CC BY
154
Захаров Александр Камоевич
аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России _(тел.: +79283445430)
Правовая регламентация статуса
городского округа
Статус городского округа как вида муниципального образования закрепляется в нормативно-правовых актах нескольких уровней. Автор в статье проводит анализ международных нормативно-правовых актов, положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, регулирующего правовой статус городского округа.
Ключевые слова: органы городского самоуправления, местное самоуправление, устав городского округа, правовая процедура, общественное обсуждение.
A.K. Zaharov, Post-graduate of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79283445430.
The legal regulation of the status of city district
The Status of city district as type of the municipal formation is bolted in normative-legal acts of several levels. The author in the article conducts the analysis of international normative-legal acts, positions of the Constitution of the Russian Federation, federal legislation adjusting legal status town neighborhood.
Key words: organs of the municipal government, local government, charter of city district, legal procedure; public discussion.
Из международных правовых актов в сфере муниципального права наибольшее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления [1]. Этот документ был разработан по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе. Принята Хартия Советом Европы 15 октября 1985 г., с того же дня объявлена открытой к подписанию. Ратификация Хартии была одним из условий вступления России в СЕ. Хартия была ратифицирована путем принятия Федерального закона «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. [2]. Цель Хартии - обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа, Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии - показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.
В связи с этим нельзя не согласиться с О.В. Батановым, который отмечает, что «признание и гарантирование широкого круга прав территориальных коллективов в демократических странах создает условия для формирования в них модели так называемого муниципального государства, а с другой стороны -
развитое местное самоуправление видится как «запускающий инструмент» процесса евроин-теграции и конституционализации европейского правового пространства» [3, с. 39]. Дело в том, что муниципализация конституционной жизни и своеобразное приближение конституционализма к уровню функционирования свободного человека и его ассоциаций (территориальных коллективов), прежде всего имея выход на локальный уровень, касаются всех процессов трансформации и модификации публичной политической власти в условиях демократизации государства и общества. Свойствами власти в таких условиях, как справедливо отмечает тот же автор в другой своей работе, является, во-первых, ее гуманизация, обусловленная, прежде всего, признанием самостоятельным субъектом властных отношений гражданина государства, а также наличием специальных субъектов - территориальных коллективов (в нашем случае - городских округов) [4, с. 19].
Эти самые общие принципы находят определенное развитие в нормах Европейской хартии самоуправления, которые в полной мере относятся также и к городскому округу как виду муниципального образования, где формируются органы местного самоуправления. Так, в ст. 3 Хартии дается определение местного самоуправления: «... право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интере-
75
сах местного населения». Там же указывается, что это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Как видно, Хартия на первое место по значимости ставит представительный орган местного самоуправления, что определенным образом расходится с законодательной и правоприменительной практикой в России (далее этот вопрос будет освещен более подробно).
В статье 4 Хартии указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Тем не менее, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом. В этой части Россия формально соблюдает данное требование, что видно, в частности, из ч. 4 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где указывается, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (вместе с тем, здесь есть проблемы, о которых речь пойдет позже).
Представляется также необходимым выделить ст. 9 Хартии, где идет речь о финансовых ресурсах органов местного самоуправления. Указывается, в частности, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Кон-
ституцией или законом. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции. Для финансирования инвестиций органы местного самоуправления в соответствии с законом должны иметь доступ к национальному рынку капиталов. Далее мы покажем, что в реализации этого принципа в российской социальной практике возникают существенные проблемы, вытекающие из того, что в одних городских округах функционируют крупные экономические объекты (как, например, морской порт и цементные заводы в Новороссийске Краснодарского края), а в других (например, в г. Кропоткине Краснодарского края) таковых нет или имеются масштабом на порядок ниже.
Как справедливо отмечает М.В. Коростыле-ва, значение Европейской хартии для развития местного самоуправления в России состоит в том, что в ней обобщен лучший европейский опыт, который используется в России, но с учетом местных особенностей; она закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России. Наряду с этим, муниципальные образования получили, кроме федеральных гарантий своих прав, и международные гарантии. Благодаря Хартии и Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать
76
получили не только центральные органы государства, но и население в лице органов местного самоуправления [5, с. 35]. Что касается упомянутой ранее Европейской хартии городов 1992 г. [6, с. 5-59], то в ней более подробно расписаны вопросы, заложенные в Европейской хартии 1985 г. Кроме того, она имеет более низкий статус, и вопрос о ее ратификации пока не ставится, в связи с чем здесь она не будет подробно анализироваться, учитывая, что нормативно-правовое регулирование городского округа предполагает обращение к действующим правовым актам, входящим в правовую систему России.
Основные идеи Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. нашли отражение и в Конституции РФ. И хотя в Конституции РФ нет специальных норм, которые регламентировали бы особенности городского округа, город упоминается в Основном законе в двух аспектах. Прежде всего, речь идет о городе федерального значения - Москве - как самостоятельном субъекте Российской Федерации, причем в этом качестве Москва фигурирует в восьми статьях. Кроме того, в одной статье (ст. 70) Конституция РФ, определяя Москву как столицу России, использует термин «город». Помимо этого, в ст. 131 указывается, что местное самоуправление осуществляется среди других территорий и на территории городского поселения. И тем самым городской округ, будучи разновидностью городского поселения, получает конституционное закрепление.
Одна из основополагающих конституционных норм, определяющих в самом общем виде статус органов местного самоуправления, содержится в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Из этой нормы следует справедливое замечание Л.Б. Соболевой о том, что принцип разделения властей непосредственно на уровень местного самоуправления Конституцией РФ не распространяется [7, с. 14]. И действительно, судебная власть внутри муниципального образования как орган местного самоуправления не предусматривается.
Следует заметить, что отмеченная совокупность проблем, вытекающих из дискуссионного положения [7, с. 31] ст. 12 Конституции РФ, наиболее характерна как раз для городского округа, поскольку, как указывалось выше, именно в этих муниципальных образованиях наиболее выпукло проявляется политическая жизнь российского общества. В связи с этим полагаем, что для характеристики статуса городского округа важнейшее значение имеет также положение ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, со-
гласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Таким образом, Конституция РФ позволяет выделить такую существенную составляющую статуса городского округа, как наделение органов местного самоуправления, формируемых в этом виде муниципального образования, властными полномочиями.
В главе 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» определены другие аспекты статуса муниципальных образований (в том числе городского округа). О некоторых из них уже было упомянуто выше, в частности, указывалось на содержание ст. 131. Рассмотрим другие нормы. Так, согласно ст. 130 местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Часть 1 ст. 132 определяет общие подходы к формированию органов управления городом. Данная норма закладывает основу для отнесения всех вопросов, связанных с функционированием городского хозяйства, к предметам ведения городского самоуправления, а также общий принцип формирования структуры органов местного самоуправления. Часть 2 ст. 132 Конституции устанавливает как общий принцип организации местного самоуправления, так и требование к порядку образования и изменения границ административно-территориальных единиц, а также норму для тех случаев, когда муниципальные образования создаются на новых территориях, например в городских округах, объединяющих территории города и прилегающие к нему сельские поселения. Это создает правовую основу для поступательного развития городов, расширения их пространственных пределов, интеграции основных особенностей, методов и технологий ведения городского и сельского хозяйства и т.д. Вместе с тем, устанавливаются жесткие условия в виде требования учета мнения населения соответствующей территории к процедуре изменения границ муниципального образования (в том числе и городского). Мнение населения по вопросам территориальных границ самоуправления, как правило, выражает его интересы, является результатом опыта проживания на данной территории, знания ее возможностей. Всякого рода изменения таких границ могут затрагивать интересы населения, касающиеся сохранения сложившейся системы расселения и коммуникаций на данной территории, истори-
77
ческих, культурно-бытовых и национальных традиций местных жителей, рационального использования природных ресурсов, обеспечения здоровой и безопасной среды обитания. Таким образом, закрепление на конституционном уровне обязательности учета мнения населения при изменении границ муниципального образования создает условия определенной стабильности и поступательного развития городского хозяйства [8, с. 78-79].
Наконец, в ст. 133 Конституции РФ указывается, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Данные конституционные положения нашли достаточное освещение в юридической литературе, и мы не будем на них подробно останавливаться. Отметим лишь, что, на наш взгляд, не имеет принципиального значения то обстоятельство, что в Конституции РФ не нашел отражения ряд аспектов, связанных с реализацией права на местное самоуправление (например, ничего не говорится о муниципальных выборах), поскольку основные принципы заложены, а свое развитие, и довольно детальное, они находят в текущем законодательстве.
Это касается и статуса городского округа, который в федеральных законах получает детализацию на основе указанных конституционных положений, и речь идет, прежде всего, о ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Давая общую оценку данному закону, необходимо отметить, что этот закон внес довольно много новелл, в том числе значительная часть из них относится только к городскому округу как виду муниципального образования. Так, в ст. 2 дается понятие городского поселения, понятие городского округа, в ст.16 законодательно закрепляется перечень вопросов местного значения городского округа, в главе 11 определяются особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Добавим еще, что, помимо данного закона, статус городского округа дополняется в ряде
1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 окт. 1985 г. // Интернет-сайт Совета Европы (русскоязычная версия). 2013. янв.
2. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: федер. закон от 11 апр.1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
норм Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, отдельные нормы содержатся также в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ - они затрагивают специфические сферы деятельности органов местного самоуправления городских округов. Таким образом, на федеральном уровне очень подробно, практически исчерпывающим образом отрегулированы основные элементы статуса городского округа, а именно: 1) предписывается минимально обязательная структура органов местного самоуправления; 2) определены полномочия органов местного самоуправления городского округа и порядок их реализации;
3) дается фактически исчерпывающий перечень вопросов местного значения городского округа;
4) определен порядок проведения местных референдумов и муниципальных выборов; 5) определены принципы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Как будет показано ниже, федеральный законодатель взял на себя львиную долю регулирования статуса городского округа , оставив «крохи » субъектам РФ и самим муниципальным образованиям, чем в немалой степени сузил самостоятельность местного самоуправления.
Изложенное позволяет констатировать, что правовая основа статуса городского округа как вида муниципального образования в общем виде содержится в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции России. Наиболее детальное и конкретное регулирование статус городского округа получает в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На уровни субъектов РФ и муниципальных образований переданы минимальные полномочия по регулированию статуса городского округа, что представляется ошибочным подходом, поскольку противоречит концепции реформы местного самоуправления, предполагающей расширение полномочий населения муниципальных образований и образуемых в них органов местного самоуправления. Представляется также целесообразным систематизировать законодательные нормы, регулирующие статус городского округа и выделить их в качестве самостоятельных разделов в федеральных и региональных законах о местном самоуправлении либо в самостоятельных законодательных актах.
1. The European chater of the local home rule from Oct. 15, 1985 // Internetsayt of Europe's Council (the russian-language version). 2013. Jan.
2. About ratifications of the European chater of the local home rule: feder. law from April, 11 1998 // Coll. legislation of the Russian Federation. 1998. № 36. Art. 4466.
78
3. Батанов О. В. Конституц1йне право у су-часному ceimi: основн напрями та форми розвитку // Бюлетень Мiнicmерcmва юстицИ Украни. 2003. № 7.
4. Батанов О. В. Муниципальная власть в системе категорий и институтов современного конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.
5. Коростелева М.В. Администрация города в системе местного самоуправления в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.
6. Европейская хартия городов (European Urban Charter) // Материалы двадцать седьмой сессии Постоянной Конференции Местных и Региональных Органов Власти Европы. Страсбург, 1992.
7. Соболева Л. Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1.
8. Пешин Н.Л. Проблемы реализации принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.
9. Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.
3. Batanov O.V. Constitutional Law in the world: main directions of that form of modern development // Bulletin of the Ministry of Justice of Ukraine. 2003. № 7.
4. Batanov O.V. The Municipal power in the system category and institute of modern Kconsti-tutionalism // Constitutional and municipal right. 2007. № 4.
5. Korosteleva M.V. The city Administration in the system of municipal government in the Russian Federation: dis. ... Master of Law. Volgograd, 2002.
6. The European chater city (European Urban Charter) // Materials of twenty seventh sessions of Constant Conference Local and Regional ORGAN of power of the Europe. Strasburg, 1992.
7. Soboleva L.B. The Place of executive organ of power municipal government in the system of division of the powers // State power and local home rule. 2006. № 1.
8. Peshin N.L. The Problems to realization of the principle of independance of municipal government // Constitutional and municipal right. 2005. № 4.
9. Grigoriev V.V. The Legal regulation of city facilities in the Russian Federation: dis. . Master of Law. M, 2004.
79
