CC BY
338
Бойко Виктор Николаевич - д-р юрид. наук, профессор, секретарь Совета безопасности при губернаторе Хабаровского края - министр (г. Хабаровск) Корзун Ирина Григорьевна - адъюнкт кафедры административного права и АСД ОВД ДВЮИ МВД России, ст. л-т милиции (г. Хабаровск)
Полномочия прокуратуры в контексте координирующей
деятельности
В.Н. Бойко И.Г. Корзун
В данной работе рассмотрены просчеты и недостатки в организации координационной деятельности прокуратуры и ее взаимодействия с правоохранительными органами Российской Федерации. Ведомственная разобщенность прокуратуры и правоохранительных органов негативно влияет на результаты борьбы с преступностью.
In the given work miscalculations and lacks of the organization of coordination activity, departmental dissociation of Office of Public Prosecutor with law enforcement bodies that is negative are considered and in an essential measure influence a course and results of struggle against criminality.
Ключевые слова: прокуратура, координация, взаимодействие,
координационное совещание, преступление, правонарушение,
правоохранительные органы.
Office of Public Prosecutor, coordination, interaction, coordination meeting, crime, offence, law enforcement.
Российская прокуратура в системе государственной власти и в качестве правоохранительного органа занимает особое место. Основываясь на глубоко и постоянно обновляемом анализе состояния законности, она должна определять концептуальные положения, необходимые для выделения приоритетных направлений координационной деятельности. Российская прокуратура в системе государственной власти и в качестве правоохранительного органа занимает особое место. Основываясь на глубоко и постоянно обновляемом анализе состояния законности, она должна определять концептуальные положения, необходимые для выделения приоритетных направлений координационной деятельности. Координация как функция прокуратуры связана с вопросами обеспечения законности во всех ветвях государственной власти, и это объясняется, прежде всего, значимостью влияния результатов этой деятельности на укрепление законности, обеспечение безопасности общества от преступных проявлений, результативность деятельности государства.
Президент Российской Федерации в выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. определил координацию как одну из важнейших функций прокуратуры: «Никому другому такая работа сегодня не под силу. Да и закон определил именно такую функцию для
прокуратуры. Поэтому на прокуратуре лежит большая часть ответственности за слаженную, командную работу всех правоохранительных органов государства» [1]. В силу своего правового статуса, выполняемых надзорных и иных функций прокуратура является универсальным органом, обладающим правовыми возможностями и средствами организации процесса координации.
Для того чтобы органы прокуратуры могли осуществлять координационную деятельность, они должны иметь специальные полномочия. Это обязательное условие любой функции. Отсутствие, недостаток полномочий - серьезные препятствия в борьбе с преступностью.
Однако компетенция органов прокуратуры непосредственно связана с ее правовым статусом - с правовым положением органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций, отражающих их место и роль в обществе и государстве. Государство, согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации», возложило на прокуратуру полномочия, уравновешивающие исполнение законов всеми органами власти. При этом, она является органом высшего надзора за законностью, обслуживающим в равной мере все три ветви власти, не входя ни в одну из них.
В ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за незаконным оборотом наркотиков, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. При этом, прокуратура не является организатором противодействия преступности, в целом, как таковой. Таким организатором выступает государство в лице высших органов законодательной и исполнительной власти. Именно они (в соответствии со своим конституционным статусом) должны определять главные направления в противостоянии преступности, принимать законодательные, экономические и иные меры, направленные на укрепление законности, проводить реструктуризацию правоохранительной системы с целью повышения результативности противостояния преступным проявлениям. Прокуратура же лишь организует непосредственно процесс координации, согласовывает действия всех участников правоохранительной деятельности по противодействию преступности в должном направлении, осуществляя при этом надзор за соблюдением законности при проведении правоохранительными органами мероприятий, направленных на противостояние преступности. В п. 2 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определены отдельные полномочия прокуроров при осуществлении координации. Этот перечень не является исчерпывающим, однако и здесь можно проследить именно организационный характер указанных полномочий: созыв
координационных совещаний, организация рабочих групп, истребование
статистической и иной информации, необходимой для проведения анализа состояния преступности и борьбы с ней.
Представляется, что и с точки зрения организационно-
распорядительных полномочий прокурора как председателя координационного совещания и надзорных полномочий, носящих государственно-властный характер, органически связанных и дополняющих друг друга, проблема все же требует четкого законодательного урегулирования. Однако и здесь в юридической науке нет единства. Так, по мнению В.П. Рябцева, координирующая функция органов прокуратуры должна быть ограничена лишь координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, поскольку, если в число субъектов координационной деятельности включать и контрольные органы, то в систему координации пришлось бы вобрать большинство министерств и их органов на местах [2].
Сторонники другой точки зрения считают, что координационная деятельность органов прокуратуры нуждается в распространении и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это было в прежнем союзном законодательстве [3].
Признавая спорную природу вопроса, мы все же можем предположить, что распространение координационных полномочий прокуратуры и на иные правонарушения не должно вызывать каких-либо опасений. Прежде всего это отвечает как основополагающим нормам Конституции РК, так и приоритетной задаче органов прокуратуры - охране и обеспечению прав и свобод человека. Ведь очевидно, что права человека нарушаются не только в результате совершения преступлений. Большей частью это происходит в других сферах правоотношений. Кроме того, весьма существенно то, что в процессе координационной деятельности по борьбе с преступностью правоохранительные органы, в той или иной степени, затрагивают данный вопрос.
Однако, предвидя возражения, что «иные правонарушения» предполагают не только нарушения прав и свобод человека, а целый комплекс правоотношений в области трудового, гражданского и других отраслей права, заметим, что круг координационных полномочий в этом случае действительно расширяется. Прокуратура уже осуществляет активную деятельность в отношении иных правонарушений. При этом, она занимается только теми из них, какие ей становятся известны в результате прокурорских проверок или из иных предусмотренных законом источников. Таким образом, при участии других членов координационного совещания будет выявляться значительный пласт тех правонарушений, входящих в сферу деятельности других правоохранительных органов, имеющих большую активность и, как правило, являющихся основой для преступлений.
Нельзя обойти вниманием мнение С.В. Бородина о том, что организацию работы по координации следовало бы возложить на органы государственной власти и депутатский корпус [4]. Если согласиться с этим мнением, то можно предположить, что к координационной работе органы
прокуратуры (в силу своего правового статуса обладающие наиболее полной базой данных о состоянии законности), так или иначе, привлекались бы. Схожую с С.В. Бородиным позицию занимают А. Мыцыков и В. Рохлин, считающие, что основная задача прокуратуры состоит не в руководстве расследованием, а в надзоре, поэтому прокурор не должен брать на себя ответственность за раскрытие преступления [5]. Заметим, что если «руководство следствием» понимать как надзорные полномочия прокуратуры, носящие в данной области властно-распорядительный характер, то можно предположить, что авторы предлагают изменить концептуальные основы деятельности прокуратуры. Действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит указания об основных и дополнительных функциях прокуратуры, а координационная работа прокуратуры ведется именно на надзорной деятельности.
При опросе прокуроров Дальневосточного федерального округа на различных уровнях было высказано мнение за расширение координационных полномочий, за осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так и иными правонарушениями. Проводя комплексный анализ состояния законности и правопорядка на территориях краев, городов и районов, прокуроры рассматривают на координационных совещаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, контрабанде и коррупции.
В современных условиях сложной криминогенной обстановки в стране усилия правоохранительных структур, их координация органами прокуратуры должны наполняться качественно новым содержанием, координация и надзор должны быть более жесткими по процедурам выработки и выполнения согласованных решений [6], а следовательно, носить властно-распорядительный характер.
В первую очередь, на наш взгляд, это распространяется и на ее координационную деятельность в силу следующих обстоятельств. Выступая как государственный орган и организуя исполнение решений координационного совещания, прокуратура не перестает осуществлять как надзор за принимаемыми мерами во исполнение этих решений правоохранительными органами, так и свои надзорные полномочия в деятельности этих органов, не связанные с координацией. Элемент властности заключается и в том, что императивность требований прокурора, предусмотренных Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации», позволяет прокуратуре не только устранять нарушения закона, но и принимать в пределах своей компетенции (в случае необходимости) меры к безусловному исполнению своих требований. Полномочия прокурора в данном случае носят организационно-распорядительный характер и направлены на обеспечение деятельности координационного совещания.
В обязанности руководителей органов прокуратуры входит: созыв координационных и междуведомственных совещаний, конференций и семинаров; разработка согласованной программы анализа состояния,
структуры, динамики и результативности борьбы с преступностью; разработка совместно с руководителями правоохранительных органов мер предупреждения правонарушений, комплексных планов профилактики и других мероприятий, направленных на повышение эффективности правоохранительной деятельности. Причем, эти распоряжения могут быть направлены и в поднадзорный правоохранительный орган и в другие организации и учреждения, а также (в порядке подчиненности) в нижестоящие структуры данной прокуратуры.
Координационные функции прокуратуры носят четко выраженный организационный характер. Прокурор, как правило, является инициатором в определении круга вопросов, по которым необходимо единство действий правоохранительных органов. Он обычно руководит подготовкой материалов к координационному совещанию, председательствует на нем и организует контроль исполнения его решении, осуществляет надзор за законностью действий координируемых им правоохранительных органов.
Координация, таким образом, включает в себя постоянный обмен информацией между правоохранительными органами, разработку и проведение общих организационных мероприятий по укреплению законности и борьбы с преступностью, обсуждение итогов работы и согласованную систему подготовки и повышения квалификации прокуроров.
Нередко, несовершенство действующего законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состояние борьбы с преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие обеспечивают только отдельные направления этой борьбы. Это приводит к тому, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся изолироваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компетенции, не делятся друг с другом информацией криминального характера, не согласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные мероприятия, что, разумеется, отрицательно сказывается на результатах в выявлении и пресечении преступлений.
Для исправления такого положения необходимо объединение усилий в борьбе с преступлениями и закрепление в законах о милиции, ФСБ, и других правоохранительных органах обязанности участвовать в координационной деятельности.
В настоящее время эти полномочия участников координационной деятельности, перечисленные в Положении о координации, носят, в основном, организационно-рекомендательный характер. Основной показатель деятельности правоохранительных органов - это реальные результаты, достигнутые в предотвращении и искоренении преступлений и других правонарушений законности, обеспечение действительного единообразия в применении законодательства.
Как считает В. Еременко, координационная деятельность прокуратуры должна заключаться лишь в организации борьбы с отдельными видами преступлений, а не вообще с преступностью [7]. Позиция представляется обоснованной, так как координационная
деятельность на практике осуществляется только по тем направлениям, которые являются наиболее актуальными и характерными на текущий момент в криминогенной ситуации. Видимо по этой причине были приняты Федеральный закон № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», которые ознаменовали появление в структуре прокуратуры нового ведомства - Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Причем, как Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, так и Генеральная прокуратура Российской Федерации (согласно всем существующим положениям) являются самостоятельными ведомствами, координации и согласования международных связей между собой не имеют.
По мнению В.Г. Бессарабова, повышение эффективности выполнения прокуратурой координирующей функции в борьбе с преступностью требует усиления правового обеспечения этой сферы. Следует совершенствовать формы и методы взаимодействия прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, органами исполнительной и законодательной власти. Для этого требуется более подробная нормативная регламентация вопросов о порядке подготовки и обмена информацией, разработке и проведении совместных мероприятий, выполнении принятых решений, процедур разрешения противоречий, возникающих в процессе координации деятельности [8].
Нередко в практической деятельности прокуроры используют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единого подхода к применению правовых норм.
Во многих местах издаются совместные бюллетени по обмену опытом работы, а по результатам обобщения практики борьбы с преступностью направляются совместные информационные письма. Бюллетени и информационные письма способствуют внедрению передовых методов работы по укреплению законности.
В этих целях прокуроры (совместно с другими участниками координационной деятельности) разрабатывают примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования.
Принцип приоритета в координационной деятельности - это совместное определение участниками координационной деятельности тех проявлений и видов преступности, которые наиболее актуальны для данной территории и требуют первоочередных, безотлагательных и согласованных
мер. Применительно к работе правоохранительных органов по борьбе с преступностью, представляется несколько необоснованным и не до конца продуманным мнение о том, что координация как «управленческая категория» предполагает обязательное наличие властных полномочий координатора относительно взаимодействующих, не подчиненных друг другу структур. Главное при осуществлении координации состоит не в подчинении, а в том, что взаимодействующие структуры имеют общую главную задачу - борьбу с преступностью, предупреждение, раскрытие, расследование преступлений; выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Надо отметить, что в правовом статусе прокуратуры нет дифференциации прав и обязанностей. Они находятся в сочетании. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия».
В заключение хотелось бы отметить, что каждая из взаимодействующих структур в процессе координации их деятельности имеет достаточно широкие полномочия, предоставленные ей законодательством, дающие возможность решать поставленные задачи, используя предоставленные возможности. Координация, согласованные действия при добросовестном и правильном выполнении намеченных целей, только усиливают совместные возможности органов, осуществляющих борьбу с преступностью. Полномочий должно быть достаточно для достижения целей и решения поставленных задач, они должны выполнять служебные функции. Работа прокуратуры, проводимая для организации координации, включает сбор, накапливание и анализ информации о состоянии законности и ее основной составной части -состояния борьбы с преступностью.
Литература и источники:
1. Российская газета. - 2001. - 12 января.
2. Рябцев, В. П. Организация работы городской (районной) прокуратуры: методическое пособие /В. П. Рябцев. - М., 2007. - С. 94 - 96.
3. Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под. ред. Ю. Е. Винокурова. - М., 2006. - С. 128.
4. Бородин, С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы / С. В. Бородин. - М., 2005. - С. 152 - 153.
5. Законность. - 2000. - № 6. - С. 20.
6. Рябцев, В. П. Организация работы городской (районной) прокуратуры: методическое пособие /В. П. Рябцев. - М., 2007. - С. 90 - 93.
7 .Законность. - 1996. - № 5. - С. 28.
8. Бессарабова, В. Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) //Журнал российского права. - 2001. - № 3. - С. 9.
