2, 1971. - Р. 22 - 50.
14 Правовое регулирование банковской деятельности / под ред. Е. А. Суханова. М.:Юринформ, 1996.
15 Трубицын П. А. Банковский надзор — переход от формального к содержательному / П. А. Трубицин // Финансовый менеджмент. 2005. № 2. С. 12 — 21.
16 Тысячникова Н. А. Базель II в России: проблемы и решения/ Н. А Тысячникова // Деньги и кредит. 2006. № 10. С. 55 — 64.
17 Фетисов Г. Г. Организация деятельности центрального банка / Г. Г. Фетисов, О. И. Лаврушин, И. Д. Мамонтова; под общ. ред. Г. Г. Фетисова. М.: КНОРУС, 2006 — 432 с.
18 Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе
России. / А. Г. Братко, М.:, Спарк, 2001.
С точки зрения правового подхода «банковский надзор — это осуществляемое специальными государственными органами постоянное наблюдение за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушения законности» 19. Однако не стоит сводить его сущность к «правовому соответствию» управленческих решений: «сущность банковского надзора состоит в проверке соответствия решений и действий кредитной организации законам, регулирующим банковскую деятельность, и нормативным актам Банка России» 20. В рамках данного подхода не определяется управленческий аспект надзора, а акцентируется внимание на существенных правовых отклонениях и «девиантном» поведении кредитных организаций.
С точки зрения трансформации банковского надзора и перехода к стандартам МСФО, подчеркивается риск-ориентированное содержание надзора, а именно «Надзор за кредитно-финансовыми организациями, в том числе и за банками, представляет собой комплекс взаимосвязанных мер, направленных на поддержание стабильности кредитно-финансовой системы, предотвращение системных рисков (когда банкротство одного банка влечет за собой банкротство еще нескольких или вообще утрату доверия к банковской системе), а также защиту интересов кредиторов и вкладчиков, вложивших свои средства в кредитно-финансовые организации» 21.
Однако в рамках данного подхода не всегда четко определяется природа самих кредитных рисков (правовая, экономическая, управленческо-профес-сиональная, социальная), а также делегирование различных механизмов их управления.
Промежуточное положение занимают определения, в которых не упускаются правовые аспекты банковского контроля, но раскрываются и управленческие его цели. Банковский надзор представляет собой «совокупность действий, осуществляемых органом банковского надзора в рамках установленной компетенции и, как правило, в соответствии с открытыми (официально опубликованными) процедурными нормами в целях обеспечения стабильности функционирования банковской системы и защиты интересов ее кредиторов, а также клиентов»22. Другие авторы считают, что «банковский надзор можно определить как комплекс мер, проводимых
19 Гейвандо Я. А. Центральный банк Российской Федерации.
20 Годовой отчет Центрального банка РФ. М., 2003.
21 Антипова О. Н. Международные стандарты банковского надзора. / О. Н Антипова. - М.: ЦППЦБРФ, 1997.
22 Козлов А. А. Модернизация банковского сектора: задачи совершенствования банковского надзора / А. А. Козлов // Деньги и кредит. 2003. № 1.
уполномоченными банками в целях 1) получения необходимой информации о состоянии как конкретного банка, так и всей банковской системы, а также с целью проверки соблюдения коммерческими банками законодательных и нормативных актов; 2) принятия адекватных мер реагирования»23.
С точки зрения методологических подходов в рассмотрении принципов, функций и методов оценки результативной составляющей банковского надзора сложилось несколько подходов: правовой подход, управленческий (риск-ориентированный) и смешанный подход.
По мере того как продолжаются дискуссии относительно использования отчетности, трансформированной в МСФО, для целей банковского надзора, значительное число кредитных организаций (около 200 из 1 221 на 01.07.2006)24 по собственной инициативе составляют отчетность по МСФО и нанимают международные аудиторские фирмы для ее проверки. Однако качество и уровень детализации добровольной составляемой отчетности, как правило, ограничены, и уровень раскрытия сильно различается между банками. К тому же принципы составления добровольной отчетности по МСФО и принципы консолидации отличаются от тех, которые используются в российских стандартах бухгалтерского учета (РСБУ) или в обязательной отчетности, трансформированной в МСФО. Все это затрудняет комплексный анализ системных рисков как экономической, так и социальной направленности, возникающих в кредитной сфере из-за трудностей согласования данных, содержащихся в разных как финансовых, так и нефинансовых отчетах кредитных организаций.
Становление частного института банковского регулирования в качестве самостоятельного типа регулирования взаимодействия экономических субъектов в сфере банковской деятельности требует разработки новых подходов к пониманию экономической природы банковского регулирования, его структуры, функций, моделей и инструментов реализации в целях уменьшения разрыва между практическими потребностями социально ответственного взаимодействия банков и реальными возможностями научно обоснованного обеспечения данного взаимодействия.
В методологическом плане развитие частного института банковского регулирования опирается
23 Голубев С. А. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы / С. А. Голубев, М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2000.
24 По данным ЦБ РФ / http://www. сЬг. ги.
на теории частного выбора25 и теории рентоори-ентированного поведения26. В рамках теории частного выбора объясняется и доказывается ограниченность возможностей государства в решении проблем координации и эффективного размещения ресурсов. При этом указывается на «провалы» государственного регулирования при решении вопросов координации действий экономических субъектов, поскольку регулирование осуществляется в интересах тех, кто его проводит (в том числе и бюрократии как отдельной социальной группы). В связи с этим подчеркивается, что само по себе наличие «провалов» рынка не является достаточным обоснованием государственного регулирования, а все зависит от соотношения величин выгод и убытков различных групп специальных интересов и их размера, влияющих на размер частных выгод потребителей и производителей27.
Тем не менее в рамках данных исследований не объясняется, каким образом интересы групп специальных интересов трансформируются в реальное законодательство и регулирование, а кроме того, недооценивается роль «властных» полномочий государственной бюрократии, которая в лучшем случае рассматривается как одна из многих групп специальных интересов.
В рамках теории рентоориентированного поведения государственные органы, устанавливающие «правила игры» для экономических субъектов, не являются нейтральными агентами, балансирующими интересы различных групп, а преследуют собственные интересы. При этом государственные органы обладают сравнительными преимуществами перед другими группами специальных интересов за счет имеющихся у них властных полномочий, по изменению «правил игры». Именно в силу данных обстоятельств государственное регулирование создает больше возможностей для вымогательства ренты со стороны чиновников и формирования перераспределительных механизмов рентных доходов в пользу бюрократии28.
Кроме того, возникают сложности в определении самого института самоконтроля за функционированием банка на рынке банковских
25 Чикагская школа государственного регулирования. См.: ОлсонМ. Логика коллективных действий. М., 1998.
26 Tullock G. The Welfare Costs of Tariffs, Monopoly and Theft, Western Economic Journal, vol. 5, 1967, p. 224 — 232.
27 Becker, G. Public Policies, Pressure Groups, and Dead — Weight Costs, Journal of Public Economics, vol. 28, 1985, p. 329 - 347.
28 Аузан А. Институциональная экономика: новая институци-
ональная экономическая теория. М.: Инфра-М, 2005.
услуг29. Нередко понятие «институт саморегулирования» путают с понятием «рыночное саморегулирование», «рыночное регулирование», «рыночная саморегуляция». В отличие от свободного рынка, с одной стороны, саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые, в определенной степени, ограничивают свободу экономических субъектов. С другой стороны, институт саморегуляции характеризуется как установленим правил игры, так и тем, что разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства.
Таким образом, можно выделить следующие необходимые функции, право на выполнение которых организации саморегулирования делегируют ее участники30:
1) установление и/или изменение правил ведения ее членами банковской деятельности;
2) установление санкций за нарушение установленных правил;
3) осуществление контроля за соблюдением правил организации;
4) применение санкций в случае обнаружения нарушения правил;
5) разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами;
6) рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);
7) внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации.
Саморегулирование как институт может быть реализовано различными способами, основанными на частном, частно-публичном и публичном характере функционирования института саморегуляции. Частный порядок (без создания специальной организации, контролирующей соблюдение правил). Частно-публичный характер характеризует систему
29 Следует иметь в виду, что довольно часто в литературе встречается терминологическая путаница: в том же смысле, что и «саморегулирование», используется термины «отраслевое регулирование» (industry regulation), «профессиональное регулирование» (professional regulation), «частное регулирование» (private regulation).
30 Крючкова П., Обыденов А. Издержки и риски саморегулирования / П. Крючкова, А. Обыденов М.: ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003.
формальных правил, разработанных участниками саморегулирования (широко применяется в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии) 31. Публичный характер определяется функционированием организации саморегулирования, в рамках которого осуществляется и разработка правил, и контроль за их соблюдением, предусматривающих широкое участие негосударственных структур в организации рыночных отношений в стране (саморегулируемые организации внешних аудиторов).
Таким образом, необходимость систематического и эффективного надзора за деятельностью кредитных организаций на системной основе предполагает развитие государственного и частного компонентов саморегулирования банковского регулирования, включающих разработку индикаторов, позволяющих своевременно диагностировать проблемность банка на всех стадиях его развития и функционирования. Индикаторы ранней диагностики проблемности банков должны сочетать количественные и качественные характеристики, обладать свойством сопоставимости и преемственности, учитывать индивидуальные особенности функционирования банков и быть универсальными.
Исследование информационной прозрачности российских кредитных организаций, проведенное Standard & Poor's в 2006 г., показало улучшение стандартов раскрытия банковской информации по сравнению с 2005 г.: в среднем данный показатель в 2006 г. составил 48,3 % по сравнению с 36 % в 2005 г. При этом 18 банков имели в среднем показатель открытости банковской информации выше 50 %, тогда как в 2005 г. их было всего четыре32. Неразбериху усугубляет то обстоятельство, что в настоящее время многие банки (примерно 200 из 1 180, на долю которых приходится 70 % активов банковской системы) по собственному желанию составляют отчетность по МСФО или US GAAP (для иностранных инвесторов) и отдают ее на проверку международным аудиторским фирмам. Standard & Poor's использует эту добровольно представляемую отчетность по МСФО или US GAAP для анализа при присвоении рейтингов. К сожалению, в этих отчетах раскрывается весьма ограниченная информация, а ее содержание у разных банков разное. Более подробные сведения, содержащиеся в отчетах по РСБУ, в частности о качестве активов
31 Wallace J., Ironfield D, Orr J. Analyses of Market Circumstances Where Industry Self-Regulation is Likely to be Most and Least Effective. Tasman Asia Pasific, Canberra, 2000.
32 Исследование информационной прозрачности российских банков в 2006 г. // Standard & Poor's: //www. standardandpoors. ru.
n3
&
-7
v
>
x
Сравнительные результаты структуры раскрытия информации 30 крупнейшими российскими банками в 2005 и 2006 гг. %
Иностранные банки, 2005 г. 30 российских банков, 2005 г. 30 российских банков, 2006 г.
ч
X
Ч/
v
\
X
<ъ \
ч
ъ.
А
-h.
я?
и о капитализации, не соответствуют данным отчетов, добровольно представляемых в МСФО или US GAAP, вследствие расхождений в степени консолидации и принципах учетной политики.
Анализ структуры раскрываемой информации по основным шести компонентам в сравнении с иностранными банками делает успехи российских банков более чем скромными, поскольку из 30 крупнейших банков только два (Сбербанк России и банк «Возрождение») являются публичными, т. е. максимально используют корпоративные механизмы для укрепления своей инвестиционной привлекательности.
Сравнительные результаты раскрытия информации 30 крупнейшими российскими банками в 2005 и 2006 гг. по компонентам: 1) структура собственности; 2) корпоративные процедуры; 3) финансовая информация; 4) операционная информация;
5) информация о совете директоров и менеджменте;
6) вознаграждение членов совета директоров и высшего руководства отражена на рисунке33.
Как видно из рисунка, несмотря на то, что в среднем по сравнению с 2005 г. в 2006 г. наблюдался рост информационной открытости по отдельным составляющим банковской информации, однако он неравномерен (структура собственности — улучшилась на 25 %, корпоративные процедуры — на 10 %, финансовая информация — на 13 %, оперативная информация — на 5 %, информация о совете директоров — на 6 %). В то же время наиболее «проблемный»
33 Исследование информационной прозрачности российских банков в 2006 г. // Standard & Poor's: //www. standardandpoors. ru.
российский компонент банковской информации — сведения о вознаграждении членов совета директоров (СД) и руководства банков — не только не повысился, но и снизился с 10 % в 2005 г. до 9 % в 2006 г., что особенно контрастирует на фоне 93 % открытости по данному показателю, характерному для иностранных банков.
Данному разрыву между транспаретностью в основных составляющих банковской корпоративной информации способствует не только различный статус банков как кредитных учреждений, но и размытость границ различных правовых режимов банкротства кредитных организаций, неразвитость инфраструктуры информационных репозитариев и кредитных историй, структурное дублирование и функциональная неинтегрированность банковской отчетности с требованиями МСФО, которые в конечном итоге способствуют формированию информационных «барьеров» рыночного взаимодействия кредитных организаций и т. д.
Таким образом, государственные и частные компоненты банковского регулирования должны использоваться не как взаимозаменяемые, а как взаимодополняемые инструменты направленные на качественные преобразования структуры собственности кредитных организаций, усиление конкуренции в банковском секторе, изменение характера финансовой информации в целях повышения качества управления экономическими и социальными рисками кредитных организаций, применения комплексной оценки деятельности кредитных организаций, усиления защиты интересов и укрепления доверия вкладчиков и других кредиторов банков.
