CC BY
277
Научные сообщения
Проблема формирования бюджетов муниципальных образований и оценка их самодостаточности
В.В. Печенкина, Е.Е. Лялина
Финансовой основой социально-экономического развития муниципальных образований являются местные бюджеты. Наличие у органов местного самоуправления реального полноценного бюджета — важнейшее условие их экономической самостоятельности и выполнения социальных обязательств. Однако это возможно только в условиях сбалансированного разграничения финансовых полномочий между бюджетами всех уровней власти и при отсутствии высокой дотационности местных бюджетов.
Сложившаяся на сегодняшний день практика разграничения финансовых полномочий между бюджетами демонстрирует все большее сосредоточение совокупных доходных источников государства в федеральном и региональных бюджетах и, соответственно, снижение их поступления в местные бюджеты. Так, доля доходов местных бюджетов за период с 2000 по 2009 г. уменьшилась на 13 процентных пункта (п.п.) и составила к 2009 г. 11,6% доходов консолидированного бюджета РФ с одновременным снижением расходов на 16 п.п. до 14,5%, что сократило тем самым разрыв между долями доходов и расходов местных бюджетов с 6,7 п.п. в 2000 г. до 2,9 п.п. в 2009 г. (рис. 1).
Для эффективного функционирования местного самоуправления прежде всего необходимо наличие у него достаточной финансовой базы для выполнения своих расходных полномочий. Подтвердим этот вывод, рассмотрев бюджеты муниципальных образований Орловской области.
Основу финансовой базы всех бюджетов составляют налоговые доходы (табл. 1). Из табл. 1 видно, что основная часть налоговых доходов муниципальных бюджетов (в 2010 г. она составила 75,0%), формируется за счет отчислений от федеральных налогов и сборов и за счет специальных налоговых режимов: налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога. Наиболее весомым из них является налог на доходы физических лиц.
% 100 -80 -60 -40 -20 -0
24,5
23,4
52,1
13,4
33,2
53,4
11,6
30,3
31,2
20,3
47,6
15,2
37,7
47,1
14,5
25,9
59,6
2000
2008
2009
2000
2008
2009
Доходы Расходы
□ Федеральный бюджет □ Бюджеты субъектов РФ □ Местные бюджеты
Рис. 1. Динамика структуры доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в 2000-2009 гг1.
Таблица 1
Динамика структуры налоговых доходов муниципальных образований Орловской области в 2005-2010 гг. и прогноз на 2012 г.2
Налоги и сборы 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2012 (прогноз)
Акцизы 1,4 - - - - - -
Единый сельскохозяйственный налог 0,1 0,2 0,2 0,4 0,3 0,6 0,6
Налог на имущество физических лиц 0,7 0,7 0,7 0,8 1,0 0,8 1,0
Государственная пошлина - 2,6 2,4 2,3 2,5 7,0 6,6
Налог на доходы физических лиц 71,9 68,4 71,6 76,0 74,9 61,3 63,6
Единый налог на вмененный доход 14,5 18,4 13,9 11,8 11,5 13,1 12,6
Земельный налог 11,4 9,6 11,2 8,7 9,8 17,2 15,6
Доля же местных налогов составляет чуть выше 10%, несмотря на то что по концепции Бюджетного кодекса за каждым типом муниципальных образований должны быть закреплены полностью местные налоги, причем один из налогов должен быть крупным.
1 Рассчитано по данным отчета казначейства РФ об исполнении консолидированного бюджета РФ, федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за 2000, 2008, 2009 гг. [Электронный ресурс] // URL: www.roskazna.ru.
2 Составлено и рассчитано по данным Департамента финансов администрации Орловской области.
Исключение составляет 2010 г., в котором поступления от налога на доходы физических лиц резко сократились (на 13,6% по сравнению с предыдущим годом), а поступления по земельному налогу возросли с 9,8% в 2009 г. до 17,2% в 2010 г. Это связано с последствиями мирового финансового кризиса, так как налоговая база подоходного налога чувствительна к изменениям экономической конъюнктуры, а имущественные налоги, наоборот, стабильны и устойчивы. Тем не менее в будущем доля налога на доходы физических лиц восстановится. По прогнозным данным, уже в 2012 г. произойдет увеличение доли налога на 2,3% к 2010 г. при снижении значения собственно местных налогов и единого налога на вмененный доход.
Для построения прогноза здесь и далее использовался пакет М1сг080Й£хсе1, выбиралась зависимость, наиболее точно описывающая фактические данные (линейная, логарифмическая или полиномиальная). Коэффициент детерминации Rл2 составил величину от 0,9 до 1, что означает достаточно хорошее качество подгонки регрессионной модели к наблюдаемым значениям.
В правоспособности органов местного самоуправления взимать собственные налоги есть глубокий рациональный смысл. Во-первых, устанавливая такие налоги, местные выборные лица берут на себя обязательства, являющиеся формой ответственности перед гражданами в том, что касается предоставления соответствующих услуг. Если же финансовые средства органов местного самоуправления поступают не в результате самостоятельных решений последних и не прямо от местных налогоплательщиков, а по воле вышестоящих властей и из других источников, то местным выборным лицам легче уходить от ответственности за эффективное и правомерное использование соответствующих ресурсов. Во-вторых, наличие собственных налоговых поступлений обеспечивает гибкость политики и, в некоторой степени, финансовую безопасность органов местного самоуправления, позволяя им достоверно предвидеть, на какие ресурсы можно рассчитывать в долгосрочной перспективе.
Опыт многих западных стран показывает, что в целях обеспечения налоговой автономии органов местного самоуправления необходимо, чтобы муниципальные бюджеты формировались в основном за счет местных налогов. Так, во Франции взимается более 50 различных видов местных налогов, в Италии — свыше 70, в Бельгии — около 100. Сумма их поступлений в этих странах составляет от 30 до 60% всех доходов местных бюджетов, в США — 65%3. В то время как в нашей стране эта доля в 2010 г. составила 4,5%4. В Орловской области удельный вес поступлений от местных налогов в общих доходах бюджетов муниципальных образований в 2010 г. составил 4,6%.
Для повышения доли поступлений от местных налогов необходимы уточнение кадастровой оценки земель и проведение инвентаризации имущества. На недостаточные поступления в местный бюджет влияют также существование федеральных льгот по местным налогам без соответствующей компен-
3 Динес М.Ю. К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления // Финансы. 2003. № 7. С. 27
4 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года / Отчет Министерства финансов Российской Федерации. [Электронный ресурс] // URL: www.minfin.ru.
сации потерь, связанных с их предоставлением, и низкий уровень администрирования местных налогов. Более того, на уровне муниципальных районов местные налоги отсутствуют вовсе: торговый сбор был ликвидирован, транспортный налог отнесен к региональным без соответствующей компенсации местным бюджетам.
В соответствии с изменениями в Бюджетном кодексе муниципалитеты потеряли 50% налога на имущество предприятий, 2% налога на прибыль, акцизы, с 50 до 40% снизилась доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за муниципальными образованиями.
Все эти изменения привели к тому, что в 2010 г. налоговые доходы в общих доходах местных бюджетов, например, в Орловской области, составили всего 25,5%. При сохранении тенденции произойдет еще большее их снижение к 2012 г. — до 22% (рис. 2).
%
(прогноз)
Рис. 2. Динамика доли налоговых поступлений в общем объеме доходов местных бюджетов Орловской области в 2001-2010 гг. и прогноз на 2012 г.5
В результате снижения налоговых поступлений в местные бюджеты наблюдается низкий уровень самообеспеченности финансовыми ресурсами и увеличение доли безвозмездных и безвозвратных перечислений, что свидетельствует о снижении самостоятельности местных бюджетов и повышении их зависимости от вышестоящих органов государственной власти (рис. 3).
Снижение удельного веса собственных доходов в общем объеме доходов муниципалитетов демонстрирует и количество муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) с уровнем собственных средств свыше 50% и ниже 20%. Так, в 2001 г. муниципальных районов с уровнем собственных доходов свыше 50% было 10, в 2002 — 9, в 2003 — 6, в 2004 — 13, в 2005 — 4, в 2006 — 2, а с 2007 по 2010 только — 1. Противоположная тенденция наблюдается в муниципальных образованиях, в которых доля собственных доходов меньше 20%: в 2001 г. их было 6, в 2002 — 4, в 2003 — 2, в 2004 — 0, в 2005 их уже 4, в 2006 — 5, в 2007 и 2008 гг. — 7 и 5 соответственно, а в 2010 г. — 21.
5 Составлено и рассчитано по данным департамента финансов администрации Орловской области.
% 100 -90 -80 -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 -0 -
Кроме того, в соответствии с Бюджетным кодексом к категории собственных доходов местных бюджетов относятся все налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления, за исключением субвенций из федерального и (или) региональных фондов компенсаций. Вряд ли стоит соглашаться с такой трактовкой собственных доходов, так как она завышает их и искусственно снимает проблему финансовой обеспеченности местного самоуправления. Поэтому данные к рис. 3 получены без включения в собственные доходы всех видов помощи и отражают, на наш взгляд, реальный уровень самообеспеченности бюджетов муниципальных образований. Так, в соответствии с применяемой в настоящее время методикой уровень собственных средств бюджетов муниципальных образований Орловской области в 2009 г. составил 65%, в 2010 г. — 69,9%. Уровень же собственных средств местных бюджетов, рассчитанный без учета финансовой помощи, оказался значительно ниже и составил всего 40,1% в 2009 г., 33,8% — в 2010.
Зеркальным отражением низкого уровня собственных средств местных бюджетов является высокая степень их дотационности (табл. 2).
Таблица 2
Степень дотационности местных бюджетов Орловской области в 2007- 2010 гг., в%7
Степень дотационности 0 0,1-4,9 5%-9,9% 10-19,9 20-49,9 5 0 1 0 о
2007 5,2 1,4 1,1 3,7 25,2 63,4
2008 3,4 2,6 3,0 5,2 29,4 56,6
2009 0,0 0,4 3,0 5,2 23,2 68,2
2010 1,1 0,4 1,5 4,9 28,1 64,0
6 Составлено и рассчитано по данным департамента финансов администрации Орловской области.
7 Там же.
63,7
64,5
68,1
69,5
47,3
41,3
39,9
40,8
40,1
33,8
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
□ Собственные доходы □ Финансовая помощь
Рис. 3. Динамика собственных доходов муниципальных образований Орловской области в 2001-2010 гг.6
Степень дотационности местных бюджетов Орловской области стабильно высокая. В 2010 г. 98,9% муниципальных образований области получали дотации. За период с 2008 по 2010 г. степень дотационности повысилась: если в 2008 г. 56,6% всех муниципальных образований области относились к самой высокой категории по степени дотационности (от 50-100%), то в 2010 г. — уже 64,0%.
В условиях острой дефицитности бюджетов муниципальные образования области имеют возможность финансировать только свое текущее содержание. Капитальные расходы составили по муниципальным образованиям Орловской области в 2009 г. всего 5,2% всех расходов, а в 2010 г. — 4,5%.
Более того, удельный вес расходов на заработную плату и оплату коммунальных услуг в местных бюджетах (с учетом финансовой помощи) составил в 2008 г. 58,5%, в 2009 — 62,7%, в 2010 — 55,3%. Это общероссийская тенденция. В среднем по стране удельный вес расходов на заработную плату и оплату коммунальных услуг в местных бюджетах составил в 2009 г. 54%. В бюджетах Республики Карелия, Республики Калмыкия, Республики Коми, КабардиноБалкарской Республики, Забайкальского края доля указанных расходов превысила 70%8.
Процент собственных доходов и доходов от предпринимательской деятельности, направленных на заработную плату, сократился с 34,1% в 2008 г. до 32,1% в 2010 г. Это еще раз подтверждает, что местные бюджеты на фоне тенденции к общему оздоровлению государственных финансов в Российской Федерации, прежде всего на федеральном уровне, демонстрируют сокращение реальной бюджетной самообеспеченности и рост зависимости от внешних источников финансирования. Муниципальная реформа и ее налогово-бюджетная составляющая не привносят достаточной стимулирующей компоненты для активизации усилий местных администраций всех уровней по развитию экономики территорий, по увеличению налоговой базы местных бюджетов и по ее более эффективному использованию. Сам установленный законом набор источников налоговобюджетной базы местных бюджетов (скорее с акцентом на доходы и имущество граждан, нежели на объемы хозяйственной деятельности на соответствующей территории), не говоря уже о высокой степени дотационности этих бюджетов, дестимулирует усилия местных властей по развитию производственно-экономической базы территорий. Это касается и заинтересованности местных властей в поддержке малого бизнеса, и в формировании на своей территории общей благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды.
Таким образом, можно констатировать, что в России на сегодняшний день не сформирована адекватная финансово-экономическая база местного самоуправления для выполнения возложенных на него полномочий. Так же трудно говорить и о какой-либо самостоятельности муниципалитетов, так как реальные собственные доходы местных бюджетов (доходы от местных налогов и использования муниципальной собственности) очень малы.
8 Рябухин С.Н. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ проблем исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами в 2009 г. в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (выборочно, по запросам)» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2010. № 7 (151). С. 95.
В результате местные бюджеты в своей доходной части являются неустойчивыми и высокодотационными. В расходной же части в большинстве муниципалитетов основная часть средств направляется только на выплату заработной платы работникам муниципальных учреждений и оплату коммунальных услуг бюджетных организаций. Если же где-то и принимаются бездефицитные бюджеты, то они чаще всего не обеспечиваются реальными источниками доходов.
На данном этапе реформирования муниципальных финансов необходимо обеспечить максимально возможную степень финансовой самодостаточности бюджетов. Местное самоуправление может стать реальным инструментом обеспечения высокого уровня жизни населения лишь при условии, что оно будет иметь не только соответствующую законодательно установленным расходным полномочиям финансовую обеспеченность, «спущенную сверху», но и ресурсную возможность самостоятельно пополнять муниципальный бюджет. Это дает возможность выбора самим муниципальным сообществом функций, необходимых для его социально-экономического развития.
