CC BY
191
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ПОД СТРОИТЕЛЬСТВО ИЗ ЗЕМЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ:
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКА ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ
Шишканов В. А., 2006
В. А. Шишканов — аспирант кафедры конституционного права Юридического института ИГУ
Актуальность проблемы предоставления земельных участков для строительства в настоящее время не вызывает сомнений. Динамичное развитие инвестиционно-строительной сферы привело к резкому увеличению потребности в незастроенных земельных участках, пригодных для возведения объектов жилищного, административного, промышленного и иного назначения1. Согласно данным Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2004 г., по состоянию на 1 января 2005 г. площадь земель, отнесенных к категории земель городских поселений, составляет 7,9 млн. га. (0,5 % от общей площади земельного фонда Российской Федерации)2. Большинство из таких земельных участков, расположенных на территории городских округов, сегодня находится в государственной или муниципальной собственности. Поэтому процедуре их застройки предшествует предоставление (отвод) этих земельных участков под строительство организациям и физическим лицам в собственность или на праве аренды.
„ •>*.,> Вступившие в
Распределение земель поселении по формам собственности 0 ^
в РоссиИскоИ Федерации на 1 января 2005 г.3 действие с 10 янва-
ря 2005 г. Градо строительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.
№ 190-ФЗ4 и Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»5, а также Федеральный закон от 29 декабря 2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»6 внесли существенные изменения в порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель государственной и муниципальной собственности. В этой связи ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» в Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.7 были добавлены сразу четыре новые статьи (ст. 30.1, 30.2, 38.1, 38.2) и изменены редакции ст. 38, 49 и 85, а также внесены изменения в ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»8.
Ранее ст. 30 Земельного кодекса РФ предусматривались два варианта предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муни-
ципальной собственности, для любого строительства, включая жилищное:
1) без предварительного согласования места размещения объектов (такие земельные участки могли предоставляться в собственность либо в аренду исключительно на торгах — конкурсах, аукционах);
2) с предварительным согласованием места размещения объектов (в этом случае земельный участок нельзя было предоставить в собственность даже на аукционе, но право на заключение договора аренды по решению главы местной администрации могло быть предоставлено как на торгах, так и без торгов).
Теперь же, согласно ч. 2 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» и ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, для жилищного строительства, земельные участки из государственной и муниципальной собственности предоставляются в собственность либо в аренду только без предварительного согласования мест размещения объектов и исключительно на аукционе. Проведение конкурсов в данном случае нормативно не предусмотрено9.
Во вновь введенной ст. 30.2 Земельного кодекса РФ установлен еще один вариант предоставления земельного участка — для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Речь идет, видимо, о застройке жилыми домами целого микрорайона с необходимыми элементами инфраструктуры и объектами социальной сферы. В собственность такой земельный участок не предоставляется, а право на заключение договора аренды продается исключительно на аукционе.
Внесенные в земельное законодательство поправки были направлены, прежде всего, на развитие конкурентных, «прозрачных» процедур предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности. При разработке данных поправок в земельное законодательство, по мнению представителя Фонда «Институт экономики города»10 Л. Бандори-на, законодателю пришлось решать ряд про-блем11. Так, законодательные изменения в предоставлении земельных участков под застройку должны были касаться не только жилищного строительства. Но поскольку оба документа могли быть «уложены» только в жилищный пакет, от этого намерения пришлось отказаться.
Первоначальная идея экспертов была такая — предусмотреть предоставление земельных участков для строительства жилья: а) в собственность и б) на открытых аукционах. Под влиянием экономических и, отчасти, юридических причин первая позиция была трансформирована. Аргументы «против»: чем больше разных прав на землю — тем лучше, в правовом государстве так и должно быть, поэтому навязывать землю только в собственность — неправомерно. Аргументы «за»: землю берут в собственность, чтобы под ее залог брать нормальные банковские кредиты и пускать их на то же жилищное строительство, а не строить за счет привлеченных средств дольщиков. Земельный участок — надежный предмет залога, таким образом, у кредитора минимизируются риски. Аргументы «против» победили, и в законе, как и прежде, сосуществуют два понятия: собственность и аренда.
В ходе обсуждения поправок выявилась и еще одна проблема — срок введения нормы о предоставлении земельных участков через аукционы. Единого мнения по этому вопросу высказано не было. Предлагались разные сроки: с даты вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», через девять месяцев, через год и через полтора года с момента введения в действие указанного закона. Вопрос о сроках введения данной нормы был далеко не праздным и связан был с опасениями, что «любая отсрочка свободных торгов может привести к тому, что до наступления назначенного срока самые хорошие участки под жилую застройку уже будут распределе-ны»12. Развернулась весьма острая дискуссия по поводу отсрочки вступления в силу данной нормы13. В результате компромисса она была определена в девять месяцев с момента вступления в силу Градостроительного кодекса РФ. Как полагает Г. Боос, «...это результат деятельности лоббистских групп, которые работали не только среди депутатов, губернаторов, но и побывали в кабинетах президентской администрации и правительства»14. Нужно сказать, что высказанные опасения отчасти оправдались. По словам президента Российского Союза строителей В. Н. Забелина «. за те 9 месяцев, на которые было отложено вступление в силу нормы о земельных аукционах, вся земля
была продана и роздана без всяких конкурсных процедур. Многие чиновники на этом неплохо заработали»15.
Необходимо отметить, что первый опыт продажи с использованием конкурентных процедур незастроенных земельных участков в городах России относится еще к 1995—1996 гг., когда в ряде городов были проведены земельные аукционы в рамках программы Всемирного банка по кредитованию жилищного строительства16. Законодательные же основы для проведения земельных торгов были заложены только в 1997 г. с вступлением в силу указа Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»17, предусматривающего передачу предназначенных под застройку земельных участков в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам через процедуры торгов, в том числе аукционы и конкурсы. Принятым в развитие данного указа постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»18 утвержден порядок проведения таких аукционов и конкурсов по продаже земельных участков.
Однако до настоящего времени (включая третий этап приватизации городских земель, который начался примерно в 2001 г.) торги по продаже земельных участков не получили активного распространения. Подавляющая часть земельных участков в российских городах продолжает передаваться под застройку напрямую определенному подрядчику — либо через механизм выделения землеотвода на период проектирования и строительства, либо через систему инвестиционных контрактов, либо путем бес-конкурсного заключения договора аренды с условием строительного освоения земельного участка или путем бесконкурсного заключения договора аренды с целью реконструкции зданий и сооружений, находящихся на данном земельном участке, с последующим их «приспособлением под многоэтажный жилой дом с нежилыми помещениями».
Участники торгов свидетельствуют, что на практике земельным торгам часто предшествуют прямые переговоры с потенциальным покупателем относительно цены выкупа прав аренды земельного участка, и торги организуются фактически под этого конкретного покупателя. По мнению экспертов, зачастую в городах «: ...процветает бартерная система расчетов застройщиков с муниципалитетами, когда земельные участки обмениваются на квартиры и работы по строительству коммунальных объектов, что не позволяет выявить реальную цену земельных участков и приводит к росту цен на построенное жилье»19.
В начале 2006 г. Федеральная антимонопольная служба в связи с наличием большого числа жалоб, касающихся предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности, начала проверку законности выделения земельных участков под жилищное строительство в четвертом квартале 2005 г.20 В целом выявилась неприглядная картина. По сообщению начальника Управления по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и жилищно-коммунального хозяйства ФАС М. Евраева, «.за последний квартал 2005 г. 91,7 процентов земельных участков представлены были с нарушением законодательства, в основном — вне аукциона. Заметим, что проверка касалась выделения земельных участков под жилищное строительство, под комплексное освоение территорий и под индивидуальное жилищное строительство»21. По его словам, «.все регионы в результате проверки выстроились в три группы. Первая, благополучная, оказалась самой малочисленной. В нее вошли Нижегородская, Псковская, Смоленская и Ярославская области. Здесь аукционы были проведены в полном объеме. Вторая группа регионов — самая многочисленная. Все регионы даже трудно перечислить, хотя в числе тех, где отмечено больше всего нарушений, можно назвать Ивановскую, Костромскую и Курганскую области. К третьей группе отнесены регионы, где участки предоставлялись как на аукционах, так и в обход их. В числе этих регионов, например, Новгородская, Орловская, Волгоградская, Тульская области, Бурятия, Европейский автономный национальной округ (по-видимому, здесь имеется в виду Еврейская автономная область —
В. Ш.). Кроме того, проверка выявила много нарушений среди ряда крупных муниципальных образований. Здесь нарушения законодательства допущены на все сто процентов. В ряду нарушителей — Омск, Рязань, Екатеринбург, Ростов, Новосибирск, Челябинск, Ханты-Мансийск»22.
О злоупотреблениях и коррупции в сфере отвода земельных участков под строительство говорят сегодня на всех уровнях власти. Даже сам Президент РФ В. В. Путин на одном из заседаний констатировал, что «далеко не везде земельные участки под застройку выдаются по закону»23.Однако причина нарушения требований закона по вопросам предоставления земельных участков под строительство кроется не только в «нежелании» государственных и муниципальных служащих исполнять требования закона, но также и в наличии ряда правовых проблем, затрудняющих реализацию положений закона об отводе земельных участков под застройку.
В Земельном кодексе РФ имеют место серьезные пробелы в области регулирования процедур прямого и конкурсного предоставления земельных участков, и, соответственно, эта проблема, давно ждущая своего решения на уровне закона, так и остается нерешенной. Что, разумеется, не способствует долгожданному прорыву в развитии земельных торгов в России.
Первое, что обращает на себя внимание, это то, что если в ст. 30 Земельного кодекса РФ, касающейся предоставления земельных участков для целей строительства, вопрос о проведении земельных торгов нашел свое отражение, то в ст. 34 Земельного кодекса РФ, касающейся предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, он просто отсутствует. Фактически для последнего случая порядок предоставления земельных участков (когда они могут предоставляться в заявительном порядке и когда они должны обязательно выставляться на торги) вообще никак не регулируется.
Что касается случая предоставления земельных участков для целей строительства, то Земельным кодексом РФ 2001 г. признана необходимость обязательного проведения торгов только при продаже земельных участков в собственность в тех случаях, когда не требуется «предварительное согласование мест размещения объектов», а также, разумеется, при продаже прав на за-
ключение договоров аренды таких земельных участков.
Однако остается неясным, почему земельные участки не должны также предоставляться на конкурсной основе в случаях, когда имеет место «предварительное согласование мест размещения объектов»? Кстати говоря, именно такой была старая схема предоставления прав на строительство, унаследованная от административной системы регулирования землепользования, и она, таким образом, сохраняется в своем первозданном виде24.
В обоих вариантах предоставления земельных участков для строительства Земельный кодекс РФ 2001 г. допускает возможность их внеконкурсной передачи в аренду25, которая является обширным полем для коррупции.
Статья 38 Земельного кодекса РФ специально посвящена проведению земельных торгов, однако она имеет рамочный характер и не решает поставленных вопросов, а также не регулирует процедур подготовки и проведения земельных торгов.
В этом контексте обращает на себя самое пристальное внимание принятое 11 ноября 2002 г. постановление Правительства Российской Федерации № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»26. Данное постановление заменило собой ранее действовавшее постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды».
Предыдущее постановление создавало необходимые и достаточные правовые рамки для организации и проведения земельных торгов. Хотя практика земельных торгов внедрялась весьма медленно, это было связано не с недостатками действовавшего постановления, а со многими причинами экономического и политического характера. В частности, органы местного самоуправления не были заинтересованы в продаже земельных участков из-за недостаточно высокой доли выручки, остающейся в их распоряжении, а органы архитектуры и
градостроительства не желали терять возможность по-прежнему предоставлять земельные участки «на договорной основе».
Однако новое постановление не только не исправляет некоторых недостатков предыдущего постановления, выявившихся за время его практического применения, но и создает новые сложности на пути развития земельных торгов. Фактически новое постановление может заблокировать этот процесс, поскольку неясно, как применять некоторые его существенные правовые нормы.
Прежде всего, в названии самого постановления и в утвержденных им правилах организации и проведения торгов, наряду с продажей земельных участков в собственность, говорится о продаже права на заключение договоров аренды земельных участков. Именно такие формулировки содержатся и в п. 3 ч. 4 ст. 30 и ст. 38 Земельного кодекса РФ. Таким образом, соревнование участников земельных торгов предполагается по предлагаемой ими цене за земельный участок, получаемый в собственность, или по размеру платы за право на заключение договоров аренды. Однако далее по всему тексту Правил организации и проведения торгов для второго случая вместо вышеуказанной платы говорится об арендной плате, о «подаче предложений о размере арендной платы».
В соответствии со ст. 614 Гражданского кодекса РФ27 «порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды». В соответствии со ст. 5 Земельного кодекса РФ «арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды», а в соответствии со ст. 22 того же кодекса «размер арендной платы определяется договором аренды».
Таким образом, применяемое в рассматриваемом постановлении понятие арендной платы не соответствует действующему законодательству и поэтому создает серьезные трудности при его реализации, в частности, при зачислении средств от продажи прав на заключение договоров аренды земельных участков в качестве арендной платы в соответствующие статьи бюджетов федерального, регионального и муниципального уровней.
Далее, в Правила организации и проведения торгов из Постановления Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения
торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» перенесено положение, которое, на наш взгляд, является серьезным недостатком, а именно: в п. 3—5 упоминаются земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, т. е. рассматривается ситуация, при которой государственные земли уже отнесены к тому или иному уровню публичной власти. Между тем реализация Федерального закона от 17 июля
2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»28 потребует продолжительного времени, и поэтому рассматриваемым документом должно определяться, кто является продавцом земельного участка в случае, если он еще не отнесен к тому или иному уровню публичной собственности.
Особенно важно то, что в порядке организации проведения торгов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2, имелось прямое указание (п. 1) на то, что этот порядок распространяется на земельные участки, предназначенные под застройку. В Правилах организации и проведения торгов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября
2002 г. № 808, не указывается, действуют ли они только при предоставлении земельных участков для строительства или также и при предоставлении их для целей, не связанных со строительством. Между тем именно это уточнение необходимо в данных Правилах организации и проведения торгов, поскольку в Земельном кодексе РФ от 2001 г., как было выше сказано, отсутствует ясность в освещении этих положений.
В соответствии с п. 3 Правил организации и проведения торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков продавцом (хотя понятие «собственник», «продавец» земельного участка здесь нигде не раскрывается), видимо, надо считать Министерство имущественных отношений Российской Федерации, которое, в частности, «вносит в Правительство Российской Федерации предложения по проведению торгов в форме конкурса и условиям конкурса», «определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков», «заключает
договоры аренды земельных участков по результатам торгов» (пп. «а»—«г» п. 3 Правил организации и проведения торгов). Вместе с тем в соответствии с п. 4 Правил организации и проведения торгов «организатор торгов», в частности, «готовит проекты договоров купли-продажи земельных участков», «подписывает от имени собственника договоры купли-продажи».
В этой связи совершенно непонятно:
а) почему при проведении аукциона все его существенные условия определяет Минимущество России, а при проведении конкурса — Правительство Российской Федерации;
б) почему, если, в одном случае, проводятся торги на право заключения договоров аренды, эти договоры заключает Минимущество России, а организатор торгов их готовит, а если же, в другом случае, земельные участки продаются в собственность на торгах, то Минимущество России только определяет существенные условия договоров купли-продажи, а подписывает их от имени собственника организатор торгов.
Таким образом, можно сделать вывод, что ни новый Земельный кодекс, ни принятые правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков не будут стимулировать развитие земельных торгов в России, напротив — они являются шагом назад по сравнению с ранее действовавшим нормативным правовым актом и представляют собой дополнительное препятствие на пути этого и без того медленно развивающегося процесса.
Очевидно, что в Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 требуется внести необходимые исправления и дополнения. При этом для стимулирования развития земельных торгов и повышения их эффективности необходимо, на наш взгляд, выполнить определенные требования к их подготовке и проведению:
• установить четкие критерии земельных участков, которые можно предоставлять в собственность или аренду исключительно посредством конкурентных процедур, опубликовывать в местной печати перечень земельных участков, которые предполагается выставить на аукционы или торги в течение года;
• предусмотреть норму о том, что земельные участки продаются на аукционах и конкурсах преимущественно в собствен-
ность, права на заключение договора аренды продаются только в отдельных случаях, когда это будет признано целесообразным, определить критерии, по которым земельный участок должен предоставляться в аренду, а не в собственность;
• разработать специальные процедуры проведения торгов по продаже земельных участков, имеющих такие обременения, как объекты незавершенного строительства, ветхое жилье и т. д.;
• считать необходимым, чтобы комплект документов для проведения аукциона/конкурса содержал полную и точную информацию об имеющихся на участке инженерных коммуникациях, технических условиях и плате за подключение к сети инженерной инфраструктуры, желательно, чтобы такие платежи включались в стартовую цену земельного участка, а также предоставлялись гарантии того, что никаких дополнительных требований к платежам, связанным с развитием и подключением к инфраструктуре, выдвигаться не будет;
• отражать в стартовой цене соотношение спроса и предложения на рынке недвижимости; в стартовую цену могут быть включены затраты на разработку требований к архитектурному проекту (если таковые выдвигаются со стороны города и включены в информационное сообщение о проведении торгов), а также затраты (часть затрат) на инженерные коммуникации, которые город подвел к земельному участку, выставленному на аукцион; стартовая цена может быть понижена на величину затрат, необходимых для сноса или демонтажа объектов, которые не соответствуют разрешенным видам использования для данного участка, а также затрат, необходимых для восстановления почвы до уровня экологических норм, установленных для разрешенных видов использования участка;
• совершенствовать договоры аренды, чтобы достичь разумного баланса интересов застройщиков и города (долгосрочная аренда — на 10—49 лет с правом пролонгации; фиксация ставки арендной платы на период строительства и установление конкретной формулы изменения ставки на весь срок аренды; порядок одностороннего расторжения договора; фиксация в договоре аренды права получения в собственность арендуемого земельного участка при условии завершения на нем строительства объекта недвижимости и оформления его в частную собственность и т. п.);
• обязательно выставлять не проданные на торгах наиболее привлекательные участки на повторные торги; повторные торги должны организовываться и проводиться с привлечением специализированных организаций (с компенсацией их затрат из конечной цены);
• предъявлять гибкие архитектурно-планировочные требования к застройке, иметь расширенный перечень разрешенных видов использования выставляемых на торги участков.
Необходимо указать и на другие противоречия, имеющиеся в земельном законодательстве по вопросам предоставления земли под застройку.
В ч. 3 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ отмечается, что предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Указанная норма, представляется, не совсем логичной.
Во-первых, результатом индивидуального жилищного строительства является индивидуальный жилой дом для проживания гражданина (физического лица) и его семьи. Индивидуальный жилой дом строится для того, чтобы он стал частной собственностью вместе с земельным участком. Все равно по завершении строительства собственник такого дома переоформит аренду земельного участка в собственность.
Во-вторых, задача стимулирования жилищного и, в особенности, индивидуального жилищного строительства может решаться, в том числе, посредством ипотечных кредитов под залог земельных участков. Такой залог не состоится, а ипотечная система не заработает, если земельные участки не находятся в собственности.
Поэтому полагаем, что указанная норма должна быть исправлена таким образом, что земельные участки для индивидуального жилищного строительства должны предоставляться только в собственность, но не в аренду.
Обнаруживаются также иные противоречия в ч. 3 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, которые, как нам представляется, должны быть устранены.
Во-первых, об упоминании юридического лица, которое содержится в абзаце первом ст. 30.1 Земельного кодекса РФ: «Пре-
доставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка». Индивидуальное жилищное строительство потому и называется индивидуальным, что земельный участок предоставляется индивидуальному, т. е. физическому, а не юридическому лицу.
Упоминание юридического лица некорректно и должно быть снято29.
Во-вторых, возникают вопросы по поводу следующей нормы (п. 2. ч. 3 ст. 30.1 Земельного кодекса РФ): «В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина или юридического лица о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений... с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования. ».
Словосочетания «в двухнедельный срок...», а также «.с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования.» означают одновременно следующее.
Во-первых, «в двухнедельный срок.» означает, что земельный участок уже подготовлен. Иного не дано, поскольку за две недели подготовить земельный участок невозможно.
Во-вторых, в силу сказанного выше, до получения публичной властью заявления от гражданина (юридическое лицо мы не рассматриваем по причине указанной выше несуразности) земельный участок уже подготовлен, причем посредством документации по планировке. Нет иного способа в ситуации, когда земельный участок подготовлен без заявок. Отсутствие заявок — это инициатива публичной власти. Форма проявления такой инициативы — планировка территории. Планировка осуществляется посредством проекта планировки с проектом межевания в составе проекта планировки либо посредством проекта межевания. Такая документация утверждена, а утвер-
жденной она может быть только после проведения публичных слушаний. То есть применительно к такому подготовленному земельному участку имеется утвержденный в составе документации по планировке территории градостроительный план земельного участка.
В-третьих, публичная власть на период до предъявления заявления гражданина, имея уже подготовленный (указанным выше способом) земельный участок, о наличии которого все знают (прошли публичные слушания, документация по планировке территории опубликована в соответствии с ч. 14 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ), не распоряжается земельным участком (который может быть подготовлен именно для того, чтобы им распорядиться), т. е.:
• не производит землеустроительных работ и кадастрового учета земельного участка; в законодательстве не содержится норм, побуждающих и принуждающих публичную власть все это делать в фиксированные сроки (публичная власть имеет право ничего не делать в этом отношении, не объявлять аукцион, а просто ждать первой заявки);
• при поступлении первой заявки уже не обязана проводить аукцион (а только «может принять решение о проведении аукциона») и может «опубликовать сообщение о приеме заявлений» от других желающих.
Такая процедура предусмотрена законодателем для целей предоставления земельных участков в районах и местностях, где заведомо предполагается отсутствие конкурентного спроса на землю. Однако нелогичность заключается в том, что именно в таких случаях вероятность того, что участок уже подготовлен для предоставления, равна нулю. Поэтому, скорее всего, данная норма не будет реализована до разработки и утверждения на определенной территории документов планировки территории.
Интерес вызывает также и процедура предоставления земельного участка без проведения торгов. Такая возможность предусмотрена Земельным кодексом РФ. В ч. 2. ст. 30.1. Земельного кодекса предписано, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договора аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случая, установленного ч. 27 ст. 38.1 настоящего Кодекса30. В принципе, в федеральном законодательстве все достаточно ясно — если для участия в аукционе подает-
ся всего одна заявка, то торги не проводятся и земельный участок по стартовой цене предоставляется лицу, подавшему единственную заявку (к слову сказать, это один из легальных способов «обхода» конкурентных процедур предоставления земельных участков). Однако в актах местного нормотворчества смысл этой нормы может быть искажен. Например, в Приложении № 6 «Порядок прохождения документов при предоставлении земельных участков для строительства объектов» Порядка прохождения документов при предоставлении земельных участков на территории г. Иркутска, утвержденного решением городской Думы города Иркутска от 14 июня 2004 г. № 003-20-440548/431. Порядком прохождения документов при предоставлении земельных участков для строительства объектов определено, что передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) осуществляется не ранее, чем по истечении 1 недели с момента опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одно заявление (п. 3.2.5. Порядка). В случае, если с момента публикации сообщения о предоставлении земельного участка для строительства объекта без проведения торгов (конкурсов, аукционов), в установленный п. 3.2.5 срок в Управление архитектуры г. Иркутска поступит только одно заявление заинтересованного в предоставлении земельного участка лица, Управление архитектуры г. Иркутска на основании заявления и документов, указанных в п. 3.3 настоящего Порядка, готовит проект постановления мэра г. Иркутска о предоставлении земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов) (п. 3.4. Порядка). Из буквального (адекватного) толкования этих норм следует, что решение о предоставлении земельного участка без проведения торгов принимается заранее, о чем делается соответствующая публикация. И лишь после принимается единственная заявка от лица, заинтересованного в предоставлении без торгов земельного участка (п. 3.3. Порядка). Как видно, данные нормы, закрепленные в Порядке прохождения документов при предоставлении земельных участков для строительства объектов противоречат Земельному кодексу РФ и нуждаются в корректировке, поскольку прежде чем принять решение о предоставлении земельного участка без проведения торгов,
необходимо первоначально объявить о проведении аукциона и признать его несостояв-шимся, в случае, если предоставлена только одна заявка на участие в аукционе (п. 1 ч. 26 и ч. 27 ст. 38.1 Земельного кодекса РФ). Представляется также, что в законодательстве необходимо определить перечень тех случаев, когда земельные участки под жилищное строительство не подлежат в любом случае передаче без проведения торгов (например, земельные участки в черте городского округа с населением более 100 тыс. человек). Введение этой нормы позволит избежать злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления при предоставлении земельных участков под жилищное строительство без проведения торгов (конкурсов, аукционов).
Необходимо обратить внимание и на еще одно немаловажное обстоятельство. Практически не урегулированным вопросом в законодательстве является участие населения в процедуре предоставления земельных участков. Часть 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ 2001 г. определяет только обязательность информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, а также устанавливает право населения участвовать в решении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков. Проведение общественных слушаний является обязательным и в соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 37232, которое принято в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической эксперти-зе»33. Тем не менее, порядок участия граждан в решении вопросов предполагаемого строительства не установлен, что приводит к отсутствию единого понимания данного вопроса в регионах и в ряде случаев ущемляет интересы граждан. Как справедливо полагает С. В. Беляева, в «целях соблюдения прав и законных интересов населения в области обеспечения доступа к информации о предстоящем (возможном) строительстве, установления единых требований к процедуре информирования общественности о намечаемой градостроительной деятельности, ее общественного обсуждения необходимо разработать и утвердить на федеральном уровне порядок проведения обществен-
ных слушаний и формы составляемых при этом документов»34.
Можно говорить и еще об одной проблеме предоставления земельных участков под застройку, не нашедшей своего законодательного отражения. В практике нередко возникают случаи, когда предоставленный в собственность или в аренду физическому или юридическому лицу земельный участок в черте городского округа с целью жилищной или иной застройки не осваивается в течение длительного времени, а приобретается исключительно для дальнейшей перепродажи по цене, кратно превышающей первоначальную стоимость приобретения. Формально, такое лицо законодательства не нарушает, в земельном и градостроительном законодательстве нет нормы, обязывающей собственника или арендатора земельных участков застраивать отведенные им земельные участки. Но фактически это препятствует рациональному использованию земельных ресурсов под застройку, необоснованно ограничивает возможности развития застройки городских округов. Об этой проблеме неоднократно упоминал и Президент РФ В. В. Путин, и первый вицепремьер Д. Медведев. В этой связи, с нашей точки зрения, целесообразно было бы ввести в земельное законодательство специальную норму, которая бы обязывала собственников или арендаторов земельных участков, которые им предоставлены под строительство из земель государственной или муниципальной собственности, в течение определенного срока осуществить застройку данного земельного участка в соответствии с имеющимся на данной территории градостроительным регламентом. В случае несоблюдения сроков освоения земельного участка по объективным причинам (наличие которые необходимо доказать), следует предусмотреть судебный порядок возврата данного земельного участка в государственную или муниципальную собственность с последующей его передачей на основании конкурентных процедур иным лицам в целях застройки этого земельного участка. Полагаем, что установление контроля над сроками освоения выделенных земельных участков и закрепление мер ответственности за нарушение указанных сроков будет стимулировать собственников или арендаторов земельных участков к их освоению и застройке, а также будет одной из преград на пути «спекуляции» земельными участками, специально отведенными под застройку.
Безусловно, выбранная законодателем модель регулирования отношений в сфере предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности через конкурентные процедуры в рыночных условиях является наиболее удачной, отвечает современным потребностям, усиливает конкуренцию застройщиков за предоставление земельных участков под строительство, уменьшает монополизацию строительного рынка, снижает уровень коррупции со стороны государственных органов в сфере распределения земельных участков. Однако существующие проблемы в сфере законодательства о предоставлении земельных участков под застройку и практика его применения препятствуют реализации в полной мере заложенной законодателем конкурентной модели правового регулирования отношений в сфере земельных отводов. Поэтому для их устранения необходимо принятие в ближайшее время ряда поправок в Земельный кодекс РФ и ряд других правовых актов. Помимо этого, представляется целесообразным усилить контроль над реализацией уже закрепленных правовых норм, связанных с предоставлением земельных участков через аукционы, а также преодолеть негативную тенденцию преднамеренного игнорирования положений закона со стороны государственных и муниципальных служащих. Лишь только в этом случае в России можно будет создать эффективную и «прозрачную» модель регулирования земельных отношений в сфере застройки городских округов Российской Федерации. ^
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Беляева С. В. Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2005. № 10. С. 13.
2 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2004 году [Электронный ресурс]. http://www.kadastr.ru/available_land_2005/.
3 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости : Сборник сведений о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2004 году [Электронный ресурс]. http://www. kadastr. ru/available_ к^_2005/.
4 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1.). Ст. 16.
5 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1.). Ст. 17.
6 СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 15.
7 СЗ РФ. 2001. № 41. Ст. 4147.
8 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
9 В соответствии с ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательства, законодательство об особо охраняемых природных террито-
риях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), иное законодательство РФ, разрешающее конкурсы, только в том случае, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
10 Фонд «Институт экономики города» является одним из главных идеологов градостроительной реформы и разработчиком нового Градостроительного кодекса РФ.
11 Самарина Н. Торг не уместен? Сказ о том, как Градостроительный кодекс принимался // Квартирный ряд. 2005. 27 янв. С. 2.
12 Шкель Т. Жилье по закону стало доступным. Градостроительный кодекс приняли в компромиссном варианте // Рос. газ. 2004. 23 дек. С. 5.; Набиуллина Э. С., Косарева Н. Б. Формирование рынка доступного жилья: достижения и перспективы [Электронный ресурс ]. http: / / www. urbaneconomics. ru/texts. php ? folder_ id=195&mat_id=193.
13 Самарина Н. Указ. соч. С. 2.
14 Шкель Т. Указ. соч. С. 5.
15 Кучер Н. Жить нам надо — вот и строим // Парламентская газ. 2006. 9 июня. С. 2.
16 Хахалин А. В. Аналитический доклад: анализ и оценка реформ в области земельных отношений и приватизации земли в городах / [Электронный ресурс]. http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_ id=80&mat_id=99&page_id=1697&from= search.
17 СЗ РФ. 1997. № 48. Ст. 5546.
18 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263.
19 Набиуллина Э. С., Косарева Н. Б. Указ. соч.
20 Выделение участков — через аукционы // Строительная газ. 2006. 20 янв. С. 2.
21 Петров Л. Земельные участки — только через аукционы // Строительная газ. 2006. 31 марта. С. 3.
22 Там же. С. 3.
23 Белоусов С. Земля под застройку — ходовой товар. Этим пользуются нечистые на руку люди / Беседу с прокурором Управления информации и общественных связей вел В. Климов // Строительная газ. 2006. 12 мая. С. 4.
24 Хахалин А. В. Указ. соч.
25 Передача земельных участков в аренду без проведения торгов для целей, связанных со строительством, без предварительного согласования мест размещения объектов, возможна при выполнении двух условий: 1) предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии таких участков и 2) если после публикации сообщения получена только одна заявка (ч. 4 ст. 30 Земельного кодекса РФ от 2001 г.).
26 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587
27 Рос. газ. 1996. 6, 7, 8, 10 февр.
28 СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
29 Поправка, устраняющая указанное противоречие, включена в проект Федерального закона № 150191-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации” и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности», принятый Государственной Думой в третьем чтении 23 декабря 2005 г.
30 Согласно ч. 27 ст. 38. 1 Земельного кодекса РФ, в случае если аукцион признан не состоявшимся по причине, указанной в п. 1. ч. 26 настоящей статьи, единственный участник аукциона не позднее чем через десять дней после дня проведения аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязан заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона.
31 Иркутск. 2004. 2 июля.
32 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 31.
33 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
34 Беляева С. В. Указ. соч. С. 15.
