CC BY
147
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА
Правовое обеспечение комплексного развития территорий
15 марта 2018 г. состоялась Международная научно-практическая конференция «Правовое обеспечение комплексного развития территорий», организованная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) совместно с Московским государственным университетом геодезии и картографии (МИИГАиК). В работе Конференции приняли участие более 80 человек, включая ученых из Китайской Народной Республики, а Российская Федерация была представлена ведущими российскими вузами и научными учреждениями (Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова (МГУ), Московский государственный юридический университет им. О. Е. Ку-тафина (МГЮА), Российский государственный университет правосудия (РГУП), Санкт-Петербургский государственный университет (СПбГУ), Казанский (Приволжский) федеральный университет, Саратовская государственная юридическая академия (СГЮА), Таврическая академия Крымского федерального университета им. В. И. Вернадского, Институт государства и права Российской академии наук (ИГП РАН), Государственный университет по землеустройству (ГУЗ) и др.).
В рамках Конференции состоялась пленарная сессия «Правовое обеспечение комплексного территориального развития Российской Федерации: проблемы, риски, прогнозы», а также прошла работа трех дискуссионных круглых столов: «Комплексное освоение территорий и развитие застроенных территорий как инструменты развития
городских агломераций», «Развитие территорий с особым правовым статусом: возможности земельного законодательства», а также «Экологические и природноресурсовые факторы устойчивого развития территорий».
Открыл работу Конференции с приветственным словом С. А. Боголюбов, и. о. заведующего отделом экологического и аграрного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, а от МИИГАиК с приветственным словом выступили А. Л. Степанченко, и. о. проректора по учебно-методической работе, и А. М. Портнов, и. о. проректора по инновационному развитию, кандидат технических наук.
Пленарная сессия «Правовое обеспечение комплексного территориального развития Российской Федерации: проблемы, риски, прогнозы», модератором которой был профессор С. А. Боголюбов, открылась его докладом о проблемах обеспечения экологической безопасности при комплексном развитии территорий, была посвящена общетеоретическим правовым вопросам обеспечения комплексного территориального развития России, которые обретают все большую актуальность в последние годы.
В частности, докладчик напомнил об утверждении Президентом РФ Стратегий экологической безопасности (19 апреля 2017 г.) и экономической безопасности (13 мая 2017 г.) и показал неразрывную связь комплексности развития с обеспечением всех аспектов безопасности территорий, связал их с федеральной политикой и федеральными програм-
мами в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, составляющими основу их устойчивого благополучия и социального процветания. Экономический и экологический векторы развития находятся в некотором сочетании, но одновременно и в антагонизме, поскольку затраты на предупреждение загрязнения и восстановление природной среды ложатся дополнительным бременем на доход, прибыль от предпринимательской деятельности, вызывая необходимость поиска совместимости, устранения противоречий, угроз и рисков, принятия волевых нормативных актов, призванных уравновешивать, регулировать эти противоречия в интересах настоящего и будущих поколений.
Т. В. Злотникова, заведующая кафедрой земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК, заслуженный эколог России, академик Российской экологической академии, доктор юридических наук, профессор посвятила выступление рассмотрению новых правовых инструментов устойчивого развития территорий Дальневосточного федерального округа. Отмечены достоинства довольно нового нормативного правового акта, регулирующего проблемы территориального развития почти на 20-летний срок Дальневосточного региона, который включает девять субъектов РФ, объединенных главным общим признаком — малонаселенностью и значительной удаленностью от центральных регионов страны.
Особенное правовое регулирование дальневосточных территорий связано с принятым в 2016 г. Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в со-
став Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», применение которого за короткий период выявило ряд правовых коллизий и недостатков.
Выступление М. И. Васильевой, профессора кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК, доктора юридических наук было посвящено правовому регулированию рекреации как направлению использования и развития территорий. В докладе была проведена классификация территорий, на которых осуществляется рекреация (земли рекреационного назначения и рекреационные зоны населенных пунктов; особо охраняемые природные территории (далее — ООПТ) и земли лесного фонда; туристско-ре-креационные особые экономические зоны; лесопарковые зеленые пояса) и дана их общая характеристика.
Особое внимание было уделено правовому регулированию экологического туризма в заповедниках. Высказано мнение, что территории, имеющие границы, включаемые в единый государственный реестр недвижимости, например такие, как лесопарковые зеленые пояса, должны быть формально признаны объектами земельных отношений. Поставлена проблема отражения в праве экономической категории «экосистемные услуги».
Т. В. Волкова, доцент кафедры земельного и экологического права СГЮА, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук затронула вопросы функционирования механизма государственной регистрации недвижимости как особой функции управления земельными ресурсами и фактора комплексного развития территорий.
Е. А. Галиновская, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП, кандидат юридиче-
ских наук отметила, что сформированная в настоящее время модель социально-экономического развития России опирается на идеи пространственного и отраслевого развития, взятые в совокупности, но идеологически и нормативно разграниченные. Закрепленная в настоящее время актами стратегического планирования концепция пространственного развития России подвергается исследованию и является предметом дискуссий. Так, пространственное развитие регионов и государства в целом не может осуществляться без согласования с мерами отраслевого развития, особенно в том, что касается использования земель и природных ресурсов. При этом урбанистический подход как основа пространственного развития также имеет свои пределы, поскольку рост городов вызывает с очевидностью ухудшение качества окружающей среды и жизни людей, что с точки зрения основных целей социально-экономического развития недопустимо.
Выступающая предложила ряд мер организационного и правового характера, включая необходимость сравнительного изучения альтернативных концепций социально-экономического развития, более тесного согласования градостроительного, земельного законодательства и законодательства о государственном стратегическом планировании.
В. В. Устюкова, заведующая сектором сельскохозяйственного и земельного права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор рассмотрела проблемы правового регулирования земельных отношений в таких своеобразных зонах с особыми условиями, как зоны территориального развития и территории опережающего социально-экономического развития. Порядок создания этих зон и территорий определяется двумя различными федеральными законами, в каждом из которых есть специальные нормы об особенностях регулирования земельных отноше-
ний. При этом круг затрагиваемых вопросов существенно различается.
Применительно к территориям опережающего социально-экономического развития действует общий порядок предоставления земельных участков, а особенности установлены лишь для изъятия земель для публичных нужд, резервирования земель и установления сервитута, а применительно к зонам территориального развития, напротив, перечисленные отношения специального регулирования не имеют, а особенности установлены лишь для предоставления государственных земель в аренду. Представляется, что этого совершенно недостаточно, тем более что некоторые положения Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-Ф3 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» являются противоречивыми и спорными. В частности, это касается норм об установлении сервитутов.
С. А. Липски, заведующий кафедрой земельного права ГУЗ, доктор экономических наук, доцент рассмотрел особенности правового режима земельного участка как специфичного объекта кадастровых отношений. В частности, были рассмотрены тенденции и закономерности развития правового регулирования кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости. Выявлен ряд неточностей и недостатков в законодательном обеспечении такого развития. Также исследовано, как менялась законодательная трактовка понятия «кадастровые отношения», проведена периодизация развития этих отношений и указано на их более широкий характер, чем это предусмотрено действующими нормами.
Л. В. Усович, генеральный директор Центра развития континентального права, заместитель руководителя проекта Международного банка реконструкции и развития по разработке проекта федерального
закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество», эксперт Агентства стратегических инициатив, кандидат юридических наук рассказала о некоторых проблемах моделей организации деятельности кадастрового инженера и их влиянии на качество учетно-регистрационных действий.
За прошедший год деятельности национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (далее — Палата) так и не были разработаны и внедрены эффективные меры для улучшения качества работы кадастровых инженеров. В то же время законодатель, проводя реформу кадастровой деятельности, оставил значительное количество неурегулированных вопросов и проблем, тщательно не продумал систему саморегулирования кадастровой деятельности, не закрепил законом оптимальную структуру саморегулируемой организации и Палаты для этого вида профессиональной деятельности, а также необоснованно расширил объем переданных Палате государственных полномочий и функций.
Большинство имеющихся сегодня проблем кадастровой деятельности берут начало из регулирования отрасли при необязательности членства кадастровых инженеров в саморегулируемой организации, но так и не были решены Палатой после того, как такое членство в саморегулируемой организации стало обязательным. В числе основных проблем отрасли докладчик выделил: низкий уровень профессиональной подготовки кадастровых инженеров; трудности с объединением профессионального сообщества в рамках национального объединения; невозможность формирования единой методологической базы для выполнения кадастровых работ, а также нерешенность вопросов ценообразования.
Модератором круглого стола «Комплексное освоение террито-
рий и развитие застроенных территорий как инструменты развития городских агломераций» выступил Л. Е. Бандорин, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ, кандидат юридических наук. Его вступительное слово было посвящено истории законодательного регулирования комплексного освоения территорий и развития застроенных территорий. 1990-е гг. на фоне фактического отсутствия земельного законодательства на федеральном уровне можно охарактеризовать двумя явлениями: «неприватизиро-ванность земли» (существенное преобладание публичной собственности на землю предопределяет пренебрежительное отношение к выполнению администрациями своих публичных функций) и «несформи-рованность земельных участков» (в российских городах незастроенная территория редко представляет собой земельный участок).
Понятая и осознанная в начале «нулевых» годов пагубность применения в России такого способа освоения территорий, который получил название «инвестиционные контракты», привела к урегулированию вопроса предоставления прав на землю в федеральном законодательстве. И если в исходной редакции ЗК РФ специального регулирования не было, то к 2005 г. появились процедуры предоставления земельных участков для жилищного строительства и комплексного освоения территорий в указанных целях, к 2007 г. появилась процедура развития застроенных территорий. Таким образом, сегодня урегулированы способы освоения территории в обоих возможных случаях: когда она свободна от прав третьих лиц и не застроена (комплексное освоение) и когда застроена (развитие застроенных территорий и комплексное освоение территорий).
О. А. Романова, заместитель заведующего кафедрой экологического и природоресурсного права МГЮА,
доцент, кандидат юридических наук рассмотрела вопросы развития правового механизма обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий в Российской Федерации. В докладе в том числе было раскрыто содержание, особенности и соотношение понятий комплексного и устойчивого развития территорий, а также обращено внимание на то, что обеспечение комплексной сбалансированной застройки территорий является основной целью правового регулирования градостроительной деятельности. Выделены основные проблемы, возникающие при регулировании и реализации отношений в сфере комплексной застройки, и дана оценка перспективам их дальнейшего развития.
Выступление Ю. Е. Филатки-ной, руководителя направления «Планирование и развитие городских территорий», старшего юриста практики «Недвижимость и строительство» Адвокатского бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» было посвящено основным инструментам обеспечения комплексного и устойчивого развития городских территорий. В докладе было рассказано о преимуществах такого вида градостроительной деятельности, как комплексное развитие территории, в частности о возможности осуществлять строительство объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры на муниципальных земельных участках. Отмечены отдельные недостатки правового регулирования комплексного развития территорий, а также риски, связанные с процедурой изъятия земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости для муниципальных нужд в целях осуществления комплексного развития территорий.
Г. А. Мисник, профессор кафедры земельного и экологического права РГУП, доктор юридических наук посвятила выступление зонированию и его роли в обеспечении ком-
плексного развития территории. Отсутствие правовой определенности в вопросах регулирования целевого назначения и разрешенного использования земель приводит, с одной стороны, к юридическим коллизиям в правовом регулировании комплексного развития территории, с другой стороны, к формированию в правоприменительной практике правовых позиций, не учитывающих требования законодательства, направленные на обеспечение устойчивости субъективных прав участников земельных правоотношений, в том числе права общего природопользования, вещных и обязательственных прав.
Необходимо изменение модели субъективного права в сфере земельных правоотношений на основе интеграции в содержании данного права правомочий имущественного и публично-правового характера (связанных с обеспечением охраны и рационального использования земель). Правомочия публичного характера нуждаются в правовой конкретизации в рамках процедуры землеустроительного проектирования. Изменение модели субъективного права направлено на правовое обеспечение многостороннего (комплексного) использования земель при сохранении устойчивости субъективных прав.
Э. Ф. Нигматуллина, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук рассмотрела влияние возможного развития территории на раздел земельных участков. Одной из наиболее сложных задач государственного управления в сфере организации территориального планирования и правового регулирования является сочетание интересов участников стратегического планирования по прогнозированию, планированию, целеполаганию и программированию социально-экономического развития Российской
Федерации с интересами собственников земельных участков.
Между тем территориальное планирование, не являясь непосредственно решением о строительстве того или иного объекта, существенно затрудняет и откладывает на неопределенное время вступление собственника в конкретные правоотношения, а следовательно, реализацию субъективного права на раздел земельного участка. Поэтому концептуализация субъективного права, исходя из интегра-тивной сущности права, станет важнейшей вехой развития земельного права.
Ю. С. Петропавловская, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК, кандидат юридических наук рассмотрела основные вопросы правоприменения, возникающие при реализации договоров комплексного освоения и развития территорий. В частности, были рассмотрены подходы, применяемые в судебной практике к вопросам о правообладателях линейных объектов, созданных в процессе реализации договоров комплексного освоения и развития территорий, о пересечении границ земельных участков со статусом «ранее учтенный» с территориями, на которых осуществляется реализация условий указанных договоров, о порядке расчетов стоимости использования земель.
Ма Синь (КНР), аспирант сектора эколого-правовых исследований ИГП РАН рассказала об опыте планирования освоения и развития территории Китая по основным функциям регионов. В прошлом отсутствие четкого определения основных функций регионов привело к сближению региональных промышленных структур, низкой эффективности распределения ресурсов и разрушению экологической среды.
В настоящее время в зависимости от ресурсной емкости, интенсивности и перспектив развития
регионов и согласно распределению населения, размещению отраслей экономики, землепользованию и территориально-урбанистической структуре территориальное пространство Китая делится на четыре группы регионов: регионы, на которых осуществляется оптимизация развития; регионы, в которых осуществляется приоритетное развитие; регионы, в которых ограничивается развитие; и регионы, на которых запрещается развитие. Данное планирование основывается на региональной пропускной способности окружающей среды и состоянии регионального социально-экономического развития и является основой разработки экологического планирования, которое Министерство охраны окружающей среды КНР должно разрабатывать в соответствии с планом национальной экономики и социального развития, а также согласно плану освоения и развития территориального пространства.
Е. В. Марьин, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК, кандидат юридических наук отметил, что в настоящее время отсутствует системный подход к планированию, взаимодействию и координации деятельности различных сфер (бюджетной, банковской, страхования, финансового рынка, хозяйствующих субъектов и населения) при организации инвестиционных процессов в рамках реализации крупных проектов. Следовательно, необходимо выработать инструменты повышения степени концентрации и эффективного использования финансовых ресурсов при комплексном освоении территории.
Ю. А. Чалова, директор по регу-ляторно-правовой работе группы строительных компаний «Монолит», старший преподаватель кафедры предпринимательского и экологического права юридического факультета Таврической академии Крымского федерального университета
им. В. И. Вернадского (КФУ) (г. Симферополь) поделилась опытом реализации проектов комплексной застройки территории в Республике Крым.
В рамках Конференции состоялось заседание круглого стола «Развитие территорий с особым правовым статусом: возможности земельного законодательства», модератором которого выступила доктор юридических наук, профессор Т. В. Злотникова.
Выступление И. А. Игнатьевой, профессора кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ, доктора юридических наук было посвящено проблеме определения правового режима земельных участков в населенных пунктах в границах национальных парков. Данная проблема существует уже длительное время и регулярно отражается в судебной практике. Недостаточность и неоднозначность нормативного решения практических вопросов существования и развития населенных пунктов в национальных парках косвенно отразил КС РФ в определении от 8 декабря 2015 г. № 2742-О, который не исключил возможности «дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования и определения случаев, когда допускается предоставление в собственность граждан земельных участков, находящихся в пределах национального парка, но не имеющих самостоятельного особого природоохранного значения».
Для разрешения вопросов правового статуса территорий населенных пунктов в границах национальных парков целесообразно внесение дополнений в ст. 2 и 4 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-Ф3 «Об особо охраняемых природных территориях», а также устранение жесткой взаимообусловленности между созданием ООПТ и отнесением соответствующих земельных участков к категории земель особо охраняемых территорий и объектов.
Кроме того, подчеркнута упущенная возможность разрешения ряда сложившихся проблем в рассматриваемой сфере посредством применения особых механизмов, установленных Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ, так как общие правила, примененные в этом Законе, оказались не распространяющимися на земельные участки, расположенные в границах ООПТ.
В. Р. Авхадеев, ведущий научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент проанализировал особенности реализации права ограниченного пользования земельным участком (сервитута) на архипелаге Шпицберген. На данную территорию распространяется государственный суверенитет Королевства Норвегия, но в то же время правовой режим архипелага регулируется Договором о Шпицбергене 1920 г. Показано соотношение норм международного публичного права и национального законодательства Норвегии применительно к серви-тутным отношениям.
Выступление О. В. Тимофеевой, начальника правового управления Научно-исследовательского и проектного центра Генерального плана Санкт-Петербурга было посвящено вопросам обеспечения прав и законных интересов заинтересованных лиц при осуществлении деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий. В частности, был проведен анализ нового в градостроительном законодательстве понятия деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, введенному Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 373-Ф3, выявлены группы лиц, права и законные интересы которых могут быть затронуты при реализации данного правового механизма (правообладатели объектов недвижимости, жители населенных пунктов, инвесторы, иные лица).
Освещены ключевые недостатки введенных правовых норм, подрывающие возможности правовой защиты указанных групп лиц (отсутствие терминологического единства, правовые коллизии градостроительного и земельного законодательства, правовые пробелы в части требований к обоснованию принимаемых публичными органами власти соответствующих решений). Предложены способы предотвращения (разрешения) конфликта публичных и частных интересов посредством участия заинтересованных лиц в публичных слушаниях и (или) оспаривания принятых уполномоченными органами власти решений, приведены конкретные обоснования для формирования правовой позиции защиты.
Т. Г. Иванова, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ, адвокат Спасской коллегии адвокатов г. Санкт-Петербурга, кандидат юридических наук, доцент рассказала о новых подходах и проблемах, возникающих при установлении публичного сервитута при размещении линейных объектов. Высказаны соображения относительно некоторых изменений, предлагаемых в принятом Государственной Думой РФ 24 января 2018 г. в первом чтении законопроекте № 187920-7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов». Во-первых, определение в законопроекте публичного сервитута как права ограниченного пользования чужим земельным участком не решает проблемы разграничения конструкции публичного сервитута и конструкции ограничений прав на землю, которая предусмотрена в ст. 56 ЗК РФ. Законопроект предусматривает, что публичный сервитут будет устанавливаться на основании акта испол-
нительного органа власти. Во-вторых, зона действия публичного сервитута для размещения линейного объекта является элементом планировочной структуры, влияет на размещение других объектов, наличие линейного объекта, в частности объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, является критерием, определяющим комплексное и устойчивое развитие территории. В-третьих, законопроект предусматривает отнесение к публичным нуждам размещение линейных объектов, используемых для поставки газо-, тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения на основании публичных договоров, тем самым облегчая ведение предпринимательской деятельности в коммунальной сфере. Такой подход сводит частный интерес предпринимателя, осуществляющего деятельность в коммунальной сфере, к публичным нуждам, что, как представляется, противоречит сущности публичных нужд как интересов общих, служащих всеобщей выгоде и пользе при соблюдении принципа равенства без преференций кому-либо.
В. Н. Власенко, заместитель заведующего кафедрой земельного и экологического права РГУП, кандидат юридических наук выделил основные черты освоения земельных участков, а также проанализировал использование данного понятия в законодательстве и судебной практике. Под освоением земельного участка необходимо понимать процесс и результат юридически значимой деятельности по подготовке конкретного земельного участка к его дальнейшему использованию, осуществляемой за счет правообладателя в установленные законом или договором сроки с учетом целевого назначения и вида разрешенного использования такого участка и направленной на повышение его экономического потенциала, а также на обеспечение максимальной полезности эксплуатации земельного участка в последующем.
В. В. Михольская, доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК, кандидат юридических наук рассмотрела отдельные правовые аспекты обжалования решений о приостановлении осуществления кадастрового учета. Отмечены правовые аспекты, возникающие при обжаловании решений о приостановлении кадастрового учета недвижимости как во внесудебном, так и судебном порядке. Проведен анализ судебной практики, на основе которой выявлен ряд проблем в данной области, предложены пути их решения
А. В. Пузанков, начальник юридического отдела ООО «Группа Компаний "Ампир-Декор"», аспирант кафедры земельного права ГУЗ затронул вопросы разграничения государственной собственности на землю и полномочий органов местного самоуправления в контексте правового регулирования ООПТ.
Рассмотрена ситуация, возникшая в связи с предоставлением земельных участков в границах ООПТ органами местного самоуправления. Прокуратура и другие заинтересованные органы (Росимущество) оспаривают в судах сделки, заключенные местными органами власти с физическими и юридическими лицами. В одних случаях выводы суда поддерживают доводы прокуратуры и других органов, в других — подтверждают правоту действий органов местного самоуправления. Описанная ситуация возникла отчасти из-за незаконченности выполнения работы по разграничению государственной собственности на землю, отчасти — из-за несвоевременной постановки ООПТ на кадастровый учет администрациями, осуществляющими управление охранными зонами. Однако главной причиной является отсутствие анализа действий органа местного самоуправления через призму положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации». Также в очень редких случаях критической оценке подвергается генеральный план развития территории, утвержденный муниципальным образованием, который по каким-либо причинам не проходит государственную экологическую экспертизу и включает застройку охранных зон без каких-либо ограничений.
Е. С. Пышьева, старший преподаватель кафедры правоведения Российского государственного аграрного университета — МСХА им. К. А. Тимирязева, кандидат юридических наук затронула проблему недостаточности в российском законодательстве правовых средств, направленных на защиту мелиорируемых и мелиорированных земель, несмотря на то что эти земли являются особо ценными, улучшенными. С каждым годом происходит сокращение площадей мелиорированных земель, наблюдаются негативные тенденции, связанные с ухудшением их экологического состояния. Разрешить данные проблемы могло бы рассмотрение территорий, подверженных мелиорации, в законодательстве в качестве зон с особыми условиями использования территорий (зон мелиорации).
И. И. Гордиенко, начальник отдела Управления имущества государственной казны Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимуще-ства), доцент кафедры земельного права ГУЗ, кандидат юридических наук рассмотрела особенности государственной регистрации автомобильных дорог как объектов недвижимости и отметила, что для такой регистрации необходимо ответить на два основных вопроса: является ли дорога объектом недвижимости и каким образом произвести регистрацию — как на единый объект недвижимости либо произвести регистрацию отдельных объектов, входящих в ее состав? Дороги регистрируются в Едином государственном реестре
недвижимости при наличии соответствующего назначения и соблюдения условий создания как объекта недвижимости. Регистрация таких сложных многосоставных объектов в качестве единого недвижимого комплекса может вызвать затруднения при дальнейшем распоряжении ими. Так, применение к таким комплексам правила о едином объекте прав может привести к проблемам с реализацией части имущества, входящего в состав дороги, предоставлением его на договорной основе, а также к гибели части имущества и необходимости его списания. Массовость и удобство данной формы государственной регистрации автомобильных дорог покажет время.
Д. В. Самойленко, ассистент кафедры земельного права ГУЗ рассказал о проявлении теории «эксперт — научный судья факта» при рассмотрении судами споров о реестровой ошибке в описании местоположения границ земельных участков, а также привел основные аргументы сторонников и противников указанной теории. В частности, он выделил способы проявления теории в дореволюционном, советском и современном судопроизводстве. Отмечена недопустимость при назначении судами землеустроительной экспертизы постановки вопросов о наличии или отсутствии реестровой ошибки. В целях уменьшения субъективизма в заключениях экспертов докладчик внес два предложения: о необходимости создания научно-практических центров по разработке теории судебной землеустроительной экспертизы как целостного учения о предмете, объектах, экспертных задачах, методах и методиках исследования; о разработке и реализации образовательных программ высшего и дополнительного образования судебных экспертов-землеустроителей.
В рамках работы круглого стола «Экологические и природноресур-совые факторы устойчивого развития территорий», модератором
которого выступила М. И. Васильева, профессор кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК, доктор юридических наук, профессор, состоялась научная дискуссия.
В выступлении Н. И. Хлуденевой, ведущего научного сотрудника отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП, кандидата юридических наук была затронута проблема слабого учета экологических факторов в процессе разработки и принятия документов стратегического планирования. В разрабатываемой в настоящее время стратегии пространственного развития России до 2035 г. природоохранная компонента представлена только в контексте оценки качества городской среды и развития энергетической инфраструктуры, предполагающей формирование энергетической экосистемы, создание полигонов развития возобновляемых источников энергии. При этом в заявленных в стратегии приоритетах развития речь идет исключительно о территориальных способах решения экономических и геостратегических задач. По мнению выступающей, стратегия пространственного развития должна быть направлена и на решение задач охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования.
А. Е. Кадомцева, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ, кандидат юридических наук, доцент рассмотрела основные ограничения использования природных объектов и ресурсов на урбанизированных территориях (на землях населенных пунктов) в соответствии с требованиями законодательства. Права на природные ресурсы могут быть ограничены по основаниям, установленным федеральными законами. Если Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» ограничился общими формулировками (пользование отдельными участками недр может быть
ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды), то Земельный, Водный и Лесной кодексы РФ содержат перечни таких ограничений либо случаи их установления. Ограничения прав на землю и запрет на использование природных ресурсов устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда. Лишь Водный кодекс РФ говорит о нормативности актов исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Установление перечня таких ограничений должно способствовать достижению баланса экологических и экономических интересов субъектов правоотношений.
Выступление М. В. Пономарева, научного сотрудника отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП, старшего преподавателя кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК было посвящено правовому режиму и особенностям установления санитарно-за-щитных зон промышленных объектов как инструменту охраны земель и городских территорий. В настоящее время, несмотря на вступление в силу новых Правил установления санитарно-защитных зон (СЗЗ) и использования земельных участков, расположенных в границах СЗЗ, утв. постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 г. № 222, ряд важнейших проблем в этой сфере не решен. В частности, остается неясным порядок и особенности установления единой СЗЗ для групп промышленных предприятий или промышленного узла, отсутствуют определения указанных понятий, а также понятия «промышленная площадка», что вызывает трудности при определении границы СЗЗ. Также существует неопределенность относительно возможности осуществления права лица на уменьшение существующих размеров СЗЗ, а также
не ясно, может ли уменьшение СЗЗ служить альтернативной мерой по отношению к переселению граждан из этой зоны.
О. А. Золотова, доцент кафедры предпринимательского и коммерческого права юридического факультета Института права и национальной безопасности РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук отметила особенности правового регулирования и осуществления компенсационного озеленения в различных субъектах РФ. Был сделан акцент на состав обязательных элементов компенсационного озеленения, основные проблемы, возникающие при осуществлении компенсационного озеленения, и предложены пути их решения.
Т. В. Близнюкова, старший преподаватель кафедры городского кадастра ГУЗ посвятила выступление оптимизации размещения существующих и планируемых объектов обращения с отходами как важнейшему фактору экологоустой-чивого развития городских агломераций. Оптимизация размещения существующих и планируемых объектов обращения с отходами на примере Орловской области включает оценку существующего положения в области обращения с отходами, логистическое выстраивание схемы потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, снижение образования отходов, уменьшение количества размещаемых отходов, предотвращение образования мест несанкционированного размещения отходов, снижение экологической нагрузки на окружающую среду при обращении с отходами, достоверность и доступность информации в области обращения с отходами.
И. Н. Жочкина, начальник отдела правового и кадрового обеспечения Управления Росприроднадзора
по Республике Мордовия, кандидат юридических наук рассказала о роли органов местного самоуправления в экологически устойчивом развитии территории. Особое внимание было уделено вопросу определения компетенции органов местного самоуправления в части организации мероприятий по охране окружающей среды и осуществлению деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами в зависимости от статуса муниципального образования. Сделаны выводы о несовершенстве отдельных норм действующего законодательства даже с учетом изменений, внесенных в декабре 2017 г. Названы основные проблемы, тормозящие эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления и планомерное действенное экологически устойчивое развитие территорий: во-первых, это нормативное обеспечение порядка реализации полномочий с учетом той системы управления, которая имеется на местах; во-вторых, финансовые и организационные возможности каждой территории.
Выступление С. А. Степанова, профессора кафедры гуманитарных наук Международного независимого эколого-политологического университета «Академия МНЭПУ» было посвящено актуальным проблемам совершенствования законодательства по защите экологических прав граждан. Обоснована необходимость совершенствования законодательства для реализации конституционных положений в области государственной политики по созданию условий достойной жизни и экологического благополучия граждан страны. В частности, отмечена неэффективность работы государственного аппарата управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Из-за недостаточной развитости внутреннего рынка природных ресурсов и невнимания государства к интересам населения страны
степень ее газификации, стоимость нефтепродуктов, морепродуктов и др. природных ресурсов не способствуют созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданам России. Сформулированы рекомендации рационального использования природных ресурсов, а также направлений совершенствования природно-ресурсного законодательства.
Т. Ю. Тимакина, главный специалист правового отдела ФГУП «Национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами» рассмотрела особую роль государственного мониторинга земель в реализации деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий. Подчеркнута важность осуществления государственного мониторинга земель и использования его результатов для ведения государственного кадастра недвижимости. Рассматривался вопрос о содержании задач государственного мониторинга земель, сформулированных в законодательстве, и сделан вывод о том, что в исчерпывающий перечень таких задач информационное обеспечение ведения государственного кадастра недвижимости не входит.
Д. О. Сиваков, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук рассмотрел целевое назначение категории земель водного фонда в контексте сбалансированного развития территорий. Данная категория по своей формулировке (ст. 102 ЗК РФ) призвана обеспечивать сохранность и рациональное использование водных ресурсов и служит пространственным базисом для водохозяйственного комплекса. Земли водного фонда необходимы для создания новых и преобразования существующих водных объектов посредством гидротехнического регулирования. Как известно, земельные площади под водными объектами публичной формы собственности (государственной и муниципальной) и гидро-
техническими сооружениями ограничены в обороте и могут быть обращены в частную собственность исключительно федеральным законом, что является определенным исключением. Рассмотрев данную категорию сквозь призму земельного, водного и градостроительного законодательства, докладчик выступил за сохранение и дальнейшее развитие правового режима использования и охраны земель водного фонда.
Д. А. Фицай, старший преподаватель Юридического института Сибирского федерального университета (г. Красноярск), аспирант отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП рассмотрела особенности учета экономических и экологических интересов при освоении арктических территорий. Преследуя обозначенную цель, необходимо учитывать экологические интересы населения и охрану окружающей среды. Тем самым, повышая качество и уровень жизни населения, экономически развивая арктические территории, государство должно обеспечивать соблюдение экологических прав граждан.
Л. С. Нижник, ассистент кафедры земельного права ГУЗ обозначила основные проблемы реализации права на благоприятную окружающую среду при комплексном освоении и развитии застроенных территорий. К данным проблемам относятся: нарушение требований санитарного и природоохранного законодательства деятельностью полигонов твердых коммунальных отходов; пренебрежительное отно-
шение органов местного самоуправления к нормам санитарно-эпидемиологического законодательства при предоставлении гражданам земельных участков для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства вблизи общественных кладбищ, скотомогильников; отсутствие в действующем законодательстве требования об обязательном учете негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан при выдаче разрешения на строительство жилых домов.
Р. В. Никонов, аспирант отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП рассказал о действиях Франции в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства по повышению энергоэффективности. Принятый во Франции Закон «Гренель 2» от 12 июля 2010 г. ставит цель повышение энергоэффективности зданий. Для достижения поставленных целей используются меры по обновлению существующего жилого фонда: налоговый кредит по устойчивому развитию и экологический заем с нулевой ставкой. Опыт Франции по повышению энергоэффективности заслуживает внимания как пример нерыночных подходов в целях соблюдения обязательств по Парижскому соглашению.
ПОНОМАРЕВ М. В, научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства ИЗиСП
