CC BY
155
Некоторые вопросы реализации процедур предоставления земельных участков для строительства
Е.А. Галиновская
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Елена Анатольевна Галиновская, orehw@mail.ru
При обращении к правовым проблемам предоставления земельных участков для целей строительства, как представляется, важно ответить на несколько вопросов:
• с какой целью в законодательстве устанавливается особый механизм приобретения прав на земельные участки под застройку?
• какие правовые механизмы предусмотрены законодателем для реализации поставленных целей?
• в какой степени установленные механизмы обеспечивают достижение поставленной цели?
В регулировании отношений по использованию земельных участков для строительства существенное место занимают нормы о предоставлении участков из государственной или муниципальной собственности. При этом в подавляющем числе случаев отношения выстраиваются по поводу предоставления земельных участков либо в частную собственность, либо в аренду с правом последующего выкупа. По сути дела, правовой механизм предоставления земли под застройку одновременно представляет собой и особый механизм приватизации земель. Это накладывает на законодательное регулирование дополнительную ответственность. В данном случае земля не только будет занята строением на неопределенный срок, но и «уходит» из публичной собственности.
Однако законодателю следует иметь в виду не только это обстоятельство. Разработка, принятие и реализация инструментов и процедур предоставления участков
под застройку должны быть основаны на конституционных нормах и общих принципиальных положениях земельного законодательства. Так, все земельные правовые отношения подчиняются конституционному положению, согласно которому земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституцией Российской Федерации также установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Кроме того, при реализации положений о предоставлении прав на земельные участки (в том числе для строительства) должны быть соблюдены принципы земельного законодательства, (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации; далее -ЗК РФ), в том числе:
• сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;
• участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;
• единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов,
согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Таким образом, конституционные нормы и принципы земельного законодательства создают каркас, на котором формируются отношения по поводу приобретения прав на землю в целях строительства.
Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан оказывается важен для приобретения прав на земельные участки в связи с тем, что после застройки длительный период времени земельный участок будет занят капитальным строением, поэтому иное использование участка окажется уже невозможным. Способы и пределы реализации интересов иных землевладельцев и землепользователей, равно как и содержание их прав на соседние земельные участки, в связи с застройкой подвергнутся корректировке, например возведение промышленного объекта потребует установления охранной зоны, в которую попадут соседние земельные участки, или возведение объекта перекроет привычный подъезд к основной дороге и т. п.
При таких обстоятельствах, с тем чтобы предупредить и сгладить конфликт, и возникает необходимость введения правовых инструментов, обеспечивающих:
• информирование всех заинтересованных лиц о предстоящем строительстве;
• учет публичных и частных интересов лиц, затрагиваемых застройкой;
• предоставление равных возможностей заинтересованным лицам в приобретении прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности.
Кроме того, возведение на земельном участке капитального строения опять же на долгое время свяжет единой правовой и экономической судьбой участок земли и недвижимость, на нем расположенную. В связи с этим при возведении постройки важным оказывается верно соотнести права и обязанности участников строительства
и лиц, впоследствии приобретающих права на строение и землю. Это одна из сложных правовых задач, решение которой, как известно, зависит от вида возводимого объекта, правового режима земельного участка и правового статуса лица, приобретающего права на землю.
Соблюдение принципа участия граждан и организаций в решении вопросов, касающихся использования земли под застройку, и принципа сочетания публичных и частных интересов при использовании земли взаимосвязаны. Вместе с тем реализация принципа учета мнения граждан и организаций в случае предоставления участков для строительства требует установления особых правовых механизмов. В этом случае их мнение может быть учтено, во-первых, если лица вовремя и правильно проинформированы о строительстве, во-вторых, в законодательстве закреплен порядок сбора и учета мнений заинтересованных лиц. Обращение к основанным положениям регулирования земельных отношений еще раз дает понять, что механизмы предоставления земельных участков для строительства не изолированы от общих норм, составляющих правовую базу регулирования оборота земель в Российской Федерации. Выполняя прикладные задачи, эти механизмы вместе с тем должны следовать общим правовым принципам использования земли и, соответственно, не могут им противоречить. В рамках одной статьи мы попытаемся разобраться только в некоторых вопросах приобретения прав на земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства.
Изначально статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливались две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства:
1) предоставление участка с предварительным согласованием мест размещения объектов;
2) предоставление участка без предварительного согласования места размещения объекта.
При этом в пункте 2 статьи 30 ЗК РФ определено, что предоставление земельных участков для строительства в собствен-
ность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ. С предварительным согласованием мест размещения объектов земельные участки, как известно, могут быть предоставлены лицу только на основании права аренды, права постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования (п. 3 ст. 30 ЗК РФ).
Введение торгов в качестве основного способа приобретения прав на землю для строительства преследовало цель обеспечить публичность всей процедуры и конкуренцию при предоставлении земли как ограниченного ресурса.
Приходится признать, что установленные законодательно процедуры сложны, имеют множество исключений и особенностей, зависящих от многих факторов, прежде всего от назначения возводимого объекта. Однако многочисленные изменения норм ЗК РФ, регулирующих предоставление участков для строительства, показывают, на наш взгляд, что найти оптимальный вариант решения проблемы до сих пор не удается.
Так, несмотря на то, что законодатель стремится утвердить торги в качестве основной процедуры, нормы о предоставлении участков без торгов имеют большой вес в регулировании земельных отношений, и правоотношения на их основе выстраиваются весьма активно. Тому, как мы знаем, есть ряд объективных причин. Вместе с тем получение участков без конкурентной процедуры привлекает и недобросовестных застройщиков, на что обращается внимание правоохранительных органов.
Более или менее действенным механизмом предупреждения злоупотреблений оказывается предварительное оповещение заинтересованных лиц и выяснение их мнения, то есть соблюдение принципа публичности.
По этому поводу имеется мнение Высшего Арбитражного Суда Российской Фе-
дерации (далее - ВАС РФ) о применении пункта 3 статьи 31 ЗК РФ1. Согласно указанной норме органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Как отмечает ВАС РФ, это положение ЗК РФ призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 ЗК РФ об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом ЗК РФ не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает какие-либо критерии приоритета или отбора при множественности претендентов.
Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в случае если на этот земельный участок претендуют нескольких лиц, ЗК РФ не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбо-
1 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 сентября 2010 года № 422/10.
ра земельного участка, предусмотренным статьей 31 ЗК РФ, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
По мнению ВАС РФ, в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ.
Таким образом, разрешая вопрос о том, как быть, если при предоставлении земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта было подано больше одной заявки, ВАС РФ высказался в пользу объявления процедуры торгов. Отметим, что суд исходил не из прямого указания (которого нет) закона, а из системного толкования всех, направленных на урегулирование вопроса норм, включая, конечно, принципы земельного законодательства.
При вынесении решения ВАС РФ фактически разошелся с мнением Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), выраженным в письме от 9 сентября 2009 года № Д23-2936. Согласно этому письму министерство считает, что Земельным кодексом Российской Федерации не раскрываются формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления, а также формы, сроки и процедуры участия граждан в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей). Указанная норма, по мнению Минэкономразвития России, только лишь обязывает органы местного самоуправления своевременно предоставлять соответствующую информацию и не предусматривает обязанность органов местного самоуправления выявлять мнение населения, а также лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, и учитывать такое мнение при принятии решения о выборе зе-
мельного участка или собирать заявления иных лиц о предоставлении испрашиваемого земельного участка.
Высказывая противоположную точку зрения, ВАС РФ подчеркнул, что при предоставлении земельного участка важна не только правовая природа отношений предоставления участка (при предварительном согласовании земельный участок предоставляется, по сути, в административном порядке, а значит, первый подавший заявку, мог бы претендовать на предоставление участка именно ему), но и то, на решение каких социальных проблем эти процедуры направлены и как эти проблемы справедливо должны быть разрешены. Из этого следует, что любая процедура предоставления участка для строительства должна не только формально соблюдаться, но и обеспечивать публичность и сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Это обстоятельство подтверждает, по нашему мнению, обоснованность позиции ВАС РФ.
Помимо предоставления земельного участка на основании предварительного согласования мест размещения объектов, ЗК РФ определена возможность приобретения участков без предварительного согласования и без торгов (подпункты 3 и 4 п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Эти две процедуры имеют целый ряд отличий. Так, в частности, при предварительном согласовании мест размещения объектов предоставление участка осуществляется посредством его выбора (ст. 31 ЗК), предоставление участка без предварительного согласования требует формирования участка (ст. 30 ЗК РФ) и т. д. В ряде случаев закон специально указывает, какая процедура должна быть применена. При этом правоприменительная практика не допускает возможность замены одной процедуры другой, тем более по воле участников.
В определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 октября 2010 года № ВАС-13361/10 подчеркнуто, что в целом установление пунктом 1 статьи
30.1 ЗК РФ положения, согласно которому земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в госу-
дарственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или аренду, а в случаях, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ, -в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта, не допускает возможности использования этой процедуры в таких отношениях ни при каких обстоятельствах.
Таким образом, предоставление земельных участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование для жилищного строительства в случаях, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24, пунктами
2.1 и 11 статьи 30 ЗК РФ, осуществляется по заявлению заинтересованного лица без предварительного согласования места размещения объекта. Вместе с тем положение пункта 1 статьи 30.1, а также норма пункта 2 статьи 30 ЗК РФ не дают оснований сделать исключение для граждан и требуют предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства в собственность в силу пункта 11 статьи 30 ЗК РФ исключительно на торгах в форме аукциона.
Напомним, что пунктом 3 статьи 30.1 ЗК РФ указано в том числе, что земельный участок предоставляется для индивидуального жилищного строительства вне процедур аукциона или согласования мест размещения объектов. Согласно этой норме предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. Нормы указанного пункта следует применять с учетом норм пункта 11 статьи
30 ЗК РФ, согласно которой, как уже было сказано, предварительное согласование не проводится при предоставлении гражданину (на основании любого правового титула) земельного участка для индивидуального жилищного строительства.
Напомним также, что передача земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии пред-
лагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка (подп. 3 п. 4 ст. 30, п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ).
Отличие предоставления земельных участков в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 30.1 ЗК РФ, от процедуры предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов усматривается в том, что орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий правом распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, принимая решение о предоставлении участка без проведения аукциона, обязан опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду, то есть сделать информацию о передаче земельного участка в аренду доступной неопределенному кругу лиц. Тогда как процедурой предварительного согласования предусматривается информирование о предоставлении земельных участков только заинтересованных лиц, а именно (п. 4 ст. 31 ЗК РФ) орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства.
Предоставление земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и предварительного согласования мест размещения объектов предусмотрено подпунктами 2.1, 2.3, 13 и 14 статьи 30 ЗК РФ и другими нормами. При этом одним из отличий предоставления земельного участка по предварительному согласованию от предоставления участка без предварительного согласования и без торгов является то, что во втором случае предоставлению участка предшествует этап его формирования (исключение см. в п. 6 ст. 30 ЗК РФ).
При предварительном согласовании мест размещения объектов согласно статье 31 ЗК РФ уполномоченные органы осуществляют действия не по формированию, а по выбору земельного участка. В соответствии с пунктом 2 статьи 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства.
Обращаясь к соотношению процедуры формирования и процедуры выбора земельного участка ВАС РФ пояснил2, что из системного толкования статей 30,
31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что при предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта законодатель не установил обязанности публичного собственника осуществлять в этих целях раздел уже сформированных земельных участков. Более того, сформированные земельные участки, не закрепленные за гражданином или юридическим лицом, в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ могут быть предоставлены для строительства только без предварительного согласования места размещения объекта. Последнее утверждение основано на норме пункта 6 статьи 30 ЗК РФ, согласно которой в случае если земельный участок сформирован, но не за-
креплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ, если иной порядок не установлен этим кодексом.
По сути, из приведенной позиции ВАС РФ можно сделать и такой вывод: указанное положение ЗК РФ ставит существенные ограничения для предоставления сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков с применением процедуры предварительного согласования мест размещения объектов. Исходя из буквального толкования пункта 6 статьи 30 ЗК РФ предоставление таких земельных участков по предварительному согласованию мест размещения объектов допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом.
Сложность в толковании и применении вызывают и формулировки пунктов 2.2 и 11 статьи 30 ЗК РФ, в соответствии с которыми предварительное согласование не проводится при предоставлении земельных участков для целей недропользования и при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства. Совокупное толкование норм статьи 30 ЗК РФ не позволяет уверенно сказать, что в этих случаях не должны применяться торги (поскольку это не упоминается в указанных пунктах). Однако, как представляется, и процедура торгов «не укладывается» в цели, для которых эти участки предоставляются.
Так, земельный участок для целей недропользования предоставляется лицу на основании лицензии, выдаваемой в соот-
2 Постановление Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 мая 2009 года № 2081/09.
ветствии с Законом Российской Федерации «О недрах». При этом лицензия выдается на конкретный участок недр в конкретном месте. При таких обстоятельствах ни процедура торгов, ни процедура предоставления участка с предварительным согласованием мест размещения объектов не соответствуют основаниям приобретения прав на земельный участок. Кроме того, выданная недропользователю лицензия представляет собой документ, дающий лицу исключительное право пользования конкретным участком недр. Несмотря на то, что прямого указания в законе на этот счет нет, разумно полагать, что никто, кроме законного пользователя недр, не вправе претендовать на земельный участок, необходимый для этих целей. То есть в этом случае недропользователь обладает преимущественным правом на земельный участок, что, в свою очередь, означает невозможность проведения конкурсных процедур по предоставлению такого участка.
По этому поводу хотелось бы сказать следующее. Цель установления особых процедур предоставления земельных участков для строительства заключается, как уже было сказано, в обеспечении публичности процесса. Таким образом, процедуры предоставления участков для строительства -не самоцель, а средство обеспечения публичности.
Исходя из изложенного считаем, что при реализации пунктов 2.2 и 11 статьи 30 ЗК РФ предусматривается возможность предоставления земельных участков без проведения торгов и процедуры согласования мест размещения объектов (за исключением случаев предоставления участков в собственность, когда проведение торгов обязательно).
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
4. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 сентября 2010 года № 422/10.
5. О предварительном согласовании места размещения объекта : письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 сентября 2009 года № Д23-2936.
6. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14 октября 2010 года № ВАС-13361/10.
7. Постановление Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 мая 2009 года № 2081/09.
8. О недрах : Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1.
9. Боголюбов С. А., Галиновская Е. А, Минина Е. Л., Устюкова В. В. Все о земельных отношениях : учебно-практическое пособие. М. : Проспект, 2010.
10. Волков Г. А. Принципы земельного права. М. : Городец, 2005.
11. Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М. : ИЗиСП ; Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2009.
