CC BY
65Каменков Виктор Сергеевич, доктор юридических наук, профессор
заслуженный юрист Республики Беларусь, заведующий кафедрой финансового права и правового регулирования хозяйственной деятельности Белорусского государственного университета, Председатель ОО «Белорусский союз юристов»
ПРАВОВОЙ КОММЕНТАРИЙ О СИСТЕМЕ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В БЕЛАРУСИ И ЕЕ СУБЪЕКТАХ
Аннотация. В статье комментируются решенные и не решенные проблемы правового регулирования системы физической культуры и спорта в Республике Беларусь, субъектов этой системы, их правового статуса и особенностей.
Ключевые слова: комментарий, правовое регулирование, физическая культура и спорт, система, ее субъекты, спортсмен, тренер, спортивный судья, государственный орган.
УДК 34:796(476) ББК 75 (4Бел)
Степень актуальности исследуемого в данном материале вопроса является высокой. Потому что от правильного представления, понимания и правового регулирования вопросов системы физической культуры и спорта зависит построение государственной политики в этих сферах, реальная системность этих областей человеческой деятельности, зависит тактика и стратегия развития этих отраслей. А в конечном итоге будет сказываться на здоровье нации, на состоянии, преемственности и эффективности физической культуры, школьного, студенческого, олимпийского, профессионального и иных видов спорта, на правах и интересах отдельных и всех спортсменов, тренеров, спортивных судей, болельщиков и иных субъектов системы ФКиС.
Правовой комментарий необходим, в частности, к статье 8 нового Закона о физической культуре и спорте в Республике Беларусь [1] (далее - Закон о ФКиС) поскольку правовые нормы о системе физической культуры и спорта (далее - система ФКиС) претерпели существенную трансформацию. Изменения коснулись не только количественного состава субъектов системы ФКиС, что тоже очень важно, но и понятия, смыслового содержания и функционального наполнения самой системы ФКиС.
Здесь будет уместным проследить историю и динамику развития вопроса о системе ФКиС в редакциях закона о физической культуре и спорте различных лет в течение последних двух десятилетий.
В самом первом Законе о ФКиС [2] речь о системе ФКиС не велась и сделать вывод о наличии какой-либо системной организации можно было, только используя собирательный метод и определенную долю фантазии.
Например, в ст. 1 указывалось, что для обеспечения права граждан на занятия физической куль-
турой и спортом функционирует государственная система детских дошкольных учреждений, учебных заведений, детско-юношеских спортивных школ, добровольных физкультурно-оздоровительных и спортивных объединений граждан по месту жительства, учебы, работы, в местах массового отдыха, учреждений и предприятий по оказанию платных физкультурных услуг. Декларировалось также, что граждане Республики Беларусь имеют право:
создавать на добровольных началах физкультурные и спортивные объединения, любительские и профессиональные спортивные клубы, ассоциации и приравненные к ним организации (ст. 2);
заниматься оплачиваемой профессиональной спортивной деятельностью (ст. 3);
заниматься предпринимательской деятельностью по оказанию услуг физкультурным, спортивным организациям и отдельным лицам, производить физкультурно-спортивные и сопутствующие товары, использовать физическую культуру и спорт в рекламной деятельности (ст. 4). Система органов государственного управления физической культурой и спортом состояла из Совета Министров Республики Беларусь, Государственного комитета Республики Беларусь по физической культуре и спорту, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов (ст. 5).
А через десять лет в Законе о ФКиС [3] правовое регулирование системы ФКиС осуществлялось следующим образом: «Система физической культуры и спорта в Республике Беларусь включает:
государственные органы, осуществляющие в соответствии со своей компетенцией управление в сфере физической культуры и спорта;
организации физической культуры и спорта;
иные организации, осуществляющие деятельность в сфере физической культуры и спорта» (ст. 9).
То есть само понятие системы ФКиС не раскрывалось, а только давался примерный перечень субъектов системы ФКиС.
Нужно заметить, что такое усеченное представление о системе ФКиС оставалось во всех последующих редакциях Закона о ФКиС (всего их было семь) до 2014 года.
В новом же Законе о ФКиС [1] дается даже определение системы ФКиС: «Система физической культуры и спорта в Республике Беларусь включает совокупность взаимодействующих субъектов физической культуры и спорта Республики Беларусь» (п. 1 ст. 8).
Достоинство приведенной выше правовой нормы заключается в том, что она содержит практически все признаки классической формулы системы. А это значит, что система жизнеспособна и должна работать. Под системой в широком смысле слова можно понимать некую совокупность элементов (объектов), взаимодействующих между собой для достижения общей цели, обладающую системным свойством (свойствами). Следует обратить внимание на обязательные признаки системы:
1) совокупность элементов системы;
2) взаимодействие элементов системы для достижения общей цели;
3) обладание элементов системы системными свойствами.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям приведенное определение также подходит, но с определенными нюансами.
Анализ приведенного выше определения системы ФКиС показывает, что она отражает сущность системы физической культуры и спорта, отвечает объективным требованиям, предъявляемым к любой системе. Потому что в ней:
а) называется совокупность всех элементов (субъектов) системы, в том числе основные субъекты этой системы: спортсмен, тренер, спортивный судья, спортивный врач и т.д.;
б) отражается механизм взаимодействия субъектов системы (правда, не называется пока общая цель для их взаимодействия). Возможно, обозначить обобщенную цель такого взаимодействия представилось затруднительно, поскольку Закон о ФКиС [1] закрепил свои цели для подсистем и многих субъектов системы физической культуры и спорта (ст.ст. 16, 20, 21, 23, 26, 27 и др.).
Так, в дефиниции физической культуры указано, что это составная часть культуры, сфера деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых
и используемых обществом в целях физического развития человека, совершенствования его двигательной активности, направленная на укрепление его здоровья и способствующая гармоничному развитию личности (ст. 1).
Национальное антидопинговое агентство определяется как государственная некоммерческая организация, созданная в целях предотвращения допинга в спорте и борьбы с ним, организации допинг-контроля, признанная Всемирным антидопинговым агентством и выполняющая в соответствии с его требованиями функции национальной антидопинговой организации (ст. 20).
В определении понятия спортивная федерация указано, что это некоммерческая организация, созданная в форме общественного объединения либо союза (ассоциации) в целях развития вида (видов) спорта, организации и проведения спортивных соревнований по данному виду (видам) спорта (ст. 21) и т.д.
И все-таки систему физической культуры и спорта можно определить как совокупность взаимодействующих ее субъектов, осуществляющих деятельность в целях физического воспитания населения и развития спорта в Республике Беларусь.
Значительно расширен в новом Законе о ФКиС [1] перечень субъектов самой системы ФКиС.
«К субъектам физической культуры и спорта Республики Беларусь относятся:
Министерство спорта и туризма Республики Беларусь, иные республиканские органы государственного управления, органы местного управления и самоуправления, а также иные государственные органы (организации), осуществляющие в соответствии со своей компетенцией деятельность в сфере физической культуры и спорта;
организации физической культуры и спорта; спортсмены, иные физические лица, занимающиеся физической культурой и спортом, их объединения, в том числе клубы по физической культуре и спорту;
судьи по спорту, тренеры и иные специалисты в сфере физической культуры и спорта, их объединения;
иные физические и юридические лица (их объединения), осуществляющие деятельность в сфере физической культуры и спорта, в том числе учреждения образования, научные организации, организации здравоохранения, спонсоры, волонтеры, болельщики» (п. 2 ст. 8).
Можно предположить, что в данной статье не совсем обоснованно не упомянуты Президент Республики Беларусь и Совет Министров Республики Беларусь. Исходя из их полномочий, закрепленных в ст.ст. 12 и 13 Закона о ФКиС [1], Глава государства и Правительство в полной мере соответствуют статусу субъектов системы ФКиС, исходя из зафиксированной формулы «осуществляющие в
соответствии со своей компетенцией деятельность в сфере физической культуры и спорта».
Президент Республики Беларусь в сфере физической культуры и спорта:
определяет единую государственную политику; осуществляет государственное регулирование; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом и иными законами (ст. 12).
Совет Министров Республики Беларусь в сфере физической культуры и спорта:
обеспечивает проведение единой государственной политики;
утверждает государственные программы развития физической культуры и спорта;
обеспечивает развитие международного сотрудничества;
осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом, иными законами, актами Президента Республики Беларусь.
Министерство спорта и туризма Республики Беларусь относится к числу субъектов системы ФКиС в силу его функциональных полномочий. Оно в сфере физической культуры и спорта:
проводит единую государственную политику; осуществляет координацию деятельности иных республиканских органов государственного управления;
разрабатывает проекты государственных программ развития физической культуры и спорта;
осуществляет руководство подготовкой спортивного резерва, спортсменов высокого класса, в том числе координирует деятельность по организации учебно-тренировочного процесса в целях подготовки спортивного резерва, спортсменов высокого класса в организациях различных типов (видов) независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности и т.д. Весь примерный перечень полномочий Министерства спорта и туризма в исследуемой сфере закреплен в п. 1 ст. 14 Закона о ФКиС [1].
К числу субъектов системы ФКиС Закон о ФКиС [1] относит также иные республиканские органы государственного управления. По понятным причинам, конкретная компетенция этих органов в сфере физической культуры и спорта в Законе о ФКиС не урегулирована. Имеется только общая норма: «... иные республиканские органы государственного управления осуществляют государственное регулирование и управление в сфере физической культуры и спорта в пределах полномочий, предусмотренных актами законодательства» (п. 2 ст. 14). Тем не менее, по характеру и содержанию принимаемых ими правовых актов можно судить об их реальном участии в управлении и регулировании
разнообразных и разноотраслевых отношений в сфере физической культуры и спорта. Так, в частности:
постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 14.07.2014 N 105 [4] установлены перечни и нормы обеспечения спортивным инвентарем и оборудованием;
постановлением министерства здравоохранения Республики Беларусь от 30.06.2014 N 49 установлены перечни медицинских противопоказаний к занятию видами спорта [5];
постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 [6] утверждена бюджетная классификация Республики Беларусь, в т.ч. функциональная классификация расходов на физическую культуру и спорт;
постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 14.07.2014 N 104 [7] утверждено Положение о центре физического воспитания и спорта учащихся и студентов;
постановлением Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 16.12.2013 N 127 утверждены Требования к устройству и эксплуатации физкультурно-спортивных сооружений [8];
постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 26.05.2000 N 84 [9] утверждены квалификационные справочники, в т.ч. квалификационный справочник «Должности служащих, занятых в организациях физической культуры и спорта»;
постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 30.06.2009 N 208 [10] установлены формы заявления о выдаче разрешения на приобретение оружия организациям физической культуры и спорта;
постановлением Министерства обороны Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 07.10.2002 N 42/70 [11] утверждена Инструкция о порядке медицинского обеспечения подготовки граждан Республики Беларусь к срочной военной службе, службе в резерве;
постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 27.01.2004 N 5/3 [ 12] установлены формы документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (в т.ч. нарушений требований законодательства о физической культуре и спорте).
К субъектам системы ФКиС Закон о ФКиС [1] причисляет также органы местного управления и самоуправления. Это - местные Советы депутатов и местные исполнительные и распорядительные органы [13].
Полномочиям местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов в
сфере физической культуры и спорта посвящена ст. 15 Закона о ФКиС [1]. Эти полномочия созвучны с их полномочиями в иных законодательных актах, регулирующих деятельность органов местного управления и самоуправления.
Например, в соответствии с Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [14] к компетенции местных советов и их исполкомов отнесены, в том числе, вопросы физической культуры и спорта.
Так, исполкомы местных советов разрабатывают и вносят для утверждения проекты региональных программ, концепций (проекты планов мероприятий) по вопросам физической культуры и спорта (ст. 41), а советы в пределах своей компетенции утверждают эти региональные программы, концепции (планы мероприятий) (ст. 17). За исполкомами закреплена и функция контроля за исполнением указанных программ и планов.
Например, решением Минского городского исполнительного комитета от 12.12.2013 N 3150 было разрешено управлениям образования, спорта и туризма, администрациям районов, учреждениям образования г. Минска предоставлять в безвозмездное пользование недвижимое имущество, необходимое для организации учебно-тренировочных занятий с учащейся молодежью [15].
Базовый уровень местных советов и их исполкомов (городов и районов) также принимает подобные решения.
Субъектами системы ФКиС в соответствии с Законом о ФКиС [1] являются также иные государственные органы (организации), осуществляющие в соответствии со своей компетенцией деятельность в сфере физической культуры и спорта. Так, постановлением Национального статистического комитета Республики Беларусь от 19.12.2013 N 258 [16] утверждены формы государственной статистической отчетности (услуги), в т.ч. в сфере физической культуры и спорта.
К субъектам системы ФКиС Закон о ФКиС [1] причисляет также организации физической культуры и спорта. Данным организациям (их перечню, целям, задачам, функциям, порядку создания, реорганизации и ликвидации) посвящены ст.ст. 16-28 Закона о ФКиС [1]. Это большой перечень государственных, общественных и иных организаций, которые могут иметь или не иметь статус юридического лица.
К числу субъектов системы ФКиС Закон о ФКиС [1] отнес также спортсменов, иных физических лиц, занимающихся физической культурой и спортом, их объединения, в том числе клубы по физической культуре и спорту. Отнесение спортсменов, их объединений, клубов к числу субъектов
системы ФКиС не вызывает сомнения и может быть воспринято только с удовлетворением. Отнесение же иных лиц, занимающихся физической культурой и спортом, нуждается в уточнении. Поскольку не указаны квалифицирующие признаки таких субъектов (например, системность в занятиях, возраст и т.п.), их статус и иные критерии.
Субъектами системы ФКиС в соответствии с Законом о ФКиС [1] являются также судьи по спорту, тренеры и иные специалисты в сфере физической культуры и спорта, их объединения. В отношении данной категории субъектов системы ФКиС также мнение неоднозначное, поскольку понятие «иные специалисты в сфере физической культуры и спорта» не определено в законодательстве и может подвергаться субъективному воздействию (бесконечно расширяться или, наоборот, сужаться).
К числу субъектов системы ФКиС Закон о ФКиС [1] относит также иных физических и юридических лиц (их объединения), осуществляющих деятельность в сфере физической культуры и спорта, в том числе учреждения образования, научные организации, организации здравоохранения, спонсоров, волонтеров, болельщиков.
Данная категория субъектов системы ФКиС также нуждается в уточнении, поскольку словосочетание «осуществляющих деятельность в сфере физической культуры и спорта» не представляет возможности определить точный круг субъектов. Это может быть, как НИИ развития спорта, так и фабрика по выпуску шнурков для спортивной обуви.
В целом Закон о ФКиС [1], как и законодательство в его развитие, нуждается в уточнении и совершенствовании в отношении субъектов системы ФКиС, иных субъектов, их статуса, прав и обязанностей и иных правовых последствий.
Так, в Законе о ФКиС [1] встречаются следующие термины:
«субъект физической культуры и спорта Республики Беларусь» (ст. 8);
«субъект физической культуры и спорта» (ст. ст. 9, 48);
«субъект олимпийского движения» (ст. 18); «субъект профессионального спорта» (ст. 21, 56); «субъект физической культуры и спорта иностранных государств» (ст. 72).
Например, предполагая их неодинаковый статус, вряд ли можно рассчитывать, что все «субъекты физической культуры и спорта Республики Беларусь имеют право принимать участие в международных спортивных соревнованиях, проводимых на территории Республики Беларусь и за ее пределами», как это указано в п. 4 ст. 72 Закона о ФКиС [1].
Подводя итог настоящему исследованию, можно утверждать, что правовое регулирование
системы физической культуры и спорта в Республике Беларусь, ее субъектов, их правового статуса и иных особенностей получило новое содержательное наполнение. Но, как и иные динамично развивающиеся общественные отношения, спортивные правоотношения, в том числе относительно рассматриваемых вопросов, нуждаются в дальнейшем более совершенном регулировании.
Примечания:
1. О физической культуре и спорте: Закон Республики Беларусь от 04.01.2014 N 125-З//Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.01.2014, 2/2123.
2. О физической культуре и спорте: Закон Республики Беларусь от 18.06.1993 N 2445-ХМВедамасщ Вярхоу-нага Савета РэспублЫ Беларусь", 1993, N 25, ст. 299.
3. О физической культуре и спорте: Закон Республики Беларусь от 18.06.1993 N 2445-Х11 (ред. от 29.11.2003)/ /Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 08.12.2003, N 135, 2/1000.
4. Об установлении перечней и норм обеспечения спортивным инвентарем и оборудованием, необходимыми для организации физического воспитания обучающихся учреждений образования, иных организаций, индивидуальных предпринимателей, которым в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, проведения с ними физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий: Постановление Министерства образования Республики Беларусь от 14.07.2014 N 105//Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 10.09.2014, 8/29066.
5. Об установлении перечня медицинских противопоказаний к занятию видами спорта и признании утратившим силу постановления Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 27 мая 2011 г. N 47: Постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 30.06.2014 N 49//Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.09.2014, 8/29090.
6. О бюджетной классификации Республики Беларусь (вместе с Инструкцией о порядке применения бюджетной классификации Республики Беларусь): Постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 (ред. от 26.08.2014)//Нацио-нальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 23.02.2009, N 45, 8/20467.
7. Об утверждении Положения о центре физического воспитания и спорта учащихся и студентов: Постановление Министерства образования Республики Беларусь от 14.07.2014 N 104//Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 02.09.2014, 8/29052.
8. Об утверждении Санитарных норм и правил «Требования к устройству и эксплуатации физкультур-но-спортивных сооружений», признании утратившими силу постановления Главного государственного санитарного врача Республики Беларусь от 8
ноября 2006 г. N 134, отдельного структурного элемента постановления Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 3 ноября 2011 г. N 111»: Постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 16.12.2013 N 127//Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 05.03.2014, 8/28177.
9. Об утверждении квалификационных справочников: Постановление Министерства труда Республики Беларусь от 26.05.2000 N 84 (ред. от 28.11.2013)//Нацио-нальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 14.02.2014, 8/28346.
10. Об установлении формы заявления о выдаче разрешения на приобретение оружия организациям, ведущим охотничье хозяйство, организациям физической культуры и спорта, учреждениям образования и организациям, осуществляющим выдачу государственных удостоверений на право охоты: Постановление Министерства внутренних дел Республики Беларусь от
30.06.2009 N 208 (ред. от 03.06.2013)//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь,
29.07.2009, N 175, 8/21226.
11. Об утверждении Инструкции о порядке медицинского обеспечения подготовки граждан Республики Беларусь к срочной военной службе, службе в резерве: Постановление Министерства обороны Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 07.10.2002 N 42/70 (ред. от 04.09.2007)/ /Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 24.10.2002, N 119, 8/8670.
12. Об установлении форм документов, необходимых для расследования и учета несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 27.01.2004 N 5/3 (ред. от 13.05.2014)//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 16.02.2004, N 24, 8/10530.
13. Бюджетный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 16.07.2008 N 412-З (ред. от26.10.2012, с изм. от 31.12.2013)//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 01.08.2008, N 183, 2/1509.
14. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от
04.01.2010 N 108-З (ред. от 04.01.2014)//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь,
25.01.2010, N 17, 2/1660.
15. О предоставлении в безвозмездное пользование недвижимого имущества для организации учебно-тренировочных занятий с учащейся молодежью: решение Минского городского исполнительного комитета от 12.12.2013 N 3150//КонсультантПлюс 2013.
16. Об утверждении формы государственной статистической отчетности 12-вэс (услуги) «Отчет об экспорте и импорте услуг» и указаний по ее заполнению: Постановление Национального статистического комитета Республики Беларусь от 19.12.2013 N 258//Консультант Плюс 2013.
