CC BY
80
УДК 342.95
М. В. Ковал1в
Львiвський державний унiверситет внутрiшнiх справ завщувач кафедри адмiнiстративно-правових дисциплiн,
канд. юрид. наук, професор
В. О. 1ваха
Львiвський державний унiверситет внутрiшнiх справ декан факультету заочного навчання цившьних oci6,
канд. юрид. наук
ПРАВОВИЙ СТАТУС ОРГАН1В М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРА1Н1
© Ковал1вМ. В., 1ваха В. О., 2015
Розглянуто питання правового статусу оргашв мкцевого самоврядування в Укратш. Розкрито особливосл оргашзацп та функщонування мiсцевого самоврядування. Розглянуто правовi основи дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування, систему принцитв, серед яких принципи поеднання мiсцевих i державних iнтересiв; державнот пщтримки та гарантiй мiсцевого самоврядування; тдзвгтносл та вiдповiдальностi.
Ключовi слова: органи мкцевого самоврядування, правовий статус, територiальна громада, принципи, народовладдя.
М. В. Ковалив, В. А. Иваха
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УКРАИНЕ
Рассмотрены вопросы правового статуса органов местного самоуправления в Украине. Раскрыты особенности организации и функционирования местного самоуправления. Рассмотрены правовые основы деятельности органов местного самоуправления, система принципов, среди которых принципы сочетания местных и государственных интересов; государственной поддержки и гарантий местного самоуправления; подотчетности и ответственности.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, правовой статус, территориальная община, принципы, народовластие.
M. V. Kovaliv, V. O. Ivacha
THE LEGAL STATUS OF LOCAL GOVERNMENT IN UKRAINE
In the article violated the legal status of local government in Ukraine. Revealed features of the organization and functioning of local government considers the legal framework of local government, a system of principles, including the principles of drawing attention to the combination of local and state interests; State support and guarantees local self-government; accountability and responsibility.
Key words: local government, legal status, local community, the principles of democracy.
Постановка проблеми. Забезпечення належно! оргашзацп державного управлшня та мюцевого самоврядування е основоположною умовою функщонування демократичних кра!н. Реформування у зазначеному напряму включае як трансформащю вищих та центральних, так i мюцевих оргашв виконавчо! влади та оргашв мюцевого самоврядування. У цш цариш державного
будiвництва у сувереннш Украш не припиняються спроби досягти оптимального поеднання державних та мюцевих iнтересiв через створення ефективного мехашзму взаемодп мiсцевих оргашв виконавчо! влади та органiв мюцевого самоврядування.
Стан дослiдження. Теоретичною основою вивчення питань правового статусу оргашв мюцевого самоврядування стали публшацп провщних науковщв, серед яких I. Бутко, В. Голов-ченко, П. Гураль, В. Кампо, В. Кiселичник, О. Корпань, М. Краснов, В. Куйбща, В. Чиркин та iн.
Метою статп е висвiтлення питань правового статусу оргашв мюцевого самоврядування в Укра!ш
Виклад основних положень. Вщбиваючи прагнення укра!нського народу розвивати i змiцнювати демократичну, соцiальну, правову державу, Конституцiя Укра!ни у статтi 7 закршила принцип, згiдно з яким "в Украш визнаеться i гарантуеться мiсцеве самоврядування" [1]. Отже, Конститущя Укра1ни покладае на державу функщю шдтримки мiсцевого самоврядування як одше! з шдвалин демократичного ладу. Положення Основного Закону вивели мюцеве самоврядування на рiвень одного з провщних iнститутiв демократичного конституцiйного ладу.
Серед закошв, що мiстять норми, як регламентують питання оргашзацп та функщонування мiсцевого самоврядування, особливе мiсце займае Закон Укра!ни "Про мiсцеве самоврядування в Украш" [2], який по суп е "базовим" законом iз цих питань. Саме на пiдставi цього Закону було розроблено та прийнято закони, в яких регламентуються окремi питання функцiонування мiсцевого самоврядування, наприклад: "Про вибори депутата Верховно! Ради АРК, мюцевих рад та сшьських, селищних, мюьких голiв", "Про службу в органах мюцевого самоврядування", "Про статус депутата мюцевих рад" тощо.
Мюцеве самоврядування в Украш - це гарантоване державою право та реальна здатнють територiальноl громади - жителiв села чи добровшьного об'еднання в сшьську громаду жителiв кiлькох сiл, селища, мiста - самостшно чи пiд вiдповiдальнiсть оргашв i посадових осiб мiсцевого самоврядування - виршувати питання мiсцевого значення в межах Конституцп та Закошв Украши.
Мюцеве самоврядування здшснюеться теритс^альними громадами сiл, селищ, мiст як безпосередньо, так i через сшьсью, селищнi, мiськi ради та !х виконавчi органи, а також через районш та обласнi ради, яю представляють спiльнi iнтереси територiальних громад сш, селищ, мiст.
Вiдповiдно до статп 4 Закону Укра!ни "Про мюцеве самоврядування в УкрашГ' зi змiнами: "Мiсцеве самоврядування в Украш здiйснюеться на принципах: народовладдя; законносп; гласностi; колегiальностi; поеднання мiсцевих i державних iнтересiв; виборностi; правово!, оргашзацшно! та матерiально-фiнансовоl самостiйностi в межах повноважень, визначених цим та шшими законами; шдзвггносп та вiдповiдальностi перед територiальними громадами !х органiв та посадових ошб; державно! пiдтримки та гарантп мiсцевого самоврядування; судового захисту прав мюцевого самоврядування" [2].
Аналiз цих положень Конституци Укра!ни та Закону Украши "Про мюцеве самоврядування в Украш" дае змогу зробити таю висновки:
1. Конститущя Украши визнае право самостшно виршувати питання мюцевого значення лише за первинними територiальними громадами — жителями "природних" адмшютративно-територiальних одиниць, тобто поселень (сш, кшькох сш, селищ та мют).
Такий пiдхiд до визначення кола суб'екта права на мюцеве самоврядування мае глибою iсторичнi кореш. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спшьного життя, проблеми якого вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здшснення поточного управлiння обирали вщповщних осiб (органи) - вождiв, старшшин, ради тощо. Таким чином формувалася громада, вщмшною ознакою яко! е наявнють виборних органiв, а подiбна система отримала назву громадського, комунального, мюцевого або мунщипального самоврядування.
2. Конституцiя та Закон передбачають, що право теритс^ально! громади на мюцеве самоврядування здшснюеться громадою як безпосередньо через форми прямо! демократп (мiсцевi вибори, загальш збори тощо), так i через дiяльнiсть виборних та шших органiв мiсцевого самоврядування.
Право територiально! громади на мюцеве самоврядування забезпечусться правом кожного громадянина Укра!ни брати участь у мiсцевому самоврядуванш. Згiдно iз ст. 3 Закону "Про мюцеве самоврядування в Укра!ш" громадяни Украши реалiзують свое право на участь у мюцевому самоврядуванш за належнютю до вiдповiдних територiальних громад. При цьому будь-якi обмеження цього права залежно вщ раси громадян, кольору шюри, полiтичних, релтйних та iнших переконань, статi, етшчного та соцiального походження, майнового стану, термшу проживання на вiдповiднiй територи, за мовними чи iншими ознаками забороняються.
Конституцiя гарантуе громадянам Украши право обирати i бути обраними до оргашв мiсцевого самоврядування, брати участь у мюцевих референдумах, право рiвного доступу до служби в органах мюцевого самоврядування, право направляти шдивщуальш чи колективнi письмовi звернення або особисто звертатися до оргашв i посадових ошб мiсцевого самоврядування.
Важливе теоретичне та практичне значення мае визначення сшввщношення понять "мюцеве самоврядування" та "мюцеве управлшня". З цього питання в лiтературi висловлюються рiзнi, часом дiаметрально протилежнi погляди. Бшьшють вчених протиставляють мiсцеве самоврядування i мiсцеве управлiння. Так, якщо пiд мiсцевим самоврядуванням розумiють дiяльнiсть територiально! громади та 11 виборних оргашв з управлшня и справами, то мiсцеве управлiння розглядають як управлшську дiяльнiсть в адмiнiстративно-територiальнiй одинищ, яка здiйснюеться через адмiнiстрацiю, що призначаеться центральними або iншими вищими органами державно! влади, тобто пряме державне управлшня на мюцях.
Одночасно висловлюеться думка щодо недоцiльностi протиставлення цих двох понять. Мюцеве управлшня пропонуеться розглядати як складний мехашзм, до якого можуть входити як мюцева державна адмшютращя, так i органи мюцевого самоврядування, будучи при цьому складовою державного мехашзму.
Перший шдхщ, на нашу думку, точшше вiдображае природу мiсцевого самоврядування i дае змогу чiтко розмежувати самоврядш функцп та повноваження територiальних громад з функщями та повноваженнями державно! влади, яю реалiзуються на регюнальному та мiсцевому рiвнях органами виконавчо! влади або за дорученням держави органами мюцевого самоврядування. В останньому випадку органи мюцевого самоврядування шдконтрольш вщповщним органам виконавчо! влади, але це не означае змши !х природи i не може розглядатися як шдстава для включення до державного мехашзму. Як родовий, тобто такий, що охоплюе поняття мюцевого управлшня та мюцевого самоврядування, можна було б використовувати термш "управлшня на мюцях", маючи на увазi можливють здшснення такого управлiння iз застосуванням рiзних форм мiсцевого самоврядування або прямого державного управлшня на мюцях (мюцеве управлшня).
Система принцишв мюцевого самоврядування знайшла свое правове врегулювання у статтi 4 Закону. Проте не всi вони однаково вщображають тi якiснi його характеристики, завдяки яким воно принципово в^^зняеться, наприклад, вщ державного управлiння та шших соцiально-полiтичних явищ. З огляду на це основш принципи мюцевого самоврядування сшд умовно подiлити на двi групи:
- тi, що е ушверсальними, тобто властивими як мюцевому самоврядуванню та його органам, так i державному управлшню та його органам, шшим органам державно! влади;
- т1, що властивi лише мiсцевому самоврядуванню та його органам.
Правова самостшнють органiв мюцевого самоврядування та його оргашв полягае в тому, що вони повинш мати сво! власш повноваження, визначеш Конституцiею або Законом. Органи мюцевого самоврядування, зазначаеться в частиш першш статтi 16 Закону, е юридичними особами i надiляються цим та шшими законами власними повноваженнями, у межах яких ддать самостiйно i несуть вiдповiдальнiсть за свою дiяльнiсть вiдповiдно до Закону.
Слiд зазначити, що за радянських чашв повноваження мюцевих рад визначалися за принципом так звано! "матрьошки", вщповщно до якого певна частина повноважень, скажiмо, сшьсько! ради були одночасно i повноваженнями районно! ради, а повноваження районно! рада -повноваженнями обласно!. Крiм того, взаемовiдносини у системi мiських рад будувалися за принципом "керiвництва" згори донизу, а !х виконавчi органи перебували у так званому "подвшному пiдпорядкуваннi". Що стосуеться мюцевих бюджета, то вони розглядалися як
складова державного бюджету. Природно, таке становище мюцевих рад було не сумюне з природою мюцевого самоврядування, хоча щ органи були зобов 'язаш виконувати i деякi функцi! мюцевого самоврядування.
Предметом мiсцевого самоврядування, як це випливае з його визначення в Конституци та Законах Укра!ни, е питання, яю випливають iз колективних потреб територiально! громади, тобто самого населення, жителiв, якi мешкають на територi! вiдповiдного села, селища, мюта чи декiлькох сiльських населених пунктов, що мають единий адмшютративний центр (сiльради). Проте держава може надавати органам мюцевого самоврядування окремi повноваження державно! виконавчо! влади, як вони (органи мiсцевого самоврядування) мають реалiзувати "за сумiсництвом". Ось чому !хш повноваження за своею природою прийнято подшяти на двi групи: власш або самовряднi та делеговаш або дорученi. Якщо при здшсненш власних повноважень органи мiсцевого самоврядування ддать незалежно, самостiйно i тдпорядковуються тiльки закону, то при здшсненш делегованих повноважень - тд контролем вщповщних органiв державно! виконавчо! влади (ч. 3, 4, ст. 143 Конституци Укра!ни) [1].
1ншим, не менш важливим принципом мiсцевого самоврядування е принцип поеднання мiсцевих i державних iнтересiв. Вiн, як нам видаеться, означае, що мiсцеве самоврядування не може бути повнютю не залежною вiд держави (суверенною) управлшською системою, тобто своерщною державою в держава Будучи дiевою формою здшснення децентралiзованих державно-владних повноважень недержавними за своею природою суб'ектами (територiальними громадами, органами та посадовими особами мюцевого самоврядування), воно мае гармоншно поеднувати у сво!й дiяльностi мiсцевi та державш iнтереси, зокрема ефективно та вщповщально здiйснювати окремi повноваження оргашв виконавчо! влади, наданi (делегованi) йому Законом (ч. 3, ст. 143 Конституци Укра!ни) [1].
Принцип державно! шдтримки та гарантш мiсцевого самоврядування, як i принцип поеднання мюцевих i державних iнтересiв, також випливае з описано! вище природи мюцевого самоврядування [3, с. 392]. Класичним принципом е вщома трiада: самооргашзащя, самофiнансування, самовщпо-вiдальнiсть. Проте шде в свiтi, хочуть того чи ш прихильники концепцi! суверенiтету теритс^ально! громади (громадiвсько! концепцi!), мiсцеве самоврядування не може обштися без вщповщно! пщтримки держави, зокрема фiнансово!. Ось чому в Основному Закон Укра!ни зазначаеться: "Держава бере участь у формуванш доходiв бюджетiв мiсцевого самоврядування, фшансово пiдтримуе мiсцеве самоврядування" (ч. 3, ст. 142 Конституци Укра!ни) [1].
Держава мае тдтримувати мюцеве самоврядування й полiтично, створюючи не тшьки фiнансово-економiчнi, а i конституцшш, органiзацiйно-правовi та матерiально-фiнансовi гарантi! для його ефективного функцюнування.
Що стосуеться останшх двох принципiв (пiдзвiтностi та вщповщальносп перед терито-рiальними громадами !х органiв та посадових ошб, судового захисту прав мiсцевого самоврядування) [3, с. 392], то вони також е суттевими засадами оргашзаци та дiяльностi саме мюцевого самоврядування та його оргашв. Адже вщомо, що у системi органiв державно! виконавчо! влади, побудовано! за принципом суворо! субординацi!, зазначенi принципи не можуть бути застосоваш. Та ж обставина, що вщповщно до Конституци Укра!ни мiсцевi державнi адмiнiстрацi! пщзвггш i пiдконтрольнi радам у частиш повноважень, делегованих !м вiдповiдними районними, обласними радами, рiвнi, i сам шститут делегування самоврядних повноважень державним органам, е винятком з цього правила, проблемою, що, як про це вже зазначалося в попередшх роздiлах цiе! публiкацi!, потребуе свое! грунтовно! науково-критично! оцiнки.
Тема принцишв мiсцевого самоврядування не вичерпуеться тими з них, яю передбаченi статтею 4 Закону, а отже, потребуе сьогодш свого розширення. Так, наприклад, звертае увагу та обставина, що Законом передбачено такий принцип, як пщзвггнють та вщповщальнють органiв та посадових ошб мiсцевого самоврядування перед територiальними громадами i не передбачено !х вiдповiдальностi перед державою. Проте в Закош зазначаеться, що органи та посадовi особи мюцевого самоврядування несуть вщповщальнють у разi порушення ними Конституци або закошв Укра!ни, що !х повноваження можуть бути припинеш достроково у порядку та в межах, визначених цим Законом [2].
1ншими принципами мюцевого самоврядування, якi потребують свого законодавчого врегу-лювання, е так зваш принципи субсидiарностi та повсюдносп. Вони е принципами Свропейсько! хартi! мiсцевого самоврядування, а отже, тим европейським стандартом, до якого мае прагнути i практика мунщипального будiвництва нашо! держави.
Вiдповiдно до принципу повсюдносп мiсцеве самоврядування мае здшснюватися на всiй територi! Укра!ни, що означае вiдсутнiсть територiй, на яю не поширюеться юрисдикцiя територiальних громад та вiдповiдних органiв мюцевого самоврядування. 1нша рiч, що особливосп здiйснення мiсцевого самоврядування в окремих мюцевостях можуть бути передбаченi окремими законами, як це зроблено стосовно мют Киева та Севастополя.
У спещальнш лггерат^ з проблем мюцевого самоврядування називаються й iншi його принципи, зокрема таю, як поеднання в правовiй основi мiсцевого самоврядування центрашзованого законодавчого врегулювання з локальною нормотворчютю самих територiальних громад та вщповщних органiв мiсцевого самоврядування; поеднання шститупв представницько! i безпосередньо! демократi! як головних способiв здшснення самоврядних функцiй; реально! керованостi теритс^ею; обов'яз-ковостi рiшень органiв мюцевого та регюнального самоврядування, прийнятих у межах закону; взаемодп органу мюцевого самоврядування з громадськими органiзацiями i рухами тощо.
Висновки. Конституцiя Укра!ни визначае мiсцеве самоврядування як право територiально! громади - жителiв села чи добровшьного об'еднання у сшьську громаду жителiв кiлькох сiл, селища та мюта - самостiйно виршувати питання мiсцевого значення в межах Конституцп i Законiв Укра!ни. Мюцеве самоврядування здiйснюеться територiальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так i через органи мюцевого самоврядування: сшьсью, селищш, мiськi ради та !х виконавчi органи.
1. Конституция Украгни: прийнята на п'ят1й сесгг Верховной Ради Украгни 28.06.1996 (ред. в1д 02.03.2014) // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 2. Про м1сцеве самоврядування в Украгм: Закон Украгни в1д 21.05.1997 // В1домост1 Верховног Ради. -1997. - № 24. - Ст. 170. 3. Ковал1в М. В. Конституцтне право Украгни: навч. пос. /М. В. Ковал1в, М. Т. Гаврилъщв, М.М. Бл1хар. - Льв1в, 2014. - 402 с.
