CC BY
95
Оганесян К.Г. САМОУПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
2.8. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Оганесян Карен Гаспарович - аспирант Московского Гуманитарного университета
Контакты автора: bulakov@akado.ru
Аннотация. Органы местного самоуправления в российском государстве реализуют различные полномочия в сфере образования на протяжении уже нескольких столетий. Значительный исторический опыт свидетельствует, что именно в рамках местного самоуправления можно успешно разрешить многие задачи, которые при централизованном управлении будут решаться медленно и неэффективно. Ключевые слова: местное самоуправление, земство, земская школа, образование
POWERS OF LOCAL GOVERNMENT IN EDUCATION SECTOR IN PREREVOLUTIONARY RUSSIA
Oganesyan Karen Gasparovich, postgraduate student, Moscow Humanitarian University
Annotation: Institutions of local government in the Russian state realize various powers in education sector during several centuries. Significant historical experience testifies, that exactly within the local self-management it is possible to resolve successfully many problems which will be solved slowly and inefficiently by centralized management.
Keywords: local government, zemstvo, zemstvo shool, education
Органы местного самоуправления в российском государстве реализуют различные полномочия в сфере образования на протяжении уже нескольких столетий. Неоднократные реформы системы государственных органов и органов управления на местах и преобразования в системе народного образования позволяют сделать вывод о значительном историческом опыте решения вопросов местного значения в сфере образования, накопленном органами местного самоуправления.
Как отмечает О.Э. Черненко, вопросы образования всегда составляли существенную часть деятельности органов местного самоуправления, рамки этой деятельности не ограничивались собственно вопросами образования, а включали в себя весь комплекс мер по воспитанию, обучению, социализации населения1.
Бесспорно, получение гражданами достойного качественного образования зависит не только от усилий центральных органов власти, но и от усилий местных сообществ, органов местного самоуправления. Этот вывод особенно актуален для российского государства с его огромной территорией. На местном уровне, безусловно, доступны далеко не все средства решения проблемы доступного и качественного образования. И
1 Черненко О.Э. Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 29.
в первую очередь это касается вопросов финансирования. Однако это вовсе не означает необходимости полной централизации управления в сфере образовательной деятельности.
Напротив, исторический опыт свидетельствует, что именно в рамках местного самоуправления можно успешно разрешить многие задачи, которые при централизованном управлении будут решаться медленно и неэффективно, а главное - без учета местных особенностей.
Таким образом, всегда будет актуален вопрос поиска оптимального разграничения полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти -федеральным, региональным и местным.
Для этих целей представляется целесообразным провести исследование исторического опыта реализации полномочий в области образования на местном уровне в дореволюционной России.
В ходе земской реформы Положением о губернских и уездных учреждениях , утвержденным 1 января 1864 г. Указом Александра II, было установлено, что для за-ведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись этим Положением.
К делам, подлежащим ведению земских учреждений, относилось «участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах». Из подобных формулировок можно сделать закономерный вывод о том, что дело народного образования на тот момент еще не было выделено в самостоятельный вопрос местного значения и стояло по значимости рядом с вопросами здравоохранения и местной пенитенциарной системой.
Необходимо отметить, что до этого времени в российском государстве почти не было сельских школ. Поэтому вполне объяснимо, что такое положение дел не могло немедленно измениться после принятия Положения 1864 г.
Однако медленным темпам расширения образовательной деятельности способствовали и приоритеты, определявшиеся самими земствами. Так, например, в отчете Тамбовского губернатора за 1866 г. отмечалось, что в уездных сметах цифра расходов на народное образование колеблется от 1,5 до 5 тыс. рублей, тогда как на медицину доходит до 77 тыс. рублей.
Таким образом, вопросам народного образования не придавалось особого значения. Тем не менее, стоит отметить, что с начала 1870-х годов интерес земств к вопросам народного просвещения значительно возрос .
После убийства императора Александра II и восшествия на трон Александра III реализация многих реформы, в том числе и земской, существенно замедлилась. Новый император подозрительно относился к любым местным инициативам, был сторонником централизованной системы управления государством.
Подобный подход явно прослеживается, в частности, и в новом Положении о губернских и уездных учреждениях4, утвержденном царским Указом 12 июня 1890
2 Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 2. Отд. 1. № 40457. Т. XXXIX. СПб., 1867. С. 1-14.
3 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М.: Институт государства и права РАН, 1993. С. 69.
- Свод законов Российской империи. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219240.
Бизнес в законе
1 '2012
г. Оно поставило учреждения земского самоуправления в более зависимое положение по отношению к органам государственной власти. Однако формулировка «вопроса о народном образовании» оставалась прежней.
Следует отметить, что к 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ, где обучалось почти 2 млн. крестьянских детей. Большинство школ имело собственные здания. Некоторые земства выдавали в школах завтраки и денежные пособия на теплую одежду и обувь. Земские учреждения заботились также о создании библиотек, причем не только при школах, но и отдельных: если в 1898 г. было 5 тыс. библиотек (2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных), то к 1910 г. -более 10 тыс. Издавались книги и газеты для народа, которые рассылались по деревням. Таким образом, земства значительную часть своей деятельности посвящали именно делу организации народного образования5.
После революции 1905-1907 гг. новое руководство российского государство продолжило оказывать помощь земствам и городам в развитии дела народного просвещения. Как раз в этот период земствами вновь поднимается давно назревший вопрос о введении в стране всеобщего обучения, т.е. о полной ликвидации неграмотности. Видимо, под влиянием такой инициативы Министерство народного просвещения внесло во II Думу соответствующий законопроект. К сожалению, Дума была распущена, так и не успев решить этот во-прос6.
С вопросом о полномочиях местного самоуправления в области образования и просвещения тесно связана проблема территориальной организации местного самоуправления.
В частности, стоит обратить внимание на то, что в начале XX в. земства активно ходатайствовали о скорейшем введении «мелкой земской единицы» - волостного земства, необходимого «для создания на местах правильно организованного, всесословного, близкого местному населению, тесно с ним спаянного самоуправления, которому можно было бы доверить заведование местными делами»7, в том числе образованием, а еще точнее - элементарным обучением населения грамоте.
Так, например, в Суджанском земстве в 1902 г. под руководством тогдашнего Председателя Суджанской управы кн. П.Д. Долгорукова был разработан передовой для своего времени проект, содержащий перечень дел, заведование которыми должно быть передано волостному земству. Согласно этому перечню, в круг ведения волостного земства в области народного просвещения должно было входить:
«1. Наблюдение, по соглашению с уездным земством, за школьным хозяйством, за постройкой, ремонтом, расширением и санитарным состоянием школ и привлечение частных средств к школьному делу.
2. В области внешкольного образования: заведование народными библиотеками и читальнями и привле-
5 Черненко О.Э. Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 30.
6 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М.: Институт государства и права РАН, 1993. С. 116.
7 Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. Пг., 1919 // Волостное
самоуправление. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. С. 73.
чение к ним средств; устройство народных чтений, праздников древонасаждения, народных спектаклей.
3. Заведование ученическими и учительскими библиотеками и привлечение к ним средств.
4. Устройство и заведование ночлежными приютами при школах - горячим приварком для учеников.
5. Содействие устройству школьных музеев.
6. Содействие устройству школьных садов, учебных пасек, введение переплетного мастерства в школах и т.п.
7. Устройство школьных праздников и экскурсий.
8. Снабжение бедных учеников теплою одеждою.
9. Содействие устройству повторительных вечерних и воскресных классов.
10. Содействие поступлению учеников, окончивших начальную школу, в высшие типы школ.
11. Подводы для учителей для поездок в уездный город.
12. Выборы попечителей школы и представление их на утверждение через уездное земское собрание.
13. Объединение учителей и попечителей школ данного района.
14. Исполнение поручений уездного собрания и сообщение последнему, а также уездной земской управе пожеланий местного населения в деле просвещения.
15. Посылка представителей в уездный училищный совет и в земские школьные комиссии, где таковые существуют»8.
Предполагалось также, что губернские и уездные земства смогут вырабатывать общие правила и нормы для ведения и организации школьного хозяйства, содержать склады учебных пособий для снабжения ими волостных земств, вести основную и текущую школьную статистику, устанавливать педагогические курсы для учащихся, содержать школьную земскую инспекцию или, точнее, инструкторов по ведению народных школ и для преподавания в них.
Таким образом, шло параллельное развитие: с одной стороны, местного самоуправления, так как становилась очевидной недостаточность существовавших на тот момент самоуправляющихся единиц - губернских и уездных земств; с другой - управления народным образованием, перед которым ставились все более разнообразные задачи. У уездных и губернских земств появилась потребность иметь более близкие к населению органы, которым можно было бы передавать непосредственное осуществление целого ряда земских задач.
З.Г. Френкель приводит такой пример положительного влияния волостного звена: «Положим, губернское земство разработало план введения во всей губернии всеобщего начального образования и дополнительных классов, дополнительной высшей народной школы или занято вопросом о правильной постановке дошкольного образования, как это в последние годы имело место, например, в Воронежском земстве. Кто же будет осуществлять это дело? Непосредственное проведение этих мероприятий на местах передавалось до сих пор уездным земствам. Но уездное земство также может разработать план, где и сколько нужно открыть по волостям, соответственно количеству населения и т.д., разного рода школ и просветительных учреждений, может содействовать и наблюдать за осуществлением этого плана, но непосредственно на месте устраивать школы, заведовать ими оно ведь в действительности по своей отдаленности не может, так же
8 Там же. С. 85-86.
Оганесян К.Г. САМОУПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
как и губернское земство. Если оно даже пригласит для этого особых служащих, то окажется, что хозяин дела, ответственный перед населением и земским собранием, - управа - будет очень далек от этих учреждений. Очевидно, непосредственное осуществление такой задачи необходимо возложить на приближенное к населению земство. И действительно, такие задачи могут и должны передаваться для осуществления волостным земствам. И так в каждой отрасли земского дела. Положив начало известному мероприятию, поддержав его на первых порах, уездное земство должно вовремя уметь расширять свободу действий волостного земства. В области народного образования следует предоставить волостному земству заботы о хозяйственном содержании школы (объединенные заготовки учебников и т.п. должно оставить за собой уездное земство), ближайшие заботы о поднятии школы вообще и, в частности, в глазах населения (содействие местным школьным праздникам, экскурсиям и пр.), организацию приварков, снабжение бедных учащихся одеждой и устройств ночевок и приютов при школах. В отношении народных библиотек и народных чтений также открывается значительный простор для работы волостного земства, с одной стороны, и кооперативов, просветительных обществ, с другой стороны»9.
Эти передовые идеи нашли свое воплощение во Временном положении о волостном земском управлении от 21 мая 1917 г. К предметам ведения волостных земских учреждений в пределах, установленных данным Положением, принадлежали, в частности:
- попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ и иных просветительных учреждений, содействие всем видам внешкольного образования, торговля книгами и т.п.;
- попечение о народном здравии, устройство и содержание лечебных заведений;
- попечение о призрении бедных, устройство благотворительных заведений, приютов, богаделен, странноприимных домов и т.п.
Земские школы как общеобразовательные учреждения под эгидой местного самоуправления (земств) просуществовали в России с 1864 до 1918 г. Помимо обязательных предметов (Закон Божий, чтение, письмо, арифметика, пение) земские учителя факультативным порядком преподавали природоведение, географию, историю. Земства, между прочим, снабжали учителей лучшими из существовавших в то время учебниками. Широко применялись наглядные пособия. Постоянные многолетние усилия земств привели к увеличению числа образованных крестьян. Из представителей земской интеллигенции (врачей, учителей, агрономов, техников), которые приехали в деревню и остались в ней, начала складываться своя сельская (земская) интеллигенция, что имело огромное значение не только для самой деревни, но и для развития местного самоуправления.
Радикальное изменение политической ситуации в стране после революции 1917 г. привело к ликвидации существовавших социальных и организационных институтов и зарождению новых. Земства просуществовали до 1918 г., когда они были упразднены декретом Советского правительства.
Проведенное историко-правовое исследование свидетельствует, что именно в рамках местного самоуправления можно успешно разрешить многие задачи, которые при централизованном управлении будут ре-
9 Там же. С. 54-55, 58.
шаться медленно и неэффективно, а главное - без учета местных особенностей. Тем не менее, следует учитывать, что вопрос о том, какие органы должны заниматься образованием, какими именно вопросами и какие полномочия для этого иметь, тесно связан с общим характером взаимоотношений центральных, региональных и местных органов.
Список литературы:
1. Черненко О.Э. Эволюция полномочий органов местного самоуправления в сфере образования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 29.
2. Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 2. Отд. 1. № 40457. Т. XXXIX. СПб, 1867. С. 1-14.
3. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М.: Институт государства и права РАН, 1993. С. 69.
4. Свод законов Российской империи. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219-240.
5. Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. Пг., 1919 // Волостное самоуправление. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. С. 73.
References:
1. Chernenko O. E. Evolution of powers of local governments in an education sphere//the Constitutional and municipal right. 2009. № 24. With. 29.
2. Полн. собр. Laws of Dews. Empires. Собр. 2. Отд. 1. № 40457. Т XXXIX. SPb, 1867. With. 1-14.
3. Laptev L.E.Zemsky of establishment in Russia. - М: Institute of the state and the right of the Russian Academy of Sciences, 1993. With. 69.
4. The code of laws of the Russian empire. Т II. Кн. I. М, 1910. With. 219-240.
5. Frenkel Z.G.volost self-management. Its value, problems and mutual relations with cooperation. 1919//Volost self-management. -М: РИЦ "Municipal authority", 1999. With. 73.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Оганесяна К.Г. «Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования в дореволюционной России».
Вопросы образования всегда составляли существенную часть деятельности органов местного самоуправления. Рамки этой деятельности не ограничивались только вопросами образования, а включали в себя весь комплекс мер по воспитанию, обучению, социализации населения. Именно в рамках местного самоуправления можно успешно разрешить многие задачи, которые при централизованном управлении будут решаться медленно и неэффективно, а главное
- без учета местных особенностей.
В статье исследуется исторический опыт дореволюционной России, практика наделения полномочиями в сфере образования органов местного самоуправления, проанализирована эволюция данных полномочий вплоть до революции 1917 года. Выделяются особенности и исторические условия наделения волостных земств соответствующими полномочиями. Обосновывается актуальность вопроса поиска оптимального разграничения полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти - федеральным, региональным и местным.
Статья рекомендована к публикации.
Зав. кафедрой «Частное и публичное право», ГОУ
ВПО Пензенский Государственный Университет,
доцент,
д.юн. Г.В. Синцов
