CC BY
122
)УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
Каменков В. С.
Право о системе спорта в Беларуси, России, Казахстане
ПРАВО О СИСТЕМЕ СПОРТА В БЕЛАРУСИ, РОССИИ, КАЗАХСТАНЕ
В статье освещаются вопросы правового регулирования системы физической культуры и спорта в Республике Беларусь, Российской Федерации и Республике Казахстан, перечень субъектов этой системы, их правовой статус и особенности.
Ключевые слова: правовое регулирование, физическая культура и спорт, система, ее субъекты, спортсмен, тренер, спортивный судья, государственный орган.
V. S. KAMENKOV,
Doctor of Law, Professor Head of the Department of Financial Law and Legal Regulationeconomic Activity of the Belarusian State University
THE RIGHT OF THE SPORTS SYSTEM IN BELARUS, RUSSIA, KAZAKHSTAN
The article highlights the legal regulation of the system of physical culture and sports in Belarus, Russia, Kazakhstan, the list of subjects of the system, their legal status and features.
Keywords: legal regulation, physical culture and sport, the system and its actors, athletes, coaches, sports referee, the public agency.
Виктор
Сергеевич
КАМЕНКОВ,
доктор
юридических наук,
профессор,
заведующий
кафедрой
финансового
права и правового
регулирования
хозяйственной
деятельности
Белорусского
государственного
университета
Степень остроты исследуемого в данном материале вопроса не кажется на первый взгляд высокой. Потому что системный взгляд на такие сферы человеческой деятельности, как физическая культура и спорт, необходим не для конкретного спортсмена и тренера или спортивного судьи, а для тех лиц, кто занимается тактикой и стратегией развития этих отраслей. То есть для национального олимпийского комитета, министерства спорта и иных государственных органов управления в указанных сферах, для национальных спортивных федераций и ассоциаций, спортивных клубов, для иных спортивных объединений и организаций. Но в конечном итоге правильное представление, понимание и правовое регулирование вопросов системной организации физической культуры и спорта в конкретном государстве не только сказываются на здоровье нации, состоянии и эффективности профессионального и иных видов спорта, но и непосредственно затрагивают интересы спортсменов, тренеров, спортивных судей, болельщиков и т.д. Поэтому можно с уверенностью утверждать, что актуальность изучаемой темы непреходяща.
Под системой в широком смысле слова можно понимать некую совокупность элементов (объектов), взаимодействующих между собой для достижения общей цели, об-
Ш >
и
<
01
опыт'
>
© В. С. Каменков, 2015
|
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
ладающую системным свойством (свойствами). Следует обратить внимание на обязательные признаки системы:
1) совокупность элементов системы;
2) взаимодействие элементов системы для достижения общей цели;
3) обладание элементами системы системными свойствами.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям приведенное определение
также подходит, но с определенными нюансами.
В утратившем силу Законе Республики Беларусь о физической культуре и спорте1 представление о системе физической культуры и спорта было следующим (ст. 9):
«Система физической культуры и спорта в Республике Беларусь включает:
государственные органы, осуществляющие в соответствии со своей компетенцией управление в сфере физической культуры и спорта;
организации физической культуры и спорта;
иные организации, осуществляющие деятельность в сфере физической культуры и спорта».
Анализ приведенной формулировки показывает, что она не отражала сущность системы физической культуры и спорта, не отвечала объективным требованиям, предъявляемым к любой системе, т.к. в ней:
A. Не называлась вся совокупность элементов (субъектов) системы. Были упущены основные субъекты этой системы: спортсмен, тренер, спортивный судья, спортивный врач и т.д. А без субъектов системы, которые непосредственно осуществляют спортивную функцию, спортивную деятельность (занятия физической культурой и спортом), можно ли наладить какую-либо эффективную систему?
Б. Не отражался механизм взаимодействия всех субъектов системы, не называлась общая цель для их взаимодействия. Разве могло взаимодействие только государственных органов, осуществляющих управление в сфере физической культуры и спорта, и иных организаций в этой сфере дать системные результаты? Не потому ли происходила подмена понятий: вместо достижения конкретных спортивных результатов требовалось определенное количество медалей определенного качества любыми средствами.
B. Не предусматривался целостный механизм проверки наличия у субъектов системных свойств. В том числе системы стимулов, в первую очередь моральных (включение в сборную команду, честь выступить за регион, страну, попасть в число фаворитов в этом виде спорта, возможность заключить выгодный спортивный контракт и т.п.). Возможно, по этой причине спортсмены, включенные в сборные команды, ожидают материального вознаграждения в любом случае, независимо от достигнутого спортивного результата.
Кстати, в ранее действовавшем Законе Российской Федерации о физической культуре и спорте (далее — Закон РФ о спорте) имелось схожее определение исследуемого понятия почти с одинаковыми пороками: «... система физической культуры и спорта — совокупность государственных и общественных организаций, осуществляющих деятельность в целях физического воспитания населения и развития спорта в Российской Федерации»2. В действующем ныне Законе РФ о спорте3 законодатель отказался от указанного понятия.
1 О физической культуре и спорте : Закон Республики Беларусь от 18.06.1993 № 2445-Х11 (ред. от 10.07.2012) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 08.12.2003. № 135. 2/1000.
2 О физической культуре и спорте в Российской Федерации : Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ (ред. от 30.06.2007) // СЗ РФ. 03.05.1999. № 18. Ст. 2206.
3 О физической культуре и спорте в Российской Федерации : Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 23.06.2014) // СЗ РФ. 10.12.2007. № 50. Ст. 6242.
ЕСТНИК Каменков В. С.
УНИВЕРСИТЕТА Право о системе спорта в Беларуси, России, Казахстане
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
Практически те же недостатки в отношении правового регулирования системы физической культуры и спорта были присущи прежде действовавшему Закону Республики Казахстан о физической культуре и спорте4: «Система физической культуры и спорта — совокупность государственных учреждений и иных юридических лиц, осуществляющих деятельность в целях физического воспитания населения и развития спорта» (ст. 1).
В новом Законе Республики Казахстан о физической культуре и спорте5 (далее — Закон РК о спорте) понятие система физической культуры и спорта используется и означает совокупность физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в целях физического воспитания населения и развития физической культуры и спорта (ст. 1).
Здесь, как мы видим, в широком смысле слова названы все возможные субъекты системы физической культуры и спорта, называется цель их деятельности, но не обозначаются другие признаки системы: взаимодействие элементов (субъектов) для достижения общей цели и наличие системных свойств.
В новом Законе Республики Беларусь о физической культуре и спорте6 (далее — Закон РБ о спорте) дается принципиально иное определение понятия рассматриваемой системы: «Система физической культуры и спорта в Республике Беларусь включает совокупность взаимодействующих субъектов физической культуры и спорта Республики Беларусь» (п. 1 ст. 8). Обращает на себя внимание присутствие почти двух из трех названных выше обязательных признаков системы: совокупность субъектов и их взаимодействие, но не называется цель их взаимодействия и обладание системными свойствами. Возможно, обозначить обобщенную цель такого взаимодействия затруднительно, поскольку Закон РБ о спорте закрепил цели для многих субъектов системы физической культуры и спорта (ст. 16, 20, 21, 23, 26, 27 и др.). Так, в определении понятия «спортивная федерация» указано, что это некоммерческая организация, созданная в форме общественного объединения либо союза (ассоциации) в целях развития вида (видов) спорта, организации и проведения спортивных соревнований по данному виду (видам) спорта (ст. 21).
Не только по количеству, но и по существу в последнем Законе РБ о спорте по-новому выглядят правовые нормы о субъектах системы физической культуры и спорта. Их перечень значительно расширен:
«К субъектам физической культуры и спорта Республики Беларусь относятся: Министерство спорта и туризма Республики Беларусь, иные республиканские органы государственного управления, органы местного управления и самоуправления, а также иные государственные органы (организации), осуществляющие в соответствии со своей компетенцией деятельность в сфере физической культуры и спорта; организации физической культуры и спорта;
спортсмены, иные физические лица, занимающиеся физической культурой и спортом, их объединения, в том числе клубы по физической культуре и спорту;
судьи по спорту, тренеры и иные специалисты в сфере физической культуры и спорта, их объединения;
иные физические и юридические лица (их объединения), осуществляющие деятельность в сфере физической культуры и спорта, в том числе учреждения образова-
Ш
>
4 Закон Республики Казахстан от 02.12.1999 № 490 // Ведомости Парламента Республики ^
Казахстан. 1999. № 24. Ст. 1065. СТ
гп
5 Закон Республики Казахстан от 03.07.2014 № 228^ ЗРК // Ведомости Парламента РК 2014.
№ 14. Ст. 85. I
Ц
6 О физической культуре и спорте : Закон Республики Беларусь от 04.01.2014 № 125-З // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь. 21.01.2014. 2/2123. ОПЫТ|
|
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
ния, научные организации, организации здравоохранения, спонсоры, волонтеры, болельщики» (ст. 8).
В количественном значении (в смысле полноты охвата возможных участников) в отношении субъектов системы физической культуры и спорта новый Закон РБ о спорте практически идентичен Закону о спорте РФ (ст. 5) и Закону РК о спорте (ст. 10). Особенно важны одинаковые подходы по включению в число субъектов системы физической культуры и спорта тех физических лиц, которые непосредственно участвуют в спортивных соревнованиях, их тренеров, спортивных судей и т.д. Конечно, не уменьшая роли организаторов спортивных соревнований. Такую тождественность можно считать серьезным шагом вперед в деле гармонизации правового регулирования спортивных правоотношений и только приветствовать дальнейшие шаги в этом направлении.
Одновременно нельзя не заметить некоторую недосказанность, недоговоренность в отношении точности правовых формулировок, которые присутствуют в правовых нормах упомянутых законодательных актов трех государств.
Так, в новом Законе РБ о спорте указано, что к субъектам физической культуры и спорта в Беларуси относятся Министерство спорта и туризма, иные органы государственного управления, органы местного управления и самоуправления, а также иные государственные органы (организации), осуществляющие в соответствии со своей компетенцией деятельность в сфере физической культуры и спорта (ст. 8).
Не подвергая сомнению по существу отнесение перечисленных органов и организаций к числу субъектов физической культуры и спорта, можно высказать определенные критические замечания по этому поводу. Представляется, что термин «осуществляющие деятельность в соответствии со своей компетенцией в сфере физической культуры и спорта» не совсем точно определяет принадлежность органа или организации к числу субъектов системы физической культуры и спорта. Более того, этот термин нельзя, на наш взгляд, использовать в качестве специфического признака субъекта физкультурно-спортивной системы. Во всяком случае, он не дает однозначного ответа на вопрос: кто или что является субъектом этой системы. Например, можно ли к субъектам исследуемой системы отнести главу государства, орган законодательной или исполнительной власти, принявшие в рамках своей компетенции правовой акт по вопросам физической культуры и спорта? Аналогичный вопрос можно поставить в отношении строительной организации, осуществляющей в соответствии со своей компетенцией деятельность по строительству спортивных объектов, фабрики по пошиву спортивной одежды, обуви и т.п. Субъективный подход при ответе на эти вопросы позволяет неограниченно расширять или, наоборот, сужать перечень этих субъектов. А неясность правового регулирования в отношении субъектов ставит под сомнение и саму систему, может вызывать неопределенное отношение к ней во многих ключевых вопросах (источники финансирования, организационные вопросы, ресурсное обеспечение и т.д.).
Не совсем удачными представляются в этом смысле формулировки, имеющиеся и в Законе РФ о спорте: «.к субъектам физической культуры и спорта в Российской Федерации относятся. федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подведомственные этим органам организации» (ст. 5). А также в Законе РК о спорте: «.уполномоченный орган в области физической культуры и спорта, местные исполнительные органы» (ст. 10).
Представляется, что более точным было бы определять и классифицировать субъекты физкультурно-спортивной системы через призму непосредственного участия в спортивных мероприятиях, в их организации и проведении либо через выполняемую ими спортивную функцию или функцию, способствующую развитию данной сферы.
ЕСТНИК Каменков В. С.
УНИВЕРСИТЕТА Право о системе спорта в Беларуси, России, Казахстане
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
Частично это правило в исследуемых нормативных правовых актах означенных государств использовано применительно к физкультурно-спортивным субъектам. Например:
— Закон РБ о спорте: «...спортсмены, иные физические лица, занимающиеся физической культурой и спортом, их объединения, в том числе клубы по физической культуре и спорту» (ст. 8);
— Закон РФ о спорте: «...физкультурно-спортивные организации, в том числе физкультурно-спортивные общества, спортивно-технические общества, спортивные клубы, центры спортивной подготовки, студенческие спортивные лиги, а также общественно-государственные организации, организующие соревнования по военно-прикладным и служебно-прикладным видам спорта» (ст. 5);
— Закон РК о спорте: «. научные организации, осуществляющие исследования в области физической культуры и спорта» (ст. 10).
Поэтому и государственные органы, относимые к числу физкультурно-спортивных субъектов, нужно классифицировать через их функции. Одно дело — органы государственной власти, принимающие нормативные правовые акты в данной сфере, и другое — органы местного управления и самоуправления, непосредственно организующие спортивные мероприятия.
Безусловно, в наиболее общих правовых нормах о системе физической культуры и спорта всех этих проблем не осветишь. Нужно смотреть, как они раскрываются в иных правовых нормах, посвященных конкретным субъектам физической культуры и спорта.
Например, в ст. 8 нового Закона РБ о спорте не называются в качестве рассматриваемых субъектов Национальный олимпийский комитет Республики Беларусь, Паралим-пийский комитет Республики Беларусь, организации, возглавляющие дефлимпийское движение Беларуси, специальное олимпийское движение Беларуси, Национальное антидопинговое агентство, национальные федерации. Но в ст. 16 этого же Закона мы находим ответ, что перечисленные и иные лица являются организациями физической культуры и спорта, которые, в свою очередь, в соответствии со ст. 8 данного Закона относятся к числу физкультурно-спортивных субъектов. А в статьях 18—28 нового Закона РБ о спорте подробно раскрываются полномочия и функции перечисленных субъектов физической культуры и спорта.
Говоря об общей правовой характеристике системы физической культуры и спорта, их субъектах в названных выше государствах, можно заметить еще одно несовершенство.
Анализируемые законы трех государств при формировании определения понятия «физическая культура» по какой-то причине только частично восприняли аналогичное определение из Модельного закона о физической культуре и спорте7. Там оно представлено следующим образом: «.физическая культура — составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях развития физических и интеллектуальных способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки, физического
Ш
развития и спортивной деятельности».
Так, в новом Законе РБ о спорте (ст. 1) физическая культура определяется как составная часть культуры, сфера деятельности, представляющая собой совокупность
СП гп
I
О новой редакции Модельного закона «О физической культуре и спорте» (принято в г. Санкт- Ы
Петербурге 03.12.2009) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. № 46. 2010. ОПЫТ'
7
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, совершенствования его двигательной активности, направленная на укрепление его здоровья и способствующая гармоничному развитию личности. А спорт—это уже сфера деятельности, представляющая собой совокупность видов спорта, сложившаяся в форме спортивных соревнований и подготовки к ним.
Возникают закономерные вопросы риторического, философского, правового и иного характера: каким образом категория «физическая культура», относящаяся только к отрасли культуры, преобразуется в категорию совсем иной — спортивной — отрасли и становится самим спортом? Каков механизм такого преобразования? Когда и где заканчивается «физическая культура» и начинается «спорт»? Как эти две категории разных отраслей могут образовать единую систему? Почему в определении термина «физическая культура» не закладывается спортивная составляющая?
В Законе РБ о спорте (ст. 1) содержатся определения и иных схожих понятий:
— школьный спорт — часть физической культуры и спорта, направленная на физическое воспитание обучающихся в учреждениях общего среднего образования, в том числе спортсменов, их подготовку к участию и участие в физкультурно-оздоровительных, спортивно-массовых, спортивных мероприятиях;
— студенческий спорт — часть физической культуры и спорта, направленная на физическое воспитание обучающихся в учреждениях профессионально-технического, среднего специального и высшего образования, в том числе спортсменов, их подготовку к участию и участие в физкультурно-оздоровительных, спортивно-массовых, спортивных мероприятиях;
— спорт высших достижений — часть спорта, направленная на достижение спортсменами высоких спортивных результатов на официальных республиканских спортивных соревнованиях и официальных международных спортивных соревнованиях;
— профессиональный спорт — часть спорта, включающая предпринимательскую, трудовую и иную не запрещенную законодательством деятельность, направленную на достижение высоких спортивных результатов и связанную с получением вознаграждений (доходов) от организации спортивных мероприятий и (или) участия в них (ст. 55).
Но они, на наш взгляд, не дают ответа на поставленные вопросы, которые имеют не только теоретическое, но и огромное практическое значение. В том числе для защиты прав и законных интересов спортсменов, особенно несовершеннолетних и их родителей.
В Законе РК о спорте те же проблемы, т.е. физическая культура понимается как составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях развития физических и интеллектуальных способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания и развития (ст. 1).
Но уже школьный спорт — это часть спорта, направленная на физическое воспитание обучающихся в организациях образования начального, основного среднего и общего среднего образования, их подготовку к участию в спортивных мероприятиях. Еще больше на связь со спортом ориентирована школьная спортивная лига — спортивное движение среди школьников, целями которого являются содействие в популяризации школьного спорта и развитие одного или нескольких видов спорта, организация и проведение спортивных мероприятий со школьниками (ст. 1).
В Законе РФ о спорте (ст. 2) физическая культура также определяется как часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей, норм и знаний,
ЕСТНИК Каменков В. С.
УНИВЕРСИТЕТА Право о системе спорта в Беларуси, России, Казахстане
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития. Нетрудно заметить, что это комплексное определение, содержащее бланкетные, т.е. отсылочные, термины: «физическое воспитание», «физическая подготовка», «физическое развитие», которые хотя бы косвенным образом помогают увязать физическую культуру со спортом. Они не все раскрываются в самом Законе РФ о спорте, но некоторые из них указывают на спорт. Так, «.физическое воспитание — процесс, направленный на воспитание личности, развитие физических возможностей человека, приобретение им умений и знаний в области физической культуры и спорта в целях формирования всесторонне развитого и физически здорового человека с высоким уровнем физической культуры».
Несколько иначе Закон РФ о спорте определяет и понятие «школьный спорт». Школьный спорт — часть спорта, направленная на физическое воспитание и физическую подготовку обучающихся в общеобразовательных организациях, их подготовку к участию и участие в физкультурных мероприятиях и спортивных мероприятиях, в том числе в официальных физкультурных мероприятиях и спортивных мероприятиях (ст. 2).
А в упомянутом выше Модельном законе о физической культуре и спорте даже в определении спорта обеспечивается взаимосвязь понятий «физическая культура» и «спорт»: «.спорт — органическая часть физической культуры, особая сфера проявления и унифицированного сравнения достижений людей в видах спорта, сложившаяся в форме специальной практики подготовки человека к соревнованиям и соревновательной деятельности с целью достижения спортивных результатов. Данная деятельность обеспечивается учебно-тренировочным и воспитательным процессом, а также комплексом экономических, социальных, информационно-образовательных, научно-методических, медицинских, материально-технических и других условий» (ст. 2).
Подводя итог, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, правовое регулирование физической культуры и спорта в странах СНГ находится на стадии становления, поэтому нуждается в системном совершенствовании с учетом развития общественных отношений в указанных сферах, как в самих государствах, так и на международной арене.
Во-вторых, не будет излишней более тесная координация в таком совершенствовании на межгосударственном уровне, исходя из целей и задач, заложенных в международных договорах, заключенных в рамках СНГ8 и иных. В противном случае не понятны материальные и иные затраты государств на подготовку модельного законодательства и иных международных усилий в этих сферах.
См., в частности, Соглашение о сотрудничестве в области физической культуры и спорта государств—участников Содружества Независимых Государств // Бюллетень международных договоров. 2008. № 11. С. 31—35.
