CC BY
92
УДК 327
АВ. Корниленко ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МИРОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕЕ СУБЪЕКТАМИ
Аннотация. В статье представлены достоинства и недостатки современной системы миротворчества. Рассмотрены особенности осуществления миротворческой деятельности ее субъектами в политико-правовом поле, а также практические аспекты обоснования применения международных миротворческих контингентов. Дана оценка состояния миротворческой политики некоторых государств-участников СНГ.
Ключевые слова: миротворчество, международная безопасность, международное право, ООН, урегулирование вооруженных конфликтов, СНГ, НАТО, ЕС.
Aiexantor KornUenl«) POLITICAL JURIDICAL PECULIARITIES
OF PEACE-MAKING REALIZATION ACTIONS BY ITS SUBJECTS
Abstract. Ше article reviews merits and demerits of peace-making work at present days. The peculiarities ofpeace-making realization actions by its subjects in the political juridical field, as well as practical aspects of international peace-making contingent application are viewed in Ле article. The state of some countries-participants of CIS peace-making politics evaluation is given here. Keywords: peace-making, international security, international law, UNO, armed conflicts regulation, CIS, NATO, EU.
Субъект в философии - носитель деятельности, сознания, познания [6]; человек или консолидированная группа лиц, противопоставляемая познаваемым или преобразуемым объектам [22]. В миротворческой деятельности, находящейся одновременно в военно-политической сфере, сфере международных отношений и права, понятие субъекта имеет дополнительные аспекты. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть вопрос о том, кто же непосредственно осуществляет миротворческую деятельность либо осуществляет управляющее воздействие на объекты миротворчества, миротворческие процессы.
А.В. Гавриш, А.И. Ижак, А.И. Попов, А.Н. Чумаков и Ю.М. Щербаков в своем исследовании делят субъекты миротворчества на два типа: государства (как гаранты мира) и межгосударственные системы коллективной безопасности [12]. Данное разделение, конечно, не отражает всей широты такого явления, как миротворчество, ведь определенное влияние на процессы установления и поддержания мира оказывают и различные общественные, религиозные организации, курсы (программы) по подготовке специалистов указанного профиля, международные форумы и т.д. При этом, несмотря на, казалось бы, единую цель (поддержание мира на планете), способы и формы достижения этой цели кардинально разнятся, вследствие чего субъекты миротворчества вступают друг с другом в определенные противоречия. Причиной таких различий являются разновекторные интересы государств, недостаток ресурсов, использование механизмов миротворчества для достижения национальных (коалиционных) целей в период системного кризиса системы международной безопасности.
Несмотря на то, что Организация Объединенных Наций (ООН) является далеко не единственной структурой безопасности, она как основоположница системы международной безопасности обладает всеми полномочиями, предусмотренными своим Уставом в данной сфере. Однако по этой же причине к деятельности Организации предъявляются высокие требования, которые, к сожалению, не всегда оправдываются в конечном итоге. Не все вооруженные конфликты заканчиваются мирным разрешением, как того хотелось бы, а переходят в стадию «тлеющих», что, в свою очередь, приносит новые и новые человеческие жертвы. Так из 15 миротворческих миссий, осуществляемых ООН в настоящее время в различных уголках планеты, трем (на Ближнем Востоке, в Индии/Пакистане и на
© Корниленко А.В., 2014
Кипре) более 50 лет, за время существования Организации погибло 3186 миротворцев, из которых 225 человек представляло гражданский персонал [10].
В самом Уставе Организации содержится известное противоречие между признанием ценности демократии с одной стороны и запретом на вмешательство во внутренние дела государств - с другой, вытекающее из принципов территориальной целостности государств и правом наций на самоопределение в международном праве. В настоящее время в международных отношениях сложилась парадоксальная ситуация, итогом которой явилось негласное разделение всех государств на «цивилизованные» и «нецивилизованные». При этом вмешательство во внутренние дела последних считается одной из разновидностей полицейских операций. Само вмешательство считается более приемлемым, если оно осуществлялось не одним государством, а группой стран (или с согласия основных участников международной системы), то есть «коллективные» интервенции стали придавать вмешательству характер еще большей легитимности.
Наиболее распространены следующие условия для интервенции:
- угроза интернационализации внутреннего конфликта, возможность вовлечения в него соседних государств и ревизии границ;
- массовая гибель гражданского населения, потоки беженцев из зоны конфликта;
- угроза голода, эпидемий, крупномасштабных экологических катастроф;
- угроза демократическим нормам и правам человека на данной территории;
- угроза распространения ядерного оружия или других типов оружия массового поражения
(ОМП).
В процессе принятия решения о вмешательстве во внутренние дела таких стран неизбежно возникают моральные, юридические, политические (а зачастую и военные) противоречия, основанные на том, что государство, нарушающее основные права человека и демократические нормы, не может считаться полноправным членом международного сообщества и претендовать на уважение своего суверенитета. Соответственно, легитимность действий со стороны ООН в отношении них не должна ставиться под сомнение [25]. На практике задача оперативного реагирования на тот или иной конфликт решается лишь способом прекращения вооруженного противостояния сторон с последующим заключением ими перемирия. По мнению доктора политических наук Е.А. Степановой, реализация этой задачи «требует достижения относительного баланса сил между конфликтующими сторона-ми,<...> а также подключения к процессу мирного урегулирования всех реальных местных военно-политических сил, включая наиболее активных участников конфликта» [19], что вступает в противоречие с провозглашенной необходимостью строительства гражданского общества и продвижения демократических принципов за счет ограничения влияния государственной власти.
Поэтому в реальной обстановке для урегулирования локально-региональных конфликтов международному сообществу приходится последовательно заниматься установлением баланса противоборствующих сил, добиваться их перемирия и только затем заниматься задачами постконфликтного урегулирования (розыск и наказание военных преступников, восстановление разрушенной экономики, способствование проведению демократических выборов и т.д.). Другой крайностью является безоговорочная поддержка одной из сторон конфликта, невзирая на нарушение принципов международного права. Характерным примером является поддержка мировым сообществом Сирийского национального совета, созданного в оппозиции правительству Б. Аль-Ассада в 2011 г.
Применение санкций как принудительной меры (особенно их этический аспект) в целях устранения угрозы мира, нарушения мира или акта агрессии вызывает неоднозначную реакцию части государств и некоторых неправительственных организаций. Несмотря на юридическую оправданность этих мер с точки зрения Устава ООН, не вызывает сомнения факт негативного воздействия санкций как на гражданское население, так и на экономику третьих стран. Как считает кандидат
юридических наук Л.Н. Тарасова, в настоящее время «нельзя не прийти к выводу о необходимости усовершенствования правил и механизмов по планированию и применению санкций в целях обеспечения их правомерности», а сами режимы санкций «должны разрабатываться таким образом, чтобы они не ставили под угрозу жизнь или здоровье населения государства, являющегося объектом санкций» [20].
Распад биполярной системы международных отношений, развивающиеся глобализационные процессы заставили ООН искать новые пути повышения эффективности своих миротворческих усилий. Одним из таких способов явилось делегирование полномочий по установлению (поддержанию) мира региональным организациям (гл. VIII Устава ООН) [21]. Приоритет в отношении применения принудительных действий Организации оказался не столь незыблем, как ожидалось, и, начиная с 1992 г., резолюции Совета Безопасности (СБ) в виде расплывчатых формулировок стали наделять Организацию Североатлантического договора (НАТО) весьма специфическими функциями во время урегулирования кризиса в бывшей Югославии. Скрываясь за словами «региональные организации или союзы», «региональные учреждения или механизмы» НАТО (в том числе) предлагалось:
- «оказать Генеральному секретарю финансовую или другую помощь» [13];
- «использовать <...> меры <...> для безопасности всех морских поручений при входе и выходе к цели контроля, проверки товара» [14];
- «принимать под контролем Совета Безопасности и при условии тесной координации с Генеральным секретарем и Силами все необходимые и соразмерные конкретным обстоятельствам и характеру полетов меры в воздушном пространстве Боснии и Герцеговины (БиГ) в случае дальнейших нарушений с целью обеспечить соблюдение запрета на полеты» [15].
Следует отметить, что политическая основа для участия в миротворческой деятельности НАТО была заложена в июне 1992 г. на министерской сессии Североатлантического совета (г. Осло), в ходе которой было приято решение на разовой основе оказывать миротворческую поддержку сначала Совещанию по безопасности и сотрудничеству в Европе/Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ), а позднее (в декабре 1992 г.) - и Совету Безопасности ООН [18]. С 12 апреля 1993 г. по просьбе Генерального секретаря ООН полеты в воздушном пространстве БиГ осуществляли самолеты альянса для соблюдения режима «бесполетной зоны». В июне же 1993 г. министры иностранных дел стран НАТО приняли решение о предоставлении защиты с воздуха силам обороны ООН на территории Югославии. При этом возникла странная ситуация, когда Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) осуществляла поддержку лицам, пострадавшим в результате налетов авиации, действовавшей на основе выданного мандата самой ООН. В июне 1999 г. ООН наделила Североатлантический альянс уже правом участия в развертывании Международных сил безопасности [16].
Ослабление роли ООН напрямую связано с учащением случаев выхода стран-участников из важнейших международных договоров или их игнорирования. Ряд государств-членов высказывают претензии по поводу предвзятости и преобладания западного мировоззрения в решениях, исходящих от Организации, в частности, от Секретариата Организации. Представляется, что политико-правовые разногласия между ООН и другими субъектами миротворчества возникли по следующим основаниям.
1. Письменные обращения и устные просьбы Генерального секретаря ООН к Генеральному секретарю НАТО осуществлялись в обход Совета Безопасности.
2. В связи с нарушением ряда законодательных актов, в частности Вашингтонского договора о создании Североатлантического союза от 4 апреля 1949 г., в ст. 6 которого указано, что сфера компетенции НАТО ограничивается территорией стран-участниц альянса [9].
3. Несмотря на поддержку НАТО в осуществлении воздушных ударов, единодушной пози-
ции в этом отношении среди всех стран-членов альянса не было (например, Германия подчеркнула, что не только сербы создают напряженность в Боснии, и упомянула бомбардировку мусульманами аэродрома в Сараево).
Очевидно использование Североатлантическим альянсом ООН в качестве инструмента проникновения в сферу миротворческой деятельности, а также в систему европейской безопасности для подтверждения своей новой роли. Стремление НАТО выйти на новый уровень взаимоотношений с ООН вызывает непонимание, а порой и откровенное раздражение у государств-участников Организации, не входящих в альянс. Так, «Декларация о сотрудничестве между секретариатами ООН и НАТО», подписанная без широкого обсуждения 23 сентября 2008 г. [8], по мнению России, выходит за рамки этих органов, и является нелегитимной. Если желание Североатлантического альянса получить со временем статус «вооруженной руки ООН» поддается осознанию, то превышение Генеральным секретарем ООН своих полномочий не поддается логическому объяснению.
Как отметил профессор В.В. Штоль, «НАТО стало претендовать на особую роль в международном управлении кризисами и приступила к разработке планов своего участия в миротворческих действиях» [24]. Утратив видимого врага в лице организации Варшавского договора, альянсу было необходимо срочно найти новые сферы применения своему военному потенциалу, что и было продемонстрировано в бывшей Югославии. Сами силовые акции НАТО, по своей сути, вступили в противоречие с вышеуказанным Североатлантическим договором, в котором определено, что члены альянса обязуются урегулировать любые международные споры мирными средствами с тем, чтобы не создавать угрозу миру и безопасности, и будут избегать в своих международных отношениях угрозы силой или применения силы в любых формах, несовместимых с целями ООН. Действия государств-членов НАТО в Югославии нарушили также ряд принципов Заключительного акта СБСЕ от 1 августа 1975 г. В первую очередь это коснулось принципов неприменения силы или угрозы силой, территориальной целостности, нерушимости границ и принцип мирного урегулирования международных споров [4]. Государства-члены НАТО проигнорировали поддержанные ими ранее положения Хельсинкского документа СБСЕ 1992 г. [23], основавшие структуру и механизмы по предотвращению конфликтов и кризисов, поддержанию мира, включая учреждение поста Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, равно как и свои обязательства о продолжении долгосрочной миссии ОБСЕ в Косово, закрепленные в Лиссабонском документе ОБСЕ 1996 г. [3].
Не лишено недостатков «миротворчество» НАТО и в наши дни. Даже в операции многонациональных сил (МНС) в Афганистане внутри самой коалиции обнаруживаются серьезные противоречия в подходах к ее проведению. Пока европейские союзники по НАТО пытаются сконцентрироваться на стабилизации обстановки в стране, Соединенные Штаты Америки (США), Канада, Великобритания и Дания ведут активные боевые действия. Такое разделение формально не признается и стало источником постоянной напряженности между союзниками как на оперативно-тактическом, так и на политическом уровне, что сказывается на эффективности операции в целом.
Не меньше вопросов, касающихся совместной обороны и безопасности, возникает внутри Европейского союза, что является достаточно сложной проблемой по причине задействования национального суверенитета входящих в него государств. Надо признать, что внутренние противоречия в данной сфере преследуют ЕС с момента его создания. Еще в Амстердамском договоре (1997 г.) был создан механизм так называемого «продвинутого сотрудничества», позволяющий группам стран продвигать интеграцию в отдельных областях без участия всех государств-членов Европейского союза [11]. Однако надежда на то, что продвинутое сотрудничество именно в области внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) окажется наиболее частым и эффективным, не оправдалась. В Ницц-ком договоре (2000 г.) ОВПБ была уже ограничена совместными действиями и общими позициями, а области военного и оборонного сотрудничества исключены из сферы его применения [7]. Показа-
тельным является факт несогласия группы стран (Германия, Франция, Бельгия и Люксембург) с действиями США и Великобритании в Ираке в 2003 г. Предложение о создании собственных воинских подразделений в составе Европейского союза безопасности и обороны (ЕСБО) с внесением изменений в будущую Конституцию ЕС подверглось резкой критике как в США, так и внутри самого Евросоюза.
Нейтральные страны оставляют за собой право иметь собственное, традиционное мнение по вопросам коллективной безопасности. Например, активно принимающая участие в миротворческих операциях Австрия, отказала НАТО в использовании своего воздушного пространства во время Косовского кризиса, так как бомбардировки не были санкционированы СБ ООН [1]. Очевидно, что позиция нейтральных стран ЕС осложняется соблюдением баланса между применением военных и невоенных инструментов ОВПБ, что оказывает влияние на эффективность Европейской системы безопасности. Отсутствие единой официальной позиции ЕС по вопросам глобальной безопасности является на сегодняшний день важнейшей проблемой этой организации.
Между ЕС и ООН, несмотря на видимые перспективы сотрудничества в области миротворчества, наблюдаются существенные различия в подходах (структурные, организационные, культурные) и рассогласования на политическом и институциональном уровнях, которые затем переносятся на уровень «полевой». Не разрешенными остаются противоречия в вопросах совместного планирования операций, разделения сфер ответственности, единого понимания целей и задач, обеспеченности ресурсами и выполнения взаимных обязательств, что в итоге отражается на степени доверия друг к другу.
Расширение Евросоюза и НАТО оказывают сдерживающее влияние на активность такой авторитетной организации, как ОБСЕ, отвлекая внимание большинства государств-участников от актуальных проблем континента, в том числе и в сфере миротворчества. Законодательные акты ОБСЕ, предусматривающие создание антикризисных механизмов, включая проведение операций по поддержанию мира (ОПМ), как показали события в бывшей Югославии, на практике оказались не эффективны, в том числе, по причине отсутствия силовой составляющей. Миротворчество ОБСЕ на постсоветском пространстве в перспективе вполне может создать предпосылки для непосредственного вмешательства Запада во внутренние дела России, а желание вторгнуться в суверенные права других государств все больше отводит Организации роль инструмента достижения различных политических интересов. Казалось бы, в такой ситуации неким положительным противовесом для нашего государства должны выступать процессы интеграции в рамках СНГ, которые должны обеспечить эффективную миротворческую деятельность Содружества. Однако роль СНГ в организации и осуществлении миротворчества на территории бывшего СССР не совсем однозначна. Наблюдается тенденция сопоставления миротворческой практики Содружества и международной практики миротворчества, после чего зачастую делается вывод о нарушении СНГ норм международного права, а Россия обвиняется в неоимперских амбициях.
Такие обвинительные заключения делаются по причине того, что миротворческие операции на территории СНГ, по сути, осуществляются одними Вооруженными силами Российской Федерации, что выглядит как действия российского государства. Остальные партнеры по Содружеству тяги к реальному участию в разрешении конфликтов не проявляют, что создает определенное политико-правовое противоречие между заявленными целями и реальным положением вещей в этой организации. Очевидно, что как универсальная региональная организация СНГ не оправдала надежд, возложенных на нее при основании, и бывшие советские республики вынуждены реализовывать различные формы совместного сотрудничества и интеграции в масштабе других региональных структур.
Одной из таких структур является официально основанная в 2002 г. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которая в отличие от СНГ является военно-политическим сою-
зом входящих в нее государств-членов. Поставленные перед этой организацией задачи по защите совместного территориально-экономического пространства от внешних угроз и совместной борьбе с терроризмом должны выполняться Коллективными силами оперативного реагирования (КСОР) на основе решения Совета коллективной безопасности [17]. Однако на практике Организацией до сих пор не разработаны механизмы конкретного процедурного взаимодействия стран в случае военной агрессии в отношении одной из сторон, не ясно, как должны приниматься решения, если (например, как в Киргизии) в одной из стран временно отсутствуют легитимные органы власти. Деятельность этой организации, по сути, блокировалась наличием в своем составе участников конфликтующих сторон (Узбекистан, Киргизия, Таджикистан), которые на практике не были готовы прийти к единому решению. А выход (уже повторный после 1999 г.) Узбекистана из состава Организации Договора о коллективной безопасности в июне 2012 г. негативно сказался как на международном имидже Организации, так и на состоянии безопасности во всем Центрально-Азиатском регионе.
Миротворческий потенциал ОДКБ, предназначенный для использования как в рамках самой Организации, СНГ, так и за их пределами, юридически может быть применим только с санкций СБ ООН. При этом в вопросах выделения национальных контингентов у государств-членов имеются свои собственные взгляды, что вызывает определенные политико-правовые противоречия в масштабе ОДКБ. Так, по словам министра обороны Казахстана Д.К. Ахметова, «Казахстан, возможно, будет принимать участие в миротворческих операциях только под эгидой ООН» в связи с принятием новой военной доктрины Республики [5]. Белоруссия в целом поддерживает создание миротворческого контингента ОДКБ, при этом ограничивая миротворческую деятельность своих воинских контингентов операциями ООН, а участие своих военнослужащих в южной зоне ОДКБ исключая полностью [2].
Представляется очевидным, что миротворчество как явление, несмотря на свои благородные цели, имеет ряд недостатков и внутренних противоречий. Наибольшее их количество находится в морально-этической сфере, а не в организационной, как следовало бы ожидать. Противоречивость современного миротворчества, выражающаяся, с одной стороны, в способе урегулирования конфликтных ситуаций и, с другой - в элементе обеспечения национальной безопасности государств, создает определенные коллизии интересов различных акторов. На тактическом уровне для современного миротворчества очевидна проблема поверхностного изучения предстоящего урегулирования конфликтов. Такие их стороны, как генезис, характер, структура, исторические корни конфликта не исследуются, а делается подобие «мгновенного снимка» ситуации (без анализа причин и эволюции конфликта), на основе которого принимается решение о военном или политическом вмешательстве.
В связи с этим представляется крайне необходимым последовательная работа ООН, региональных, межправительственных, общественных организаций, основанная на широком диалоге с общественностью по вопросам легитимности действий миротворцев, методов их работы и оценки эффективности результатов деятельности.
Библиографический список
1. Бабынина Л.О. Дифференциация в рамках ОВПБ/ЕПБО Евросоюза // Обозреватель. - 2010. - № 4. - С. 6572.
2. Белорусская сторона поддерживает создание миротворческого контингента ОДКБ. Пресс-релиз Посольства Республики Беларусь в Российской Федерации, 31 августа 2007 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.embassybel.ru/news / policy / 2007 / 08/31/14176.
3. Заключение Комиссии по международно-правовой оценке событий вокруг Союзной Республики Югославии по итогам первой (Санкт-Петербургской) сессии. Рукопись.
4. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.: сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. - М.: Международная организация по миграции, 1994. - 368 с.
5. Казахстанские военные будут участвовать в миротворческих операциях только под эгидой ООН - министр обороны II Интерфакс - Казахстан. - 2007. - 25 июня.
6. Лекторский В.А. Новая философская энциклопедия: 4 тт / под ред. В.С. Степина. - М.: Мысль, 2001. -2806 с.
7. Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.cvce.eu / obj / treaty_of_nice_26_february_2001 -en-7ceddc3f-08bb-4794-90a3 281f03540a5b.html.
8. Официальный сайт НАТО. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.nato.int / cps / ru / natolive / topics_50321.htm.
9. Официальный сайт НАТО. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.nato.int / cps / ru / natolive / official_texts_17120. htm.
10. Официальный сайт ООН. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.un.org / en /peacekeeping / fatalities / documents / stats_3.pdf (дата обращения 31 декабря 2013 г.)
11. Амстердамский договор от 2 октября 1997 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.eurotreaties.com / amsterdamtreaty.pdf.
12. Гавриш А.В. Проблемы поддержания мира и политика Украины I А.В. Гавриш [и др.]. - Днепропетровск: Изд-во Национальный институт стратегических исследований, 1996. - 57 с.
13. Резолюция Совета Безопасности Организации Объединенных Наций 776 (1992) от 14 сентября 1992 г.
14. Резолюция Совета Безопасности Организации Объединенных Наций 787 (1992) от 16 ноября 1992 г.
15. Резолюция Совета Безопасности Организации Объединенных Наций 816 (1993) от 31 марта 1993 г.
16. Резолюция Совета Безопасности Организации Объединенных Наций 1244 (1999) от 10 июня 1999 г.
17. Соглашение о Коллективных силах оперативного реагирования Организации Договора о коллективной безопасности (Москва, 14 июня 2009 г.) II Собрание законодательства Российской Федерации от 21 марта 2011 г. - № 12. - ст. 1556.
18. Справочник НАТО. - Брюссель: Изд-во Управления информации и печати НАТО, 2001. - 674 с.
19. Степанова Е.А. Военно-гражданские отношения в операциях невоенного типа I В.А. Степанова. - М.: Изд-во Права человека, 2001. - 272 с.
20. Тарасова Л.Н. Правомерные принудительные меры по Уставу ООН II Обозреватель. - 2011. - № 8. - С. 85-97.
21. Устав Организации Объединенных Наций от 26 июля 1945 г / Действующее международное право. Т.1. -М.: Изд-во Московский независимый институт международного права, - 1996. - С. 7-33.
22. Философия: Энциклопедический словарь I под ред. А.А. Ивина. - М.: Изд-во Гардарики, 2004. - 1072 с.
23. Хельсинкские решения СБСЕ 1992 г / Действующее международное право: 3 тт., Т. 1 - М.: Изд-во МНИМП, 1996. - С. 702-707.
24. Штоль В.В. Роль НАТО в миротворческом процессе Обозреватель. - 2004. - № 1.
25. Farer. T.J. A Multilateral Arrangement to Secure Democracy. In: Pastor R.A. (ed.). Democracy in the Americas. New York: Holmes and Meir, 1989. P. 115-123.
