CC BY
18
УДК 67.9(4Укр) 300
О. Б. Ковальчук
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", канд. юрид. наук, заслужений юрист Украши, доц. кафедри конституцiйного та мiжнародного права
ПРАВОВИЙ АНАЛ1З ВНЕСЕНИХ НА РОЗГЛЯД BEPXOBHOÏ РАДИ УКРАÏНИ ЗМ1Н ДО КOНСТИТУЦIÏ УКРАÏНИ
© Ковальчук О. Б., 2015
Дослщження розглядае питання реформування Конституци Украши, проект закону Украши "Про внесення змш до Конституци Украши (щодо повноважень оргашв державно'1 влади та мкцевого самоврядування)", внесеного Президентом Украши до Верховно'1 Ради Украши у 2014 рощ, правового аналiзу його основних положень та вироблення вщповщних пропозицш щодо впровадження запропонованих змш.
Ключовi слова: конституцiя, органи мiсцевого самоврядування, Президент, право, депутат, коал^я.
Е. Б. Ковальчук
ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ВНЕСЕННЫХ НА РАССМОТРЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА УКРАИНЫ ИЗМЕНЕНИЙ К КОНСТИТУЦИИ УКРАИНЫ
Исследование посвящено вопросам реформирования Конституции Украины, рассмотрению проекта закона Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления)", внесенного Президентом Украины в Верховный Совет Украины в 2014 году, правового анализа его основных положений и выработки соответствующих предложений относительно внедрения предложенных изменений.
Ключевые слова: конституция, органы местного самоуправления, Президент, право, депутат, коалиция.
O. В. Kovalchuk
THE LEGAL ANALYSIS OF THE CHANGES INTRODUCED SUPREME SOVIET OF UKRAINE IN CONSTITUTION OF UKRAINE
Research is sanctified to the questions of reformation of Constitution of Ukraine, consideration of project of Law of Ukraine "About making alteration in Constitution of Ukraine (in relation to plenary powers of public and local self-government authorities)", brought in by President of Ukraine in Supreme soviet of Ukraine in 2014, to the legal analysis him substantive provisions and to making of corresponding suggestions in relation to introduction of offer changes.
Key words: constitution, organs of local self-government, President, right, deputy, coalition.
Постановка проблеми. Недавно активiзувалося питання внесення змш до Конституци Украши. У 2014 р. Президент Украши вню до Верховно1 Ради Украши проект закону Украши "Про внесення змш до Конституци Украши (щодо повноважень оргашв державно! влади та
мюцевого самоврядування)". Указом Президента Укра!ни № 119 вщ 3 березня 2015 року утворена Конституцшна комiсiя, основним завданням яко! е розроблення ново! редакци Конституци Укра!ни. Оскiльки це питання е предметом дискусш у наукових, полггичних та професiйних колах суспшьства, виникае необхiднiсть у здшсненш правового аналiзу запропонованих змiн.
Мета роботи - провести правовий аналiз внесеного до Верховно! Ради Укра!ни проекту закону Украши "Про внесення змш до Конституци Укра!ни (щодо повноважень органiв державно! влади та мюцевого самоврядування)" та з'ясувати питання, яю можуть позитивно вплинути на подальший розвиток нашо! держави, а яю матимуть негативний результат.
Стан дослщження. Окремi аспекти дослiджувано! проблеми висвггленш у працях: О. Барабаша, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, I. Колiушка, В. Федоренка, О. Майданника, Ю. Барабаша, I. Зайця, А. Яковлева, В. Кравченка, В. Погоршка, П. Стецюка, М. Орзiха, М. Козюбри, О. Пушкiно! та ш. Думки та бачення науковцiв з питань реформування Конституци Укра!ни рiзняться, оскiльки бачення кожного грунтуеться на власному науковому та практичному досвщг
Виклад основних положень. Конститущя - це фундамент, на якому зводиться будiвля держави. Вона повинна захищати суспшьство вiд тих, хто здшснюе владу, адже у вiдносинах "держава-шдивщ" держава е потенцiйно сильнiшою, може застосовувати до шдивща примус. Конститущя покликана окреслити довкола кожно! людини межi, яких нi держава, ш службовець переступити не може [1, с. 8-9]. Важливо, щоб Конститущя Укра!ни була саме такою.
За останнш перiод в Укра!нi питання розроблення та внесення змш до Конституци Укра!ни набуло надзвичайно важливого значення. Воно широко обговорюеться у громадських та полггичних колах, турбуе без винятку ушх - вщ Президента Укра!ни до громадянина.
Так, у червш 2014 року Президент Укра!ни внiс до Верховно! Ради Укра!ни проект закону Укра!ни "Про внесення змш до Конституци Укра!ни (щодо повноважень оргашв державно! влади та мюцевого самоврядування)" [2], що було зумовлено суспшьно-полгшчною ситуацiею в державу вiйськовими дiями на сходi Укра!ни, анексiею Криму та взятими Укра!ною зобов'язаннями перед Свропейським Союзом.
Спробуемо частково проаналiзувати, якi iз запропонованих змiн можуть бути корисними, а як потребують доопрацювання.
Зокрема пропонуеться виключити п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституци Укра!ни, яким передбачаеться, що повноваження народного депутата Укра!ни припиняються достроково у разi невходження народного депутата Укра!ни, обраного вiд полiтично! партi! (виборчого блоку полгшчних партiй), до складу депутатсько! фракцi! цiе! полiтично! партп (виборчого блоку полiтичних партiй) або виходу народного депутата Укра!ни зi складу тако! фракцi!. Не можемо погодитись з такою позищею, оскшьки це свого роду полiтична вщповщальнють депутата, адже коли кандидат у депутати визначаеться, вщ яко! партп вш балотуеться, вiн одночасно визначаеться i з полiтичним напрямком, який вш представлятиме. I коли громадянин на виборах вщдае свiй голос за вщповщного депутата, то вш довiряе йому саме асоцiйоване з иею чи iншою полiтичною силою полгшчне бачення майбутнього розвитку держави. 1нша рiч, коли депутат самовисуванець, то такий кандидат не мае полгшчних зобов'язань лише програмш перед виборцями свого округу. Вважаемо, що у цьому випадку потрiбно виходити з того, що порушуються права виборця, а вони е первинними у сшввщношенш з правами народних депутата Укра!ни.
У зв'язку з вищенаведеним вбачаеться неприйнятною пропозищя виключити ч. 6 ст. 81 Конституци Укра!ни, де передбачено, що у разi невходження народного депутата Укра!ни,
обраного вщ полгшчно! парти (виборчого блоку полгшчних партiй), до складу депутатсько! фракци ще! полгшчно! парти (виборчого блоку полггичних партш) або виходу народного депутата Украши зi складу тако! фракци, його повноваження припиняються достроково на пiдставi закону за ршенням вищого керiвного органу вщповщно! полгшчно! парти (виборчого блоку полгшчних партiй) з дня прийняття такого ршення. Адже ми не можемо вщходити вiд практики застосування полгшчно! дисциплiни, iнакше потрiбно змiнювати змшану виборчу систему на суто мажоритарну.
Водночас можна вважати слушною пропозицieю в ч. 1 ст. 82 Конституци Украши, що Верховна Рада Украши е повноважною за умови обрання i складення присяги не менше, як двома третинами народних депутата Украши вщ И конституцшного складу. Ця норма створюе цшюну картину, за яких умов парламент набувае повноважень приймати вщповщш ршення.
Також видаються вдалими запропонованi редакци ч. 5 - 7 ст. 83 Конституци Украши щодо формування парламентсько1 коалщи. Однак ч. 8 ст. 83 Конституци Украши в пропонованш редакци визначае, що у Верховнш Радi Укра1ни гарантуеться дiяльнiсть парламентсько1 опозици i цим обмежуеться. Думаемо недостатньо лише зазначити, що дiяльнiсть гарантуеться, варто передбачити конкретш положення щодо прав опозици з метою уникнення конфлштних ситуацiй у парламента
В ч. 9 ст. 83 Конституци Украши пропонуеться передбачати, що оргашзащя i порядок дiяльностi парламентсько1 коалщи та парламентсько1 опозици у Верховнш Радi Укра1ни встановлюються законом про Регламент Верховное' Ради Укра1ни. Вважаемо, що не варто в Основному Закош робити посилання на конкретний нормативний акт, оскшьки закон у цьому випадку виступае як нормативний акт, яким затверджуеться процедурний документ - регламент Верховно1 Ради Украши, таким документом згодом може бути i постанова парламенту.
Ч. 10 ст. 83 чинно1 Конституци Украши стосовно положення, що депутатська фракщя у Верховнш Радi Украши, до складу яко! входить бшьшють народних депутата Украши вщ конституцшного складу Верховно! Ради Украши, мае права коалщи депутатських фракцш у Верховнш Радi Украши, передбачеш Конститущею, пропонуеться виключити. Така пропозищя вважаеться правильною, адже усуне можливють манiпуляцiй щодо створення та належного функщонування парламентсько! коалщи.
П.п. 12-1 та 12-2 ст. 85 проекту Конституци Украши пропонуеться надання згоди на призначення на посаду Президентом Украши Голови Служби безпеки Украши, Голови Державного бюро розслщувань; висловлення недовiри Головi Державного бюро розслщувань, що мае наслщком його вщставку з посади. Правильшшими вбачаються положення чинно! Конституци Украши, де визначено, що Верховна Рада Укра!ни призначае та звшьняе з посади за поданням Президента Укра!ни Голову Служби безпеки Укра!ни та передбачае таке саме положення щодо Голови Державного бюро розслщувань, адже в Украш юнуе парламентсько-президентська форма правлшня.
Також не можна погодитись з пропозищею передбачити в п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституци Укра!ни виключення положення щодо надання парламентом згоди на звшьнення з посади Президентом Укра!ни Генерального прокурора Укра!ни. Така практика юнувала донедавна i призвела до узурпаци влади колишшм Президентом Укра!ни та жахливих наслщюв для народу Укра!ни.
Щодо ст. 106 Конституц^ Укра!ни вважаемо неприйнятною пропозицiю надати Президенту повноваження достроково припиняти повноваження органу мюцевого самоврядування у випадку, визначеному Конститущею.
Таким випадком передбачаеться встановлене висновком Конституцшного Суду Укра!ни порушення ршення органу мюцевого самоврядування Конституци Укра!ни, що е тдставою для дострокового припинення Президентом Укра!ни повноважень органу мюцевого самоврядування.
Ми не повинш забувати, що орган мюцевого самоврядування обирасться територiальною громадою. Своею чергою, територiальнi громади надшеш правом мiсцевого самоврядування, тобто правом особисто або шляхом формування оргашв мюцевого самоврядування виршувати питання мюцевого значення на пiдставi i в порядку, визначеному Конститущею та законами Украши [3, с. 487].
Ст. 8 Свропейсько! хартп мiсцевого самоврядування, ратифшовано! Украшою, передбачае, що будь-який адмшютративний нагляд за дiяльнiстю мюцево! влади, як правило, мае на мет тiльки забезпечення дотримання закону та конституцшних принципiв [4].
Тому не виникае заперечень при пропозицп надати Президенту Украши права за поданням представника Президента Украши у вщповщному регюш зупиняти дда ршення органу мiсцевого самоврядування з мотивiв його невiдповiдностi Конституцiï Украши з одночасним зверненням до Конституцшного Суду Украши щодо його конституцшносп. №хто ж не припиняе повноважень Верховноï Ради Украïни, якщо Конституцiйний Суд Украши визнае той чи шший закон, прийнятий нею, неконституцшним, такий закон втрачае юридичну силу. Отже, вважаемо, що Президент не мае права припиняти повноваження органу мюцевого самоврядування, оскшьки це е прямим порушенням прав територiальноï громади.
Пропонуеться виключити ст.ст. 118 i 119 Конституци Украши, яю визначають порядок формування та повноваження мюцевих державних адмшютрацш, що вважаемо доцiльним, оскшьки це вщповщае загальнодержавному курсу, який взято на децентралiзацiю повноважень оргашв державноï виконавчоï влади шляхом ïx передачi органам мiсцевого самоврядування з одночасною передачею вiдповiдниx фiнансовиx ресурсiв.
У ст. 106 пропонуеться передбачити право Президента Украши призначати та звшьняти з посад представниюв Президента Украши в регюнах та районах. Представники Президента Украши в регюнах будуть координувати дiяльнiсть представниюв Президента Украши в районах. Слушним видаеться право призначати представниюв у регюнах, однак вважаемо, що призначення представниюв у районах призведе до ситуацп, за яко1' представники у регюнах будуть з тих чи шших причин приховувати те, що робиться в районах щодо виникнення рiзниx корупцшних схем, оскiльки Президент мае мати прямий зв'язок безпосередньо з представником, а не через представниюв вищого рiвня чи Главу Адмшютрацп, його заступникiв тощо. Таке положення призведе до ситуацп, коли з часом шститут представника Президента перетвориться на подiбнi до вже юнуючих мiсцевi державнi адмiнiстрацiï.
Пропонуеться вщповщна система адмiнiстративно-територiального устрою, яка б складалась з регюшв, районiв та громад.
Пщ громадою розумiють утворену у порядку, визначеному законом, адмшютративно-територiальну одиницю, яка включае один або кшька населених пунктiв (село, селище, мюто), а також прилем до них територiï.
Юридично грамотним вважаемо визначення поняття територiальноï громади дане в ст. 1 закону Украши "Про мюцеве самоврядування в Украш" [5], тд якою розумдаться таке: жителi, об'еднанi постiйним проживанням у межах села, селища, мюта, що е самостшними адмiнiстративно-територiальними одиницями, або добровшьне об'еднання жителiв кшькох сiл, що мають единий адмшютративний центр.
Тому, на нашу думку, запровадження термша "громада" як адмiнiстративно-територiальна одиниця не вщповщае змюту ще1' норми, i може створити вщповщш труднощi та непорозумiння пiд час застосування цього термша на практищ.
Варто враховувати, що еднють i цшюнють державно1' територiï передбачае, що усi складовi частини територiï держави (адмiнiстративно-територiальнi одиницi) перебувають у нерозривному зв'язку i е елементами одше1' системи, що характеризуються внутршньою еднютю [3, с. 486]. Тому потрiбно чiтко i недвозначно визначити адмiнiстративно-територiальнi одиницi.
Також ст. 5 Свропейсько! харти мюцевого самоврядування визначае, що змiни територiальних кордонiв мiсцевих властей не можуть здшснюватися без попереднього з'ясування думки вщповщних мiсцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяеться законом.
У ст. 140 пропонуеться зазначити, що органи мюцевого самоврядування, що ддать на рiвнi областей, здшснюють визначеш законом повноваження, яю, враховуючи обсяг i характер завдань, вимог досягнення ефективносп та економи, якнайкраще можуть бути здiйсненi на цьому рiвнi. Сiльськi, селищнi, мюью ради можуть надiляти органи самооргашзаци населення частиною компетенцiï сво1х виконавчих оргашв. Вважаемо, що з метою уникнення невизначеносп чи дублювання повноважень, варто чггко виписати основнi повноваження оргашв мюцевого самоврядування на рiвнi Конституци та уникати запровадження делегування повноважень на будь-якому рiвнi.
Ст. 4 €вропейськоï хартiï мюцевого самоврядування передбачае, що головш повноваження i функци мiсцевих властей визначаються конституцiею або законом. Мiсцевi власт у межах закону мають повне право вшьно вирiшувати будь-яке питання, яке не вилучене iз сфери ïхньоï компетенцiï i вирiшення якого не доручено жодному шшому органу. Повноваження, якими надшяе мiсцева влада, як правило, мають бути повними i виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися шшим центральним або регюнальним органом, якщо це не передбачено законом.
Крiм того, знову пропонуеться у ст. 141 передбачити обрання голови обласно1' ради зi складу депутата ради.
Однак доцшьшшим вбачаеться запровадити обрання голiв обласних рад територiальними громадами з метою вщображення справжшх iнтересiв територiальних громад у вiдповiдних обласних радах i створити з них другу палату парламенту тд час запровадження двопалатно1' структури для безпосереднього представлення штереив територiальних громад у Верховнш Радi Украши. Такий пiдхiд дасть змогу бшьшою мiрою реалiзувати децентралiзацiю органiв державно1' влади.
Висновки. Аналiз цього питання показуе, що думки i шдходи учених-юриста, практикiв е рiзноманiтними, однак питання е надто важливе i потребуе всебiчного обговорення i врахування думок рiзних юридичних шкш, практикiв, полiтикiв, громадських органiзацiй та громадян. Так, змши потрiбнi нам якнайшвидше, але без глибокого аналiзу та врахування думок та пропозицш усього суспiльства вони залишаться недосконалими.
Змши не можна пропонувати вщрвано вщ практики, зокрема не можна пропонувати ту чи шшу норму до Конституци, якщо вщсутне реальне бачення визначення вщповщного питання на рiвнi законодавчому та пiдзаконному. Також не буде сприятливим внесення змш до Конституци Украши окремими частинами у рiзнi перюди часу, як це пропонуеться зробити.
G сподiвання, що Конституцшна комюя, утворена вщповщно до Указу Президента № 119 вщ 3 березня 2015 року [6], яка вже розпочала свою роботу, стане тим майданчиком напрацювання виважених змш до Конституци Украши, який буде готовий до справдi широкого всенародного предметного обговорення. Основною метою змш до Конституци Украши повинно бути закршлення на найвищому рiвнi положень щодо реального розвитку держави у напрямку реалiзацiï i захисту прав громадян Украши в ушх сферах суспшьного та державного життя.
1. Осятинський В. Твоя Конституция. - Варшава (Программа тщатива "Права людини i правосуддя" Мiжнародного фонду "Вiдродження"). - 2014. - 123 с. 2. Проект закону Украгни "Про внесення змш до КонституцИ' Украгни (щодо повноважень оргатв державноï влади та мiсцевого самоврядування)" № 4178а вiд 26.06.2014 р. та № 1655-VII вiд 02.09.2014 р. -
[Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 3. Актуальт проблеми конституцшного права Украгни: тдруч. / за заг. ред. проф. А. Ю. Олтника - К.: "Центр учбовог лтератури", 2013. - 554 с. 4. Свропейська харт1я м1сцевого самоврядування eid 15 жовтня 1985 року. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 5. Закон Украгни "Про мiсцеве самоврядування в Украгм" вiд 21 травня 1997року. - [Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua. 6. Указ Президента Украгни № 119 вiд 3 березня 2015 року "Про Конституцтну Комiсiю". - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua.
