CC BY
166
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МОРЕПЛАВАНИЯ
И ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОРЕСУРСОВ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЫ И КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФА
С распадом Советского Союза, образованием новых соседних государств, да и в целом с изменением геополитической обстановки в мире давление на морские границы и ресурсы не уменьшилось, а увеличилось. Обострились противоречия России с соседними государствами в сфере оптимального использования морских живых ресурсов, правового регулирования этих процессов. Не урегулированы споры, где и сколько ловить, выдвигаются претензии на те или иные акватории, идет незаконный браконьерский промысел в наших водах.
Перед рассмотрением данной темы надо определиться с понятиями.
Государства на практике говорят о своих суверенных правах не только в отношении государственной территории. Встречные притязания государств на определенные категории территории привели к выработке статуса территорий со смешанным правовым режимом. Речь идет о территориях континентального шельфа и морских экономических зон.
Территории континентального шельфа. В последние годы континентальный шельф стал ареной широких научных исследований и промышленной разведки, также местом интенсивной разработки его полезных ископаемых. Разведка и добыча полезных ископаемых на шельфе приносят не меньший успех, чем на суше.
Стремление различных государств к освоению ресурсов шельфа находит свое проявление в законодательном закреплении их прав и распространении юрисдикции на участки морского дна, находящегося за пределами территориальных вод. Поскольку эти вопросы связаны с различными интересами многочисленных стран, а регулирование деятельности государств на континентальном шельфе тесно связано с вопросами мореплава-
С.Н. БУЛАШОВ, кандидат юридических наук,
доцент
ния, возникла необходимость в установлении меж-дународно-правового режима континентального шельфа.
В 1958 г. Женевская конференция ООН по морскому праву приняла Конвенцию о континентальном шельфе1, положения которой стали общепризнанными принципами и нормами международного права.
Под континентальным шельфом, говорится в ст. 1 Конвенции, понимаются поверхность и недра морского дна подводных районов, примыкающих к берегу, но находящихся вне зоны территориальных вод, до глубины покрывающих вод в 200 м, или за этим пределом, до того места, до которого глубина таких вод позволяет разработку естественных богатств этих районов. Этот термин применяется также к поверхности и недрам подобных подводных районов, примыкающих к берегу островов.
Начальной границей континентального шельфа прибрежного государства является внешний край его территориальных вод. Четкого ограничения внешнего предела Конвенция не содержит, ибо, если за основу взять критерий «возможности эксплуатации» естественных богатств шельфа, то внешний предел его можно безгранично отодвигать в сторону моря по мере развития технических средств разработки ресурсов морского дна. В конечном счете, все дно Мирового океана может оказаться поделенным прибрежными странами. Поэтому Конвенция 1982 г. определяет континентальный шельф как морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы территориального моря до внешней границы под-
1 Ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 октября 1960 г. Вступила в силу 10 июня 1964 г. Опубликована в Ведомостях Верховного Совета СССР, 1964, № 28, с. 329.
водной окраины материка. При этом указывается, что шельф не может простираться далее 350 миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, или не далее 100 морских миль от 2 500-метровой изобаты, представляющей собой линию, соединяющую глубины в 2 500 метров. Прибрежное государство осуществляет над континентальльным шельфом суверенные права, в целях разведки и разработки природных ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если прибрежное государство не производит разведки континентального шельфа или не разрабатывает его естественных богатств, никакое другое государство не может делать этого или иметь притязания на его шельф без согласия прибрежного государства.
Права прибрежного государства на континентальный шельф не зависят от наличия эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об этом заявления.
Прибрежному государству принадлежит право возводить, содержать или эксплуатировать на континентальном шельфе сооружения и иные установки, необходимые для разведки и разработки его естественных богатств. Возведение и эксплуатация таких сооружений могут стеснить международное судоходство и привести к угрозе столкновений. В последние годы в некоторых наиболее судоходных районах из-за возведения многочисленных вышек возникла значительная напряженность. Например, в Мексиканском заливе, особенно в пространстве между Луизианой и Техасом, на шельфе находятся тысячи сооружений, причем 1 390 из них расположены на фарватерах или вблизи них. Значительное напряжение в области судоходства имеет место и в Северном море.
Конвенцией предусмотрены меры для обеспечения безопасности судоходства. Так, государства вправе создавать зоны безопасности вокруг возводимых сооружений и установок, о наличии которых должны даваться надлежащие оповещения, а также поддерживаться постоянные средства предупреждения об их наличии. Сооружения, покинутые или более не эксплуатируемые, должны быть полностью убраны. Зоны безопасности могут простираться на расстояние 500 м вокруг возведенных сооружений и других установок, считая от каждой точки их наружного края.
Конвенцией предусматривается, что ни сами сооружения или установки, ни окружающие их зоны безопасности не должны находиться в местах, где они могут служить помехой на обычных морских путях, имеющих существенное значение для международного судоходства, и прибрежное государство обязано принимать в зонах безопас-
ности все надлежащие меры для охраны морских живых ресурсов от вредоносных воздействий.
В Конвенции содержится также указание на то, что суда всех стран обязаны соблюдать установленные прибрежным государством зоны безопасности.
Права прибрежных государств на континентальный шельф не затрагивают ни правового статуса покрывающих вод открытого моря, ни правового статуса воздушного пространства над этими водами.
Все сооружения и установки прибрежного государства на континентальном шельфе хотя и находятся под его юрисдикцией, однако не имеют статуса островов, не имеют своих территориальных вод, и их наличие не влияет на определение границ территориальных вод прибрежного государства.
Континентальный шельф за пределами территориальных вод не является территорией прибрежного государства, и право прибрежного государства на континентальный шельф не может быть использовано им в целях, враждебных в отношении других государств, или же для нарушения общепризнанных норм международного права.
В водах, покрывающих континентальный шельф, военные корабли пользуются такими же правами и имеют право производить такие же действия, как и в открытом море, с учетом особенностей, установленных законодательством прибрежных государств и вытекающих из содержания Конвенции о континентальном шельфе. Так, командиры военных кораблей должны учитывать, что в водах континентального шельфа свободе мореплавания могут угрожать помехи, связанные с наличием различных сооружений на шельфе и зон безопасности вокруг этих сооружений. В соответствии с Конвенцией в России принят федеральный закон. Согласно Федеральному закону России от 30.11.95 «О континентальном шельфе Российской Федерации» континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации (ст. I)2.
2 Действующее международное право. В 3 т./Сост. Ю.М.Колосов и Э.С. Кривчикова. Т.З. М.: Изд. Моск. независ, института международн. права. 1997. С. 541.
Одновременно с Конвенцией о территориальном море и Конвенцией об открытом море 29 апреля 1958 г. была принята Конвенция о континентальном шельфе, закрепившая международно-правовой режим этого вида территории. Конвенция ООН 1982 г. по морскому праву осуществила дальнейшую регламентацию режима этой территории.
Таким образом, под континентальным шельфом в международном праве понимают:
а) поверхности и недра морского дна подводных районов, примыкающие к берегу, но находящиеся вне зоны территориального моря, до глубины 200 м или за этим пределом, до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих районов;
б) поверхности и недра подобных районов, примыкающих к берегам островов (ст. 1 Конвенции о континентальном шельфе). Ширина континентального шельфа, установленная п. 1 ст. 76 Конвенции 1982 г., составляет 200 морских миль, а в ряде случаев, оговоренных п. 4 - 6 указанной статьи, эта ширина может быть увеличена до 350 миль при согласии на то Комиссии по границам континентального шельфа. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.
Прибрежные государства осуществляют над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его естественных богатств (п. 1 ст. 2 Конвенции 1958 г.). Эти права исключительны, они не зависят от наличия эффективной или фиктивной оккупации таким государством шельфа или от прямого об этом заявления. Никто другой не может иметь притязаний на территорию континентального шельфа без прямого согласия государства, осуществляющего территориальный суверенитет.
Можно достаточно отчетливо выделить признаки смешанного правового режима территории континентального шельфа.
1) Права прибрежного государства на континентальный шельф не затрагивают ни правового статуса покрывающих вод как открытого моря, ни правового статуса воздушного пространства над этими водами (ст. 3). Любые сооружения и установки, необходимые для разведки и разработки естественных богатств, находящиеся на территории континентального шельфа, находятся под юрисдикцией прибрежного государства, но не имеют статуса островов, а соответственно и своего территориального моря, а потому не влияют на определение границ территориального моря прибрежного государства (п .4 ст. 5).
2) Ни такие сооружения и установки, ни окружающие их зоны безопасности не могут находиться в местах, где они могут служить помехой на обычных морских путях, имеющих существенное значение для международного судоходства (п. 6 ст. 5). На прибрежное государство возлагается обязанность принимать в зонах безопасности (расстояние 500 м вокруг возведенных сооружений и других установок) все надлежащие меры охраны морских живых ресурсов от вредоносных воздействий.
3) Для исследования на месте континентального шельфа требуется согласие прибрежного государства, но это государство не должно по общему правилу отказывать в своем согласии, если просьба исходит от обладающего надлежащей квалификацией учреждения в связи с проведением чисто научного исследования и при соблюдении нескольких предусмотренных Конвенцией условий (п. 8 ст. 5).
4) Линия границы континентального шельфа, примыкающего к территории государств, берега которых расположены один против другого, или к территории двух смежных государств, определяется соглашением между государствами либо с применением международных принципов (ст. 6).
В связи с вопросом принадлежности суверенных прав на континентальный шельф именно прибрежного, а не любого иного государства, имеет принципиальное значение выдержка из решения Международного суда ООН от 20 февраля 1969 г. по спорам о разграничении шельфа в Северном море. Мнение Суда состояло в том, что «права прибрежного государства в отношении континентального шельфа, представляющего собой естественное продолжение его сухопутной территории в море и под морем,существуют ipso facto и ab initio на основе его суверенитета над сушей... Короче говоря, здесь налицо неотъемлемое право. Чтобы им пользоваться, нет необходимости ни обращаться в суд, ни предоставлять особые юридические документы»3.
Наличие на шельфе островков и атоллов, принадлежащих другим государствам, не может дать им никаких правооснований на суверенные права на континентальный шельф. Указанные островки могут иметь лишь 12-мильную полосу территориального моря и прилежащую зону.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.12.98 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»: «1.Исключительная экономическая зона Российской
3 Cm.: North Sea Continental Shelf, Judgment. International Court of Justice Reports 1969. The Hague, 1969. P. 23.
Федерации (далее также исключительная экономическая зона) - морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации (далее - территориальное море), и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.
Определение Исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности.
Внутренней границей исключительной экономической зоны является внешняя граница территориального моря. Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации».
Вопрос об исключительной экономической зоне впервые был вынесен на рассмотрение III Конференции ООН по морскому праву. Согласно Конвенции 1982 г. предусматривается право всех прибрежных государств устанавливать экономические зоны шириной до 200 миль от линии отсчета территориальных вод.
В водах экономической зоны прибрежное государство обладает суверенными правами в отношении разведки, разработки и сохранения природных ресурсов и в отношении других видов деятельности, таких как производство энергии путем использования воды, течений и ветра; право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений; право морских научных исследований; защита и сохранение морской среды.
Конвенция содержит специальную статью (58) о свободе судоходства, свободе полетов, свободе прокладки подводных кабелей и трубопроводов и другие, правомерные с точки зрения международного права виды использования моря, относящиеся к этим свободам.
При осуществлении прибрежным государством прав в экономической зоне оно должно учитывать права и обязанности других государств, а также и интересы всего мирового сообщества, принимая во внимание, что экономическая зона не может считаться территориальным морем, а главной чертой статуса этой зоны цолжен быть принцип, характеризующий статус открытого моря.
Российские ученые определяют правовой статус экономической зоны как находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему морской район, являющийся открытым морем в отношении осуществления в нем свобод открытого моря и других законных видов использования моря, как это установлено международным морским правом, и не считающийся открытым морем в отношении осуществления в нем суверенных прав и юрисдикции прибрежного государства, предоставленных ему Конвенцией 1982 г4.
Свободой судоходства в исключительной экономической зоне, как и в районах открытого моря за ее пределами, пользуются все суда, независимо от рода их деятельности: суда, перевозящие грузы и пассажиров, промысловые, научно-исследовательские, спасательные и другие невоенные суда, имеющие право на флаг какого-либо государства, а также военные корабли5.
Правовой статус экономической зоны так, как он сформулирован в Конвенции 1982 г., накладывает определенные ограничения на военное мореплавание. Например, военные корабли без разрешения прибрежного государства не могут вести научные исследования в экономической зоне или объявлять в ней районы для испытания оружия и боевой техники. И хотя данная Конвенция не вступила в силу, в настоящее время 90 государств установили у своих берегов экономические или рыболовные зоны. А началось с того, что Соединенные Штаты Америки в одностороннем порядке, не дожидаясь выработки взаимоприемлемой конвенции, в апреле 1976 г. приняли закон об установлении 200-мильной рыболовной зоны. Вслед за США и некоторые другие крупные западные прибрежные государства установили 200-мильные экономические или рыболовные зоны.
Советский Союз также, однако, после действий других стран предпринял меры в интересах сохранения живых ресурсов и регулирования рыболовства в морских районах, прилегающих к
4 См.: Молодцов C.B. Правовой режим морских вод. - М„ 1982, с. 108; МовчанА.П. Третья Конференция ООН по морскому праву и ее итоги. - В кн.: Деятельность государств в мировом океане. - М., 1983, с. 18; Лазарев М.И. Теоретические вопросы современного международного морского права. -М., 1983, с. 264; Бараболя П.Д., Хабиров Б.Г. Правовые проблемы, связанные с установлением экономической зоны. - В кн.: Современное международное морское право / Отв. ред: М.И. Лазарев. - М„ 1984, с. 122 - 179.
5 См.: Молодцов C.B. Исключительная экономическая зона: правовой статус и правовой режим судоходства. - М., 1985, с. 21.
побережью СССР6. В 1985 г. в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. «Об экономической зоне СССР» постановлением Совета Министров СССР утверждено Положение об охране экономической зоны СССР7. В нем сказано, что охрана экономической зоны СССР обеспечивается в целях сохранения и оптимального использования живых и других ресурсов и защиты иных экономических интересов СССР в прилегающих к побережью СССР морских районах, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) СССР и прилегающих к ним, включая районы вокруг принадлежащих СССР островов, внешняя граница которых находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды СССР.
В 1990 г. Советский Союз добывал И 200 тыс. т рыбы, занимая по этому показателю первое место в мире. Из этой рыбы за рубеж продавали только 20%. Ловили у берегов Африки, в юго-восточной части Тихого океана, в 200-мильных зонах Японии и Норвегии. Одно из крупнейших объединений СССР, «Дальрыба» (около трехсот тысяч работающих) держало у берегов Чили тридцать кораблей. Суда уходили в море на четыре года. Экипажи меняли самолетами. Топливо подвозили танкерами из перуанского порта Кальяо. Там же проводили межрейсовый ремонт. Каждый год из тех мест транспорты доставляли в союз 1 млн 250 тыс. т ставриды. Конечно, это было недешево, но государство дотировало рыбаков. Но положительный эффект значительно перекрывал затраты:
• сохранялись собственные биоресурсы, которые стоят значительно дороже затрат на дальние экспедиции;
• присутствие нашего флота в чужих морях говорило о геостратегическом авторитете державы;
• в рационе питания советских граждан рыба занимала значительное место из-за ее дешевизны8 .
И даже в горбачевские времена, когда внимание к производственным сферам развития народного хозяйства было снижено, было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по модернизации и обновлению
6 См: Серегин В.П. Военные проблемы международного морского и воздушного права // М., ВПА им. В.И. Ленина, 1986 г.
1 См.: Собрание постановлений Правительства СССР. 1985. № 5. С. 23.
8 Куда подевалась рыба? // Совершенно секретно. № 4. 2002.
рыболовецкого флота», определившего вьщеление испанским банком под гарантии государства 1,5 млрд дол. США на финансирование судостроения. Для координации этих работ создали специальное ведомство - «Рыбкомфлот».
Реформы Б.Н. Ельцина положили конец российскому рыболовецкому флоту. «Рыбкомфлот» в 1992 г. был приватизирован двумя физическими лицами. Летом 1992 г. госсекретарь Российской Федерации, первый заместитель председателя Правительства РФ Г. Бурбулис требовал от председателя Госкомрыболовства В. Корельского принятия срочных мер по приватизации отрасли. Корабли, рыбные порты, транспортные артерии были распроданы по дешевке. На кораблях матросы стали избирать капитанов. В отрасль хлынул криминал. Когда в июле 2001 г. Главное контрольное управление президента проверило состояние рыболовецкого флота, оказалось, что из 80 построенных на «испанские» деньги судов 39 ходят под чужими флагами.
В течение 1993 г. была разрушена система сбыта выловленной продукции. Основная причина -криминализация сбыта рыбной продукции в родных портах. Существует негласный тариф: заход плавбазы в российский порт и выход из нее обойдется в миллион рублей, которые надо заплатить двум десяткам проверяющих, а также государству в виде налогов и сборов, таможенных пошлин.
Из всех перспективных зон лова в Мировом океане Россию вытеснили. В связи с этим Россия теряет по 4 млн т рыбы в год. Россия не только вернулась в свою экономическую зону, но и привела сюда путем продажи квот поляков, корейцев, тайваньцев, японцев, китайцев...
Эта практика не могла не привести к истощению рыбных ресурсов. И сегодня ученые требуют закрыть Охотское море для лова рыбы. А вообще в мире существует научно обоснованное правило - беречь свои ресурсы для прибрежного рыболовства, для лова маломерными судами, которым нельзя уходить далеко от своих берегов, для под держания структуры прибрежных городов, поселков, живущих за счет рыбы.
Стали игнорироваться рекомендации науки. При промышленном лове рыбы наука определяет запасы биоресурсов, их местонахождение. И только после этого в район приходят рыбаки. Во времена СССР к берегам Африки, Южной Америки сначала снаряжались научные экспедиции, и только после этого со странами, имеющими суверенные права на биоресурсы, заключались соглашения на вылов рыбы.
Рыбные ресурсы - возобновляемы. В Советском Союзе была большая программа их пополне-
ния при помощи рыбоводных заводов. Сегодня в России такой программы не существует.
На сегодняшний день считается соответствующей российским интересам национальной безопасности политика искусственного выталкивания российских судов в иностранные порты: южнокорейский Пусан, норвежский Киркинес, японские и китайские порты. Сегодня лидером в сфере добычи и переработки морепродуктов стал Китай, который обрабатывает 40 млн т ежегодно. В начале 90-х гг. южнокорейский порт Пусан был захолустным населенным пунктом. Российские реформы вдохнули в него новую жизнь. Сегодня Пусан - процветающий мегаполис с населением 4 млн человек. Каждый год российские рыбаки делают сюда до 2 тыс. судозаходов: разгружают рыбу, становятся в ремонт, покупают ширпотреб, по ориентировочным данным, на сумму 2,5 млрд цол. США. Здесь сняты все правовые преграды, все сделано так, чтобы у русских моряков было желание войти именно в этот порт. По статистике, создание одного рабочего места рыбака автоматически влечет появление 10 - 12 мест в сфере торговли, транспорта, рыбопереработки, судоремонта, при условии, что рыбак работает на свою страну. Если на чужую, то 10 - 12 рабочих мест появляются в других странах. Сегодня за процветание Пусана, Китая, Японии и других стран Россия расплачивается исчезновением целых поселков и городов. Заход в иностранный порт не отражается в судовом журнале. Для этого существуют их два: один настоящий, другой - для отчета. Настоящий тщательно прячется. Таким образом, работает криминальная схема ухода от уплаты налогов. Кроме того, очень распространенным является перегруз выловленной рыбы прямо в открытом море.
Существует еще одна международная мафиозная система хищений российских биоресурсов. Ее суть. Японские рыбопромышленники охотно отдают российским браконьерам подержанные, но еще вполне приличные рыбацкие шхуны. Договариваются, что расплачиваться те за суда будут морепродуктами. Чаще контрабандно, иногда через таможню под видом маломерок (пошлина в этом случае - до 1,5 тыс. дол. США) шхуны пригоняют в Россию. Чтобы зарегистрировать их как промысловые суда, нужно разрешение Роскомры-боловства, разрешение на право поднять российский флаг, поставить судно на учет у капитана рыбного порта. В госинспекциях маломерных судов Минприроды России японские шхуны регистрируют как лодки - моторки, боты, катера. Наверняка за большие взятки. Присваивают им только номер: большего, в соответствии с действую-
щим законодательством, не требуется. С такой регистрацией они не имеют права заниматься промышленной рыбалкой, уходить дальше, чем на 30 миль от порта базирования. На них не ставят системы мониторинга. Но на деле эти шхуны рыбачат в любой точке Охотского, Японского, Баренцева морей, ходят за границу, осваивают промышленные квоты. Всего, по подсчетам специалистов, таких судов на Сахалине, Курилах, Камчатке не менее 300 - 350.
В 1999 г. Правительство Российской Федерации в порядке эксперимента разрешило судну «Мурман-2», работающему на условиях бербоут-чартера (аренда зарубежного судна без экипажа, широко применяемая в условиях старения флота), заходить в российские порты без уплаты НДС и пятипроцентной таможенной пошлины. В результате за год работы по этой правовой схеме было уплачено в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды налогов и сборов 1,2 млн дол. США. И это с одного судна! Однако в 2001 г. эксперимент был прекращен правительством. Кто-то посчитал новую схему правового регулирования захода судов в порт невыгодной.
По данным ЦСУ, за десять лет производство разделанной рыбы сократилось почти в 2 раза, соленой - в 6 раз, копченой - в 7 раз, рыбы пряного посола и маринадов - в 19 раз. То есть, число работников, занятых в рыбной отрасли, уменьшилось более чем на одну треть, то есть на 160 тыс. человек. Россия скатывается вниз и по вылову рыбы: в 2000 г. - 4 млн т, в 2001 г. - 3 млн т; в 2002 г. - менее 3 млн т9.
Сложилось несколько дуг напряженности вдоль российских морских границ.
Восточная дуга охватывает Берингово море вдоль всей почти 1 500-мильной российско-американской границы 200-мильных зон, анклава в Охотском море в его центральной открытой части, а также район Южных Курил на границе с о. Хоккайдо (Япония).
В этих районах ведется наиболее интенсивное рыболовство, море здесь богато деликатесными видами продукции (камчатские крабы, икряной минтай, лососевые и красная икра), вылов которых позволяет получать большие прибыли.
Южная дуга вмещает в себя Каспийское, Азовское и Черное моря. При существовании СССР эти моря были почти внутренними водоемами, процессы лова и воспроизводства рыбных запасов в них контролировались СССР. Вкладывались большие средства в процессы воспроизводства.
9 Бюллетень ЦСУ // Российская газета. ¡4 апр. 2003 г.
Сегодня же идет варварский вылов остатков без вкладывания средств в воспроизводство. Тем более, что нет смысла работать на соседей.
Северо-западная дуга включает в себя Балтийское и Баренцево моря вдоль всей почти 1 200-мильной границы 200-мильных зон России и Норвегии, включая район, обозначенный Договором 1920 г. об острове Шпицберген. Во многом благодаря деятельности Совета Барен-цева/Евроарктического региона обстановка здесь более или менее стабильная. Были попытки сузить прибрежную часть России, но они потерпели поражение.
Все эти три дуги имеют две составляющие.
• Первая: не полностью урегулированные проблемы разграничения смежных 200-мильных экономических зон континентальных шельфов.
• Вторая: проблемы согласованных, гармонизированных мер по управлению и использованию рыбных и других ресурсов, большая часть которых является общими или трансграничными запасами с соседними государствами.
Рыба границ не признает, и только совместными соглашениями, направленными на рациональное использование ресурсов, можно сохранить ресурсы.
Беловежское соглашение сильно ударило и по сложившейся системе обеспечения устойчивого развития стад осетровых в Каспийском и Азовском морях. Сегодня, например, в Каспийском, Азовском морях из года в год растет браконьерство. В этом районе речь идет об угрозе полного исчезновения ценнейших и редчайших пород рыб: азовская белуга уже вся выловлена, осетр и севрюга остались в штучном варианте. Атлантический осетр признан исчезнувшим. И вместо того чтобы в качестве первой меры предпринять совместные усилия по пресечению браконьерства путем издания Соглашения, Россия и Украина делят Азовское море.
Давний территориальный спор между Россией и Украиной - вопрос сложный и болезненный. Особую остроту он приобрел в октябре 2003 г. Многочисленные попытки найти общие точки соприкосновения, предпринимаемые дипломатами обеих стран, остаются пока безрезультатными.
По существу, на сегодняшний день не сделано практически никаких серьезных шагов, не считая того, что стороны согласились лишь с созданием неких зон ответственности у своих берегов, ца и то границы, которые еще предстоит обсудить. В этом, пожалуй, и состоит весь прогресс пятилетних переговоров. Поскольку позиции оппонентов далеки от сближения и «цена вопроса» очень ве-
лика, трудно ожидать каких-то прорывов. А значит, обсуждение может длиться годами, возможно, и десятилетиями, ни о каком скором согласовании правового статуса Азовского моря и Керченского пролива, а следовательно, и установлении границы между государствами на Черном море речи пока не идет.
Как известно, Керченский пролив - единственный естественный выход из Азовского моря. Движение судов по нему в настоящее время организовано по двум трассам: Керчь-Еникальскому каналу (КЕК) (проходит вблизи Крымского побережья, находится полностью под управлением Украины) и российским фарватерам № 50 и 52. КЕК - самый глубоководный путь (проходная осадка судов до 8 м), стоимость прохода по нему рассчитывается по ставкам Украины и примерно в два раза превышает стоимость прохождения судов по мелководным фарватерам № 50 и 52 (с проходной осадкой до 3 м), которая рассчитывается по российским ставкам как для судов каботажного плавания.
При проходе судов Керченским проливом между российской и украинской сторонами возникают претензии, касающиеся, по заявлению Украины, использования Россией украинских вод в Керченском проливе. Довольно часто возникают случаи, когда обе стороны выставляют счета за проводку одного и того же судна. Российским Минтрансом неоднократно поднимался вопрос о создании совместного предприятия по организации движения судов в Керченском проливе и Азовском море, что, по его мнению, исключило бы односторонние несогласованные действия. Однако украинская сторона выступает против такого предложения, претендуя на преимущественное использование Керченского пролива.
Рассматривая вопрос о правовом статусе Керченского пролива, ряд политиков заостряют особое внимание на государственной принадлежности острова Тузла, расположенного между Керченским и Таманским полуостровом. В историческом плане этот остров являлся косой, был продолжением суши Таманского полуострова. В 1925 г. приблизительно в середине косы был прорыт канал для прохода рыбацких лодок. В последующем в результате штормов на месте канала образовалась более широкая промоина и коса Тузла стала фактически островом.
В соответствии с нормами международного права, за исходную точку для разграничения территориального моря по методу срединной линии между Россией и Украиной рассматривается точка, расположенная на линии, соединяющей входные в Керченский пролив мысы Кыз-Аул (Крым) и
Железный Рог (Россия). Украинская сторона настаивает на том, чтобы исходная точка располагалась на середине соединительной линии, а российская сторона - на пересекающей эту линию оси системы разделения движения судов, проходящей вблизи от Крымского побережья. Споры продолжаются.
Что касается определения правового статуса Азовского моря и Керченского пролива, то в данной ситуации о применении названного выше метода говорить не приходится, ведь налицо «исторический» характер использования моря Россией, иные особые обстоятельства - например, в Керченском проливе существует лишь один глубоководный проход в открытое море.
В основу сегодняшних переговоров между сторонами взята договоренность, достигнутая в феврале 1998 г. между президентами Б.Ельциным и Л.Кучмой о том, что Азовское море - это внутреннее море Украины и России. Российская сторона исходит из того, что оно находится в общем пользовании России и Украины, поэтому контроль и управление за навигацией осуществляется совместными усилиями. Неоспоримый факт: Керченский пролив является во всех отношениях -географическом, природном и хозяйственном -неотъемлемой частью единой Азово-Керченской акватории. При этом с точки зрения правового режима, море должно считаться внутренними водами России и Украины без какого-либо разграничения между ними морских пространств.
Позиция Украины противоречива: с одной стороны, она соглашается с необходимостью сохранения статуса внутренних вод Азовского моря, с другой - настаивает на разграничении Азовского моря и Керченского пролива «для определения пределов суверенитета прибрежных государств». Более того, ссылаясь на существование обозначенных ранее межобластных административных границ, заявляет о принадлежности акватории Керченского пролива Украине.
В ст. 2 Договора о дружбе и сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерации и Украиной от 31 мая 1997 г. говорится, что Высокие Договаривающиеся Стороны «... уважают территориальную целостность друг друга и подтверждают нерушимость существующих между ними границ». Согласно нормам международного права границей прибрежного государства на море является «внешняя граница его территориального моря, а границей с соседним государством - боковая граница территориального моря, установленная по договоренности между такими государствами».
Необходимость привлечения к проблеме чиновников высокого ранга назрела лишь два года
спустя после заключения договора. Постановлением российского правительства в декабре 1999 г. под руководством посла по особым поручениям МИД РФ В. Кузнецова была создана переговорная группа по вопросам правового статуса Азовского моря и Керченского пролива. С тех пор вот уже на протяжении нескольких лет переговоры с переменным успехом проводятся поочередно то в Москве, то в Киеве.
История знает много прецедентов, подобных территориальному спору между Россией и Украиной. Международное право признает разграничение территориального моря между государствами с «противолежащими или смежными побережьями по принципу срединной линии». В ст. 15 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. говорится, что «при отсутствии соглашения об ином ни одно государство не вправе распространять свое территориальное море за срединную линию». Однако это положение не применяется, если в силу исторически сложившихся правовых оснований или иных особых обстоятельств необходимо разграничить территориальное море иным образом. Международный суд в Гааге еще в 1969 г. в деле о Северном море признал, что метод рав-ноудаленности не является единственным в международном морском праве, и взамен его выдвинул правило равноправных принципов. Отступление от метода равноудаленное™ вновь было предпринято в деле Туниса-Ливии в 1982 г., в деле о заливе Мэн между Канадой и США в 1984 г. и др. Из 130 соглашений между государствами по разграничению морских пространств лишь в 40% случаев в той или иной мере использовался метод срединной линии.
В последнее время все активнее слышны претензии Украины, отказывающейся согласиться с использованием нашей стороной фарватеров № 50 и 52 и все категоричнее ее заявления о расположении обходного канала в украинских водах. В этой-то связи и возникает необходимость постановки вопроса о территориальной принадлежности косы Тузла России, ведь только это решение позволит узаконить принадлежность России обходного канала в Керченском проливе (фарватеров № 50 и 52). В противном случае передача косы Украине лишит Россию самостоятельного прохода-сообщения между Черным и Азовским морями и вынудит выполнять проход российских судов через Керченский пролив по водам Украины.
Украинская сторона сложившуюся ситуацию понимает по-иному. Ссылаясь на административно-территориальное деление бывшего СССР (нота МИД Украины от 16.11.99), она настаивает на том, что «украинско-российская граница в Керченс-
ком проливе существовала еще во времена СССР», и в одностороннем порядке фактически установила такую границу.
В ответной ноте МИД России выразил несогласие с подобным трактованием прошлого административно-территориального деления, указав на то, что такое деление вводилось и менялось сугубо в административных и хозяйственных целях в рамках одного государства, тем более применительно к морским акваториям. Последние оставались в общем пользовании бывших советских республик, даже в случае обозначения на отдельных картах тех или иных линий, показывающих административную принадлежность прилегающих частей суши. Далее подчеркивалось, что после распада СССР все вопросы, относящиеся к правовому статусу Керченского пролива и режиму его использования, могут быть решены только в результате переговоров между Российской Федерацией и Украиной как двумя суверенными государствами, ставшими правопреемниками СССР.
Таким образом, проблем более чем достаточно и сторонам необходимо как можно скорее прийти к взаимоприемлемому решению. Представляется, что в сложившейся ситуации первостепенной задачей является достижение договоренности о совместном контроле и управлении любой деятельностью в этом регионе. Ведь потери могут быть гораздо ощутимее приобретений.
Вернемся к правовому регулированию в рыболовецкой отрасли. Вот уже два года в ней действует эксперимент в виде аукционных торгов рыбными квотами в воде. Причинами выхода постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. № 101010 были: во-первых, невозможность государства контролировать вылов рыбы; во-вторых, прямой криминальный интерес в появлении такого нормативно-правового акта тех, в чьем ведении сосредоточивалось выделение квот. По сути, право собственности на огромные рыбные ресурсы этим постановлением было передано группе чиновников, попросту продолжается приватизация или разворовывание в той или иной форме богатств России.
За выход только одного приказа Госкомры-боловства было заплачено 1 млн 600 тыс. дол. США". А тут речь идет о системообразующем нормативно-правовом акте.
10 Постановление Правительства Российской Федерации № 1010 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» // Российская газета. 30 дек. 2000 г.
" Резник Б. Депутат Государственной Думы // Аргументы и факты. № 45.2002.
Квота - это право на лов. Квоты бывают промышленные, которые распределяются бесплатно по регионам и составляли в 2003 г. 51% от общего количества лимитов, аукционные, реализуемые на торгах, - 43%, научные - 4,5%, международно-правовые и для малочисленных народов Севера - 1,5%. Квота стоит дорого. И купивший квоту хочет не только оправдать затраты, но и получить прибыль. Но если следовать установленным постановлением правительства правилам, то скорее твоя деятельность будет убыточной, нежели прибыльной. Потому что в иностранных портах от российских рыбаков рыбу принимают хоть и за наличные, но по самым низким ценам. Или в зачет образовавшихся с 1992 - 1993 гг. долгов вообще даром, или в качестве компенсации за переданные японскими рыбопромышленниками шхуны. Поэтому, например, имея дешевую квоту на кильку, моряки ловят дорогого краба ценой от 10 до 20 дол. США за килограмм. Неудивительно, что специалисты называют квоты официальным пропуском на браконьерство. То есть рентабельность лова достигается посредством браконьерских переловов.
Такие аукционы не проводятся ни в одной стране с рыночной экономикой. Минэкономики России утверждает, что продажей квот регулируется прозрачность финансовых процедур в сфере рыболовства и успешно пополняется государственный бюджет. Например, за 2001 г. в госбюджет за продажу права пользования водными биоресурсами поступило свыше 7 млрд руб. Но в то же время отрасль понесла убытков на 3 млрд руб. И это пустяк в сравнении с другой цифрой: только в районе Дальнего Востока ежегодная контрабанда морепродуктов определяется суммой в 3 млрд дол. США. Из чего складывается эта сумма? Из браконьерского перелова, когда вместо 20 т, определенных квотой, российский или иностранный рыбак вылавливает 60. А потом эти 60 т, минуя российскую таможню, продает в корейском или японском порту. Ведь до 80% вылавливаемых морепродуктов приходится на районы, находящиеся за пределами 12-мильной таможенной зоны, и, следовательно, их вывоз не подпадает под понятие экспорта по действующему Федеральному закону «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».
После принятия Правительством Российской Федерации постановления, регулирующего аукционную продажу высоколиквидных видов водных биоресурсов (крабы, креветки, икряной минтай) с 1 января 2001 г. до начала первых аукционов в апреле 2001 г. промысел крабовых был полностью постановлением запрещен. Тем не менее на протяжении всего I квартала в северные порты
Японии ежегодно заходило до сорока судов, в основном с живым крабом на борту, чтобы продать их за наличный расчет, хотя и по демпинговым ценам.
Сегодня в отрасли образовались тысячи фирм-однодневок, содержащих мертвые корабли, не способные выйти в море, только для того, чтобы получить квоты. Потом эти квоты ими перепродаются или отдаются в управление иностранцам. Получается, что квотирование породило криминализацию отрасли, выгодную только тем, кто определяет, кому продать квоты. За всеми покупателями стоит иностранный капитал или криминал. Своего рода печально знаменитая приватизация, только уже водных биоресурсов. Читая порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, поражаешься чиновничьей способности создавать кормушки для себя. Созданы комиссия по проведению аукционов, рабочая группа комиссии по проведению аукционов. Перечислены конкретные фамилии. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 № 1010 и разработанный в его развитие Порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов породили криминализацию отрасли. Установленный правовой режим аукционной продажи квот выгоден крупным рыбопромысловым компаниям. А таковыми являются, в основном, иностранные рыбообработчики. Бедные российские рыболовецкие хозяйства не смогут составить им конкуренцию и обречены на банкротство. В нормативных документах не защищены их права, не установлены приоритеты для российских рыболовных компаний. Четко не оговорены условия участия в аукционных торгах мелких участников рыбного рынка.
Непродуманный, не отвечающий потребностям государства и общества правовой эксперимент привел к невиданному росту браконьерства, породил недоверие у моряков к власти, загнал в долговую яму мелких и средних предпринимателей, поселкообразующие рыболовецкие колхозы и артели.
Рыба - это возобновляемый природный ресурс. За вылов рыбы рыболовецкие компании должны платить. В соответствии с этим в Налоговый кодекс должны быть внесены изменения. Регулирование вылова рыбы должно носить экономический, правовой характер. Величину налога целесообразно увязать с количеством и качеством выловленной рыбы. Должна быть сформирована прогрессивная шкала налогов, зависящих от ряда факторов. Если рыба выловлена в своей исклю-
чительной экономической зоне - налог большой, в чужой - маленький. Занимаешься воспроизводством рыбных ресурсов - получи налоговые послабления. Выловил «валютоемкие» объекты промысла - крабы, креветки, минтай, палтус, треска -заплати в соответствии с налоговой сеткой более высокую сумму. И так далее. Налоги должны обеспечить установленную норму прибыли, сверхприбыль должна изыматься в доход государства.
Понятно, что для этого надо знать, что, и в каких количествах, ловят рыбаки. Без захода в российские порты эту задачу решить очень сложно. Необходимо убрать барьеры, о которых уже много было сказано, на пути рыболовецких судов в родные порты. Кроме того, контроль за передвижением судов должен быть обеспечен формирующейся системой мониторинга.
До конца 1998 г. охрану живых ресурсов в исключительной экономической зоне осуществлял Госкомрыболовства России. Изредка этим занимались пограничники. В декабре 1998 г. Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» вывел Госком-рыболовство России из перечня государственных структур, обеспечивающих сохранность рыбных ресурсов. Эти функции вместе с 1 500 единицами штата инспекторов, судами рыбоохраны были переданы ФПС. Кроме того, функция рыбоохраны была возложена на Минприроды России. При отсутствии быстроходных оснащенных судов, наличии маленьких зарплат пограничники не решили проблем охраны водных биоресурсов, но быстро освоили негативный опыт своих предшественников по сбору дани с рыбаков.
А ведь есть правовой способ контроля за деятельностью экипажей рыболовецких судов. Суть его в том, что создана спутниковая оперативная система контроля судов (система спутникового мониторинга Госкомрыболовства России, смонтированная в Мурманске и во Владивостоке), которая позволяет узнать координаты любого рыболовецкого судна, вышедшего на промысел. Однако у большинства малых и средних судов нет финансовой возможности, да и желания, приобрести свою часть радиоаппаратуры. А без этого система не работает, и оказываются выброшенными на ветер большие государственные деньги. Кроме того, есть политические силы, сопротивляющиеся введению ее в действие. Более того, в мае 2003 г. в СМИ прошла информация об уже происходящем демонтаже этой системы. Будем надеяться, что этого не произойдет.
Необходимо срочно продумать систему правовых мер, обеспечивающих функционирование спутниковой системы, передать функцию управ-
ления контролем за деятельностью рыболовецких судов из мест вылова рыбы в центр, например в созданный штаб спутникового мониторинга, разорвав тем самым возможность прямого криминального взаимодействия браконьеров и контролеров.
Думается, что в такой стране, как Россия, на нынешнем этапе ее развития Государственному комитету по рыболовству России должен быть придан статус министерства. Государственный комитет по рыболовству имеет усеченные функции, не имеет региональных структур управления и контроля на местах в основных рыбопромысловых районах. Сегодня функции рыболовства, организации рыбного хозяйства, контроля за рыбопромысловыми операциями исполняют огромное количество чиновников: от помощника председателя правительства до чиновников Минэкономразвития России и других ведомств, которые кивают друг на друга, когда надо что-то делать и нести ответственность. Однако очень быстро вспоминают о своих правах, когда есть возможность поучаствовать в дележе. Ответственность размыта, отрасль гибнет, а спросить не с кого.
5 марта 2002 г. Межведомственная комиссия Совета безопасности Российской Федерации рассмотрела «проблемы развития отечественного рыбохозяйственного комплекса и охраны морских биоресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации с позиции обеспечения экономической безопасности, которая представляет собой важнейший элемент национальной безопасности государства»12. На совещании было принято решение о создании правового режима, обеспечивающего отмену необоснованных преград на пути движения выловленной рыбы на российские рыбоперерабатывающие предприятия, то есть восстановлении системы сбыта выловленной рыбной продукции в российских портах. Для этого необходимо:
• разработать систему правовых мер по укреплению рыбопромысловой науки;
• разграничить полномочия в области рыболовства между центром и субъектами федерации: передать регионам права по развитию и формированию аквакультуры, марикультуры в прибрежных территориальных водах;
• ускорить процесс принятия Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», находящегося уже семь лет в Государственной Думе;
12 Совершенно секретно. № 4. 2002.
• принять нормативно-правовой акт, обеспечивающий возможность лова рыбы поселками, живущими рыбным промыслом, расположенными вдоль прибрежных границ Российской Федерации. У них других статей дохода нет;
• разработать систему мер по предоставлению льготных целевых кредитов на строительство рыболовных траулеров.
Правовые проблемы природопользования в Каспийском регионе. Оживление интереса к Каспию как к объекту стратегических интересов России в пограничном пространстве связано с открытием новых месторождений углеводородов в северной части Каспия. В связи с этим учреждена должность специального представителя Президента Российской Федерации по проблемам Каспия, создана при МИД координационная группа, призванная специально заниматься региональными вопросами. Основная проблема здесь состоит в правовом определении баланса интересов государства и нефтяных компаний, разобщенность и несогласованность действий которых и составляет основную трудность развития Каспийского региона.
Состояние эколого-правовых проблем в Каспийском регионе непосредственно отражает весь комплекс энергетических, экологических и геополитических проблем.
До 1991 г. море было советско-иранским, его статус был оформлен рядом соглашений, таких как договор между РСФСР и Персией 1921 г. и договор о торговле и мореплавании между СССР и Ираном 1940 г.
Но появление новых государств с их суверенными правами изменило ситуацию в отношении правового режима моря. К тому же оказалось, что советско-иранские договоры регулируют далеко не все аспекты правового статуса Каспия, не соответствуют Женевской конвенции о континентальном шельфе и Конвенции ООН по морскому праву, хотя бы потому, что они были приняты значительно раньше.
В этой ситуации Иран негативно относится к несоблюдению заключенных между СССР и Ираном договоров, мотивируя это защитой общеправового принципа Pacta sunt servanda («заключенные договоры должны соблюдаться»). Однако Азербайджан, Казахстан, Туркменистан близки в том, что они де-факто исходят из другого общеправового принципа - «Rebus distantibus» («так диктуют обстоятельства»).
Трудно не заметить и не признать, что обстоятельства сильно изменились по сравнению с 1921 или 1940 г.
Поэтому перед пятью прикаспийскими странами встала задача определить свои правовые
позиции по разграничению прав на акваторию, толщу воды, дно моря и его недра. К середине 90-х гг. позиции сторон определились. Выявились три основных подхода.
Россия отстаивала принцип общего пользования на основе кондоминиума, который распространялся бы на все виды природных ресурсов. Исключительные права каждого государства на разведку и разработку минеральных запасов предлагалось ввести в узкой 10-мильной прибрежной зоне.
Азербайджан предлагал «озерный» вариант раздела на национальные секторы, включающие акваторию, толщу воды, дно моря и его недра.
Казахстан предлагал секторальный подход в отношении дна и недр и принципы общего пользования для судоходства, рыболовства, воздушного пространства, сотрудничества в области окружающей среды.
Позиции Ирана и Туркменистана в той или иной степени склонялись к изложенным подходам.
В июле 1998 г. Казахстан и Россия подписали Соглашение о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование. Азербайджан пошел на подписание аналогичных соглашений с Россией и Казахстаном.
Все прикаспийские страны в той или иной правовой форме согласились с принципом секторального раздела. Однако сохранились принципиальные разногласия в том, что делить и как делить. К позиции Азербайджана о полном разделе (включая поверхность и толщу воды) присоединились Туркменистан и Иран, причем последний поставил условие равного деления - по 20% территории каждому государству.
Россия выступает за справедливый раздел дна моря на основе модифицированной срединной линии с сохранением принципа общего владения и совместного пользования большей частью водного пространства Каспия. Предлагается ввести контрольную и прибрежную рыболовную зону согласованной ширины. С экологической точки зрения такой подход является наиболее целесообразным, так как позволяет рассматривать этот специфический замкнутый водоем как юридически единую экосистему. Задача сохранения экосистемы каспийского бассейна сегодня напрямую зависит от политической конъюнктуры, в связи с тем, что на сегодняшний день режим рационального использования и охраны вод никак не урегулирован. Это, к сожалению, открывает неограниченные возможности для безнаказанного загрязнения окружающей среды. Ведь даже нормальная эксплуатация нефтяных скважин при осуще-
ствлении морского бурения приводит к нефтяным разливам на уровне 0,5% извлекаемой нефти. В закрытом бассейне опасность загрязнения многократно возрастает. А сегодня подтвердились значительные запасы нефти на казахстанском месторождении Кашаган и в российском секторе Каспия. Минприроды России оценивает ресурсную базу российско-казахстанского сектора в 8 -10 млрд т углеводородов. И понятно, что разработка таких нефтяных богатств без предварительного создания эколого-правовых защитных механизмов неминуемо приведет к гибели уникальной каспийской экосистемы.
Уже сегодня существует реальная угроза уничтожения каспийского стада осетровых пород рыб. По оценкам экспертов, если в середине 80-х г. советскими и иранскими рыбаками добывалось свыше 30 000 т осетрины, то к 1995 г. официальный лов сократился до 3,1 тыс. т.
Контролирующие органы, не имея правовых оснований, будут бессильны воспрепятствовать экологическому умиранию Каспия. А с другой стороны, законопослушным природопользовате-лям будет нечего противопоставить шантажу корыстолюбивых чиновников.
В мировой практике сегодня разработаны, приняты и действуют конвенции, весьма детально регулирующие морское бурение. Однако они не применимы к Каспийскому морю. Дело в том, что существует проблема, условно называемая «Каспий-море-озеро». И специфика правового регулирования напрямую зависит от того, чем будет признан Каспий, - морем или озером. Единства среди прикаспийских государств по этому вопросу нет. Азербайджан, к примеру, продолжает считать Каспий озером, т.е. внутренним водоемом, и предлагает разбить его на секторы, примыкающие соответственно к территории прибрежных государств.
Если же считать Каспий морем, то, по логике, возможно установление экономических зон с юрисдикцией прибрежных государств, что предлагают Туркменистан, Иран, Казахстан. Однако в этом случае необходимо учитывать, что по правовому положению Каспийское море, по определению, не регулируется существующими международными конвенциями, так как оно является внутриконтиненталь-ным и полностью изолированным от Мирового океана. Это вытекает из Конвенции ООН по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.). Россия и Казахстан ратифицировали указанную Конвенцию. Кроме того, Федеральным законом о ратификации Конвенции оговорено, что Российская Федерация в вопросах делимитации морского пространства не признает международную юрисдикцию.
Возможен и другой подход к определению Каспия как водоема с особым статусом, в соответствии с которым его можно было бы рассматривать как «море-озеро». По мнению юристов-экологов, такое регулирование было бы оптимальным и могло бы формироваться на основе норм, применимых к режиму морских пространств, но с учетом специфики, определяемой замкнутостью и изолированностью данного водоема от мирового океана13.
Важным является вопрос об определении понятия «бассейн» Каспийского моря. Природная среда становится объектом правовой охраны только после выделения и обозначения ее в качестве такового. На сегодняшний день ни в международном праве, ни во внутригосударственном праве прикаспийских государств понятия «бассейн» Каспийского моря с четко обозначенными границами не существует.
Экологическая специфика Каспийского моря как самого крупного в мире бессточного водоема заключается в том, что его состояние в значительной мере зависит от поверхностного стока и хозяйственной деятельности производственных объектов, расположенных на территории водосборного бассейна. Соотношение же площадей акватории Каспия и водосборного бассейна находится в пропорции один к десяти. Поэтому учет экологической зависимости состояния Каспия от его водосборного бассейна имеет принципиальное значение для охраны окружающей среды данной экосистемы. И понятно, что при определении границ бассейна надо исходить из того, что они включают в себя не только море, но и примыкающие к нему участки водостока, находящиеся на территориях восьми прикаспийских и граничащих с ними государств.
Конечно же, то обстоятельство, что взамен одного СССР на карте появились четыре суве-
ренных государств, осложнит правовое регулирование охраны окружающей среды всего каспийского бассейна. Однако иной альтернативы, кроме скорейшего урегулирования спорных вопросов и разработки проекта Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, для общего блага прикаспийских государств и народов нет. За основу можно было бы взять проекты соглашений о сохранении, воспроизводстве и рациональном использовании биологических ресурсов Каспийского моря и соглашение о защите природной среды.
И, как автору кажется, до принятия и ратификации этих соглашений должен быть установлен мораторий на осуществление нефтяных операций в Каспийском бассейне. Кроме того, в Конвенции необходимо реализовать следующие инициативы по упорядочению правового статуса Каспия:
1. Сформировать Международную комиссию по координации и разработке согласованной политики в каспийском регионе.
2. Не допустить секторальный раздел вод Каспия.
3. Прекратить на рекомендуемый учеными срок промышленный вылов осетровых.
4. Восстановить практиковавшееся во времена СССР промышленное производство малька осетровых.
5.Восстановить естественный выход осетровых на нерестилища.
6. Распространить специальные экологические правила на проведение бурения в море, ужесточив их с учетом специфической замкнутости Каспия.
7. Организовать международный контроль за экологическим состоянием Каспийского моря.
8. Не дожидаясь принятия Конвенции о правовом статусе моря, заключить Соглашение о сохранении биосферы Каспия.
13 См: Муртазалиев A.M. Правовые проблемы охраны в бассейне Каспийского моря, М. 1996.
