CC BY
46
Экология регионов России: устойчивое развитие и право
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП) (совместно с Московским государственным университетом геодезии и картографии (МИИГАиК) проведена Всероссийская научно-практическая конференция «Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития регионов России».
Пленарное заседание открыл заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор С. А. Боголюбов, обративший внимание на то, что одной из важнейших гарантий устойчивого развития регионов России является надлежащее выполнение соответствующих обязанностей граждан, функций государства, его органов и должностных лиц в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды. При этом главным в обеспечении их выполнения представляется планомерное и неуклонное внедрение имеющихся законодательных требований в жизнь, касающихся эколого-правового статуса личности, обязанностей государства, его органов, муниципальных образований по отношению к ней и проч.
Доклад заведующей кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кута-фина (МГЮА) доктора юридических наук, профессора Н. Г. Жаворонковой был посвящен особенностям преподавания учебной дисциплины «Правовые основы устойчивого развития» в МГЮА; подчеркнута целесообразность введения соответствующего курса в учебных заведениях различного профиля, так как это позволит обеспечить получение разносторонних знаний студентами-юристами, специализирующимися на изучении проблем природоохранного и приро-доресурсного права.
Профессор кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости МИИГАиК доктор юридических наук Т. В. Злотни-кова поведала о современном состоянии и перспективах развития института экологического аудита в России, предпосылках его становления в России, правовом закреплении и развитии в нормативных правовых актах, возможностям его эффективного использования в судебной практике.
Профессор МГЮА доктор юридических наук Г. В. Выпханова затронула вопросы влияния концепции устойчивого развития на развитие экологического законодательства в современных условиях, многообразия правовых механизмов охраны окружающей среды, направленных на обеспечение устойчивого развития, их практической реализации.
Заведующая сектором аграрного и земельного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор В. В. Устю-кова остановилась на проблеме сохранения земель сельскохозяйственного назначения как одном из факторов устойчивого развития экологического законодательства. Сохранение земель сельхозназначения рассмотрено в двух аспектах: во-первых, сохранение естественного плодородия земельных участков, недопустимость ухудшения их качества, нерационального использования и, во-вторых, сохранение земель, используемых для ведения сельского хозяйства, именно в составе категории земель сельхозназначения. Не менее актуальны проблемы сохранения целевого назначения земель, используемых для ведения сельхозпро-изводства, недопустимости их необоснованного перевода в другие категории земель, поскольку переход от «категоризации» земель к территориальному зонированию, может привести к выводу этих земель из сельскохозяйственного использования.
Профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова доктор юридических наук И. А. Игнатьева отметила, что эффективность правовой охраны озера Байкал, несмотря на особый правовой статус этого уникального объекта, может оказаться сниженной в связи с развитием туризма и отдыха на Байкале, где специфический режим особой экономической зоны накладывается на не менее специфический режим охраны озера и природопользования в границах Байкальской природной территории.
Заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству (ГУЗ) доктор экономических наук, доцент С. А. Липски отметил, что хозяйственное освоение Арктической зоны предусматривает три аспекта: необходимость разработки полезных ископаемых; неизбежное при этом воздействие на экосистемы; влияние на устоявшийся образ жизни коренного населения. Позитивную роль для обеспечения баланса указанных аспектов должно сыграть землеустройство как организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, и как организация рационального использования земельных участков для северного оленеводства. Действующее законодательство необоснованно относит организацию территорий, используемых указанными общинами, к внутрихозяйственному землеустройству, тогда как оно является важным самостоятельным видом землеустроительных работ.
Ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Д. О. Сиваков подчеркнул двойную цель арктической политики России, требующую установления особого правового режима природопользования и охраны окружающей среды: с одной стороны, это активизация освоения природного потенциала, а с другой — обеспечение ресурсосберегающего характера такого освоения. В отличие от других приарктических го-
сударств в России пока не сложилось особого правового режима природопользования в арктических регионах, однако имеют место подвижки в части внедрения экологических требований по функционированию Северного морского пути.
Круглый стол «Правовое обеспечение рационального природопользования», состоявшийся в рамках конференции, открыло выступление профессора кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА, кандидат юридических наук М. С. Пашо-вой, которая затронула проблемы эко-лого-правового обеспечения устойчивого развития «Новой Москвы»: принятые в связи с изменением границ г. Москвы нормативные акты содержат исключения из общего порядка, например, по образованию земельных участков, предназначенных для изъятия и их постановки на кадастровый учет; в установлении упрощенной, в том числе ускоренной, процедуры изъятия земельных участков у землевладельцев, землепользователей и собственников; специальные предписания относительно определения рыночной стоимости земельных участков, по судебной защите прав граждан. Решения о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, а также о подготовке документации по планировке территории принимаются при отсутствии соответствующих документов территориального планирования, соответствующих правил землепользования и застройки, без публичных слушаний, торгов и конкурсных процедур.
Ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Е. А. Галиновская рассмотрела регулирование развития макрорегионов, что требует особого осмысления: законодательством должны учитываться особенности их устойчивого развития; специфика макрорегионов не должна оказаться причиной нарушения Конституции РФ и конституцион-
ных прав граждан, принципов и основ права и законодательства, закрепленных в кодексах Российской Федерации и федеральных законах.
Директор Карельского отделения Государственного научно-исследовательского института озерного и речного рыбного хозяйства кандидат биологических наук О. Я. Глибко рассмотрела особенности правового статуса территорий, предназначенных для охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания, отметила, что рыбохозяйственные заповедные зоны фактически не установлены, а границы рыбоохранных зон там, где они установлены, совпадают с границами водоохранных зон и каких-либо дополнительных мер охраны или ограничений в хозяйственном использовании не устанавливают, в связи с чем непонятна необходимость выделения данной категории.
Доцент кафедры предпринимательского права Балтийского федерального университета им. И. Канта (г. Калининград) кандидат юридических наук О. В. Попова рассмотрела основные правовые аспекты осуществления аг-ротуризма, который является отраслью сельского хозяйства в такой же (а может быть, в большей) мере, как и отраслью туризма. Развитие агроту-ризма выгодно государству, поскольку позволяет привлечь дополнительные инвестиции в аграрный сектор экономики, снизить необходимость государственной поддержки. Вместе с тем необходимо закрепить правило, в соответствии с которым оказывать услуги в области агротуризма могут только сельскохозяйственные товаропроизводители.
Доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского) федерального университета кандидат юридических наук Э. Ф. Нигматул-лина отметила необходимость выработки специальных правовых механизмов принудительного заключения с собственником договорных отношений, с одной стороны, обеспечивающих охрану его прав, с другой — спо-
собствующих предотвращению воздействия негативных факторов, ведущих к глобальному потеплению климата, масштабной трансформации естественных экосистем, которая сопровождается потерей экосистемных услуг и биоразнообразия.
Научный сотрудник ИЗиСП М. В. Пономарев затронул проблемы выявления и правового закрепления критериев эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в российских регионах.
Аспирант кафедры конституционного и административного права Волгоградского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) А. В. Жуков рассмотрел основные обязанности юридических лиц в земельных правоотношениях, отметил, что порядок снятия и перемещения плодородного слоя почвы требует более детальной регламентации в части выдачи разрешения на указанную деятельность, для чего необходимо установить ответственность для подрядных организаций, осуществляющих снятие плодородного слоя почвы при проведении подрядных работ без истребования с владельцев земельных участков такого разрешения.
Ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Д. Б. Горохов посвятил свой доклад проблемам правового регулировании отношений по содержанию, использованию и охране домашних животных, отстаивал необходимость принятия в России комплексного федерального закона о домашних животных, который должен регламентировать вопросы содержания всех видов домашних животных, включая вопросы их использования и охраны, гуманного отношения, запрета на проявление жестокости к животным.
Ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Н. В. Кичигин рассмотрел правовые модели организации государственного экологического надзора на региональном уровне, выделил три правовые мо-
дели в зависимости от соотношения компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, предложил наделить субъекты РФ полномочиями в сфере государственного земельного надзора и государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, которые в настоящее время осуществляются лишь федеральными органами исполнительной власти.
Старший научный сотрудник Санкт-Петербургского научно-исследовательского центра экологической безопасности РАН кандидат юридических наук А. В. Кодолова затронула международный и внутригосударственный аспекты регулирования деятельности по использованию ген-но-модифицированных организмов в сфере экспорта сельскохозяйственной продукции в СНГ, отметила, что крайне важно на внутригосударственном уровне определить конкретные механизмы, способные решать предусмотренные международным правом вопросы регулирования. В случае если соответствующие нормы в международных соглашениях не предусмотрены, возрастает необходимость принятия соответствующих норм национального законодательства, в том числе на основе гармонизации законодательства стран СНГ, определенным стандартом которой может служить модельное законодательство.
Старший научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук О. А. Золотова рассмотрела правовые проблемы применения законодательства о санитарно-защитных зонах (СЗЗ) в Свердловской области, где проживание людей в их границах предполагает пересмотр пространственных характеристик СЗЗ, их конфигурации и размеров в зависимости от фактических природных особенностей местности и технико-технологических способов защиты окружающей среды.
Младший научный сотрудник ИЗиСП Е. С. Пышьева посвятила свое выступление вопросам эколого-пра-
вового обеспечения сохранения и восстановления мелиорируемых (мелиорированных) земель, отметила, что закрепление на законодательном уровне правового механизма установления охранных зон вокруг них позволит создать для них защитный барьер от негативного воздействия хозяйственной деятельности на граничащих с ними земельных участках; обеспечить охрану уникальных экологических систем, сложившихся на землях, предотвратить их уменьшение; уменьшить влияние самой мелиоративной деятельности, обеспечить защиту близлежащих территорий от вредного воздействия, которое могут оказать сами мелиорируемые (мелиорированные) земли при несоблюдении правил их эксплуатации.
Аспирант кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии Д. Д. Барамидзе обратил внимание на существующие риски для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в области реализации традиционного природопользования и образа жизни в условиях развития Арктической зоны РФ и на необходимость не только выработки политики, направленной на устойчивое развитие малочисленных народов, но и активного их вовлечения в процесс всестороннего освоения Арктики путем использования публично-правовых договоров и проведения совместных экспертиз.
Аспирант ГУЗ А. А. Соколова указала, что основной проблемой в сфере обеспечения надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения является недостаточное правовое регулирование указанной деятельности, а именно отсутствие соответствующих норм, направленных на регламентацию их эффективного и безопасного использования, разработанных с учетом специфики видов сельскохозяйственных угодий и региональных особенностей.
Аспирант кафедры природоре-сурсного и экологического права Российского государственного универси-
тета нефти и газа им. И. М. Губкина С. М. Сапаров свое выступление посвятил вопросам эколого-правового обеспечения устойчивого развития прикаспийских регионов при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами в Каспийском море.
Практикующий юрист кандидат юридических наук А. А. Борисов сделал вывод о том, что подготовка генеральных планов и правил землепользования и застройки имеет важное значение для обеспечения устойчивого развития территорий, при этом не менее важное значение имеет и качество их подготовки, их научная обоснованность, а также вовлечение населения в процесс их подготовки и обсуждения.
Доцент кафедры теории права и природоресурсного права Юридического института Московского государственного университета путей сообщения кандидат юридических наук И. В. Ивакин рассмотрел вопросы отражения в диссертационных исследованиях региональных проблем применения административной ответственности за экологические правонарушения. Отмечено, что в настоящее время ряд диссертационных исследований посвящены тем или иным аспектам применения данного института на региональном уровне, однако практически отсутствуют аналогичные труды, где бы в целом исследовались проблемы административной ответственности за экологические нарушения в отдельных субъектах РФ.
Соискатель ИЗиСП Л. П. Хромова рассмотрела природоохранный потенциал Правил землепользования и застройки как нормативно-правового средства, с помощью которого может реализовываться конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Сделан вывод о необходимости выработки эколого-правовых механизмов, которые регулируют планирование использования земель, что предполагает не только установление в них целей использования той или иной земельной территории, обеспечивающих экологическую безопасность и рациональное природо-
пользование, но и закрепление их границ в плановых документах нормативно-правового характера, и следование которым будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду.
Круглый стол «Экология регионов России: устойчивое развитие и право» открыла ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева, которая отметила, что реальный, а не формальный переход России к устойчивому развитию требует расширения сферы применения как инструментов природоохранного регулирования, уже воспринятых российской правовой системой, так и мер, позитивно зарекомендовавших себя во многих зарубежных странах, но пока еще не получивших своего воплощения в экологическом законодательстве России, к числу которых относится стратегическая экологическая оценка (СЭО). Внедрение СЭО позволит проводить экологическую оценку намечаемой долгосрочной деятельности при осуществлении планирования социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления.
Государственный советник РФ Л. В. Логинова отметила вероятность принятия актов, ослабляющих экологические требования, что связано с несовершенством алгоритма, по которому осуществляется законодательная деятельность: оптимизация законодательной деятельности требует разработки и закрепления в федеральном законе требований к этой деятельности, однако уже сейчас возможно инициативно проводить системный анализ проектов нормативных актов, который обеспечит обоснованность проектируемых экологических норм и позволит предотвратить принятие проектов, содержащих нормы, противоречащие экологическому законодательству.
Старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокурату-
ры РФ, кандидат юридических наук М. М. Какителашвили осветил основные правовые аспекты деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере обращения с отходами производства и потребления. Распространенность нарушений законодательства об отходах производства и потребления требует усиления прокурорского надзора за исполнением этого законодательства прежде всего контролирующими его соблюдение государственными органами, за обеспечением ими законности и полноты мер, принимаемых для устранения причин правонарушений, привлечения к ответственности правонарушителей и предупреждения правонарушений.
Старший преподаватель Волгоградского филиала РАНХиГС И. А. Панина рассмотрела изменения российского природоохранного законодательства, отметила, что в систему нормативных правовых актов в сфере охраны окружающей среды непрерывно вносятся многочисленные изменения, уследить за которыми становится сложно не только специалисту, но и природо-пользователю. Законы в экологической сфере остаются в основном вторичными по отношению к интересам экономическим, и ими порой откровенно пренебрегают, поскольку основные идеи охраны окружающей среды пока не нашли достаточно адекватного отражения в общественном сознании, несмотря на очевидную необходимость их применения.
В выступлении научного сотрудника отдела социального законодательства ИЗиСП Т. Е. Мельника было отмечено, что устойчивое развитие регионов невозможно без взаимодействия органов публичной власти и граждан. Одним из проблемных в этой сфере является вопрос о юридических формах такого взаимодействия, их эффективности с точки зрения учета интересов гражданского общества. В связи с этим перспективным представляется изучение административных процедур в обеспечении участия общественности в реализации государственной эколо-
гической политики на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Административные процедуры являются оптимальным инструментом, который позволяет развивать диалог между органами государственного (муниципального) управления и гражданами в юридической плоскости, разрешать и предотвращать конфликтные ситуации. На практике же зачастую со стороны властных структур модель такого взаимодействия с гражданами игнорируется, создаются многочисленные препятствия включению населения в решение экологических вопросов.
Доцент МИИГАиК кандидат юридических наук Е. В. Марьин проанализировал проблемы финансово-правового обеспечения деятельности по обеспечению благоприятной окружающей среды, указал на неэффективность использования различных бюджетных и налоговых механизмов в данной сфере (в том числе межбюджетных трансфертов, инвестиционных налоговых кредитов), рассмотрел методы экономического стимулирования природо-пользователей в целях обеспечения соблюдения ими требований экологического законодательства.
Аспирант ИЗиСП Н. А. Неустро-ев рассмотрел вопросы реализации принципа предосторожности при обеспечении регионального экологического развития. По его мнению, учитывая важную роль принципа предосторожности в концепции устойчивого развития, а также возможный положительный эффект от имплемен-тации этого принципа для регионального и федерального устойчивого экологического развития России, было бы полезным его закрепление в нормативных правовых актах программного характера, затрагивающих различные аспекты устойчивого развития.
Младший научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП Г. Э. Мамцев подчеркнул, что в настоящее время по уровню безопасности российская атомная отрасль общепризнано находится на одном из пер-
вых мест в мире, что во многом связано с успешным выполнением мер по обеспечению ядерной и радиационной безопасности в последнее десятилетие. Однако сокращение бюджетного финансирования мероприятий, реализуемых в рамках программы по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, приведет к срыву сроков окончания работ по решению проблем ядерного наследия.
Аспирант ГУЗ Л. С. Нижник рассмотрела вопросы платы за негативное воздействие на окружающую среду, рассмотрев его в качестве элемента устойчивого развития субъектов РФ; законодателем в 2014—2015 гг. был принят ряд важных изменений в данной сфере, в основном направленных на внедрение предприятиями наилучших доступных технологий.
Круглый стол «Устойчивое управление лесами и особо охраняемыми природными территориями (правовой аспект)» открыла ведущий научный сотрудник ИЗиСП кандидат юридических наук Ю. И. Шуплецова, которая подчеркнула, что национальная лесная политика и стратегия должны составлять основу институциональных преобразований лесного законодательства и управления лесами, а не наоборот, как это зачастую происходит. Отмечено, что в городах Москве и Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях, традиционно являющихся инициаторами развития регионального экологического законодательства, вопросы охраны городских лесов и нелесной растительности до настоящего времени полноценно не урегулированы. Проводимые преобразования, направленные на децентрализацию управления, передачу полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ и расширение полномочий органов местного самоуправления, должны осуществляться в сочетании с созданием эффективной системы контроля за осуществлением переданных полномочий.
Судья, председатель судебного состава Арбитражного суда Республики Карелия, соискатель Петрозавод-
ского государственного университета (ПетрГУ) А. С. Свидская отметила, что для повышения эффективности управления лесами в Республике Карелия необходимо использовать правовой механизм привлечения к ответственности за нарушение требований лесного законодательства, что возможно при тесном взаимодействии прокуратуры, контролирующих органов и судов.
Доцент кафедры административного и финансового права, руководитель Эколого-правового центра юридического факультета ПетрГУ кандидат юридических наук Т. Ю. Оленина выдвинула ряд предложений по совершенствованию порядка купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан. В соответствии с Лесным кодексом РФ граждане осуществляют заготовку древесины для собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, для чего им предоставляются в первую очередь погибшие, поврежденные и перестойные лесные насаждения. Однако на практике зачастую получается, что гражданам отдают для заготовки древесину хорошего качества: необходимо предусмотреть возможность заготовки погибшей, поврежденной древесины гражданами для собственных нужд бесплатно в рамках установленных нормативов законодательством субъектов РФ, тем самым расширив право общего лесопользования.
Доклад старшего преподавателя МИИГАиК И. А. Успенского содержал общий обзор ситуации с регламентацией и нормативным закреплением норм и правил процесса обмена пространственными данными в ходе процессов охраны лесов от пожаров в Российской Федерации. Докладчиком отмечены заведомо сложная ситуация ведомственного нормотворчества, проблемы с организацией потоков данных, высказаны предложения о необходимости комплексной научно-практической проработки предметной области в целях упрощения, стандартизации и повышения эффективности
функционирования информационных потоков, содержащих пространственные данные мониторинга пожарной опасности в лесах и сведения о лесных пожарах в Российской Федерации.
В выступлении ассистента Волгоградского филиала РАНХиГС А. Е. Шуль-ги была затронута проблема незаконной заготовки и вывоза древесины, одним из решений которой автор видит упразднение декларативного порядка лесопользования и возврат таких разрешительных документов, как лесной билет, ордер.
Доцент Волгоградского филиала РАНХиГС кандидат юридических наук А. Ю. Чикильдина, освещая правовые аспекты управления землями особо охраняемых природных территорий в Волгоградской области, рассказала о практических примерах, порождающих неопределенность правовой судьбы земель сельских населенных пунктов в пределах Волго-Ахтубинского и Эльтонского природных парков, подчеркнула, что принципы экологического законодательства имеют особое значение для устойчивого развития регионов и управления землями особо охраняемых территорий при наличии правовых коллизий и пробелов в законодательстве.
Доцент МИИГАиК кандидат юридических наук В. В. Зозуля отметил, что действующее национальное законодательство не в полной мере уделяет внимание особо охраняемым природным территориям (ООПТ) как средству обеспечения устойчивого развития. Вместе с тем на долю ООПТ регионального значения приходится около 58% от общей площади ООПТ всех уровней.
Кандидат юридических наук Е. В. Матвеева, рассматривая вопросы эффективности правового регулирования в области управления ООПТ, подвергла критике последние измене-
ния законодательства в данной области. До сих пор остается нерешенным земельный вопрос в части того, что не все земли, на которых расположены ООПТ, переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Также не разрешен конфликт режимов ООПТ и расположенных на них населенных пунктов и земельных участков, ранее предоставленных физическим и юридическим лицам. В российском законодательстве также закреплены особенности правового режима ООПТ с международным статусом, что является существенным пробелом при регулировании ООПТ и не позволяет Российской Федерации полноценно исполнять свои обязательства в данной сфере.
Аспирант МИИГАиК С. С. Дручи-нин затронул вопросы совершенствования нормативных правовых актов г. Москвы, регулирующих работы по озеленению. Отмечено, что Правила создания, содержания и охраны зеленых насаждений г. Москвы, утвержденные постановлением Правительства Москвы от 10 сентября 2002 г. № 743-ПП, нуждаются в совершенствовании в части уточнения требований к посадке древесных насаждений.
Участники конференции отметили продуктивность состоявшихся научных дискуссий и чрезвычайную актуальность обсуждаемых проблем. Были укреплены научные связи между ведущими научными учреждениями и высшими учебными заведениями, представители которых приняли участие в мероприятии. Конференция показала глубокую заинтересованность научного юридического сообщества в осмыслении и разрешении актуальных эколого-правовых проблем устойчивого развития регионов России.
М. В. Пономарев, научный сотрудник ИЗиСП
