CC BY
91Сургуладзе В.Ш.
к.филос.н., ведущий методолог компании «Р.О.С.Т.У.» по стратегическому планированию
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ И ИДЕОЛОГИЧЕСКИЙ ХАРАКТЕР ЦЕЛЕПОЛАГАЮЩИХ ДОКУМЕНТОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (К ПРОБЛЕМЕ ИЕРАРХИИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ)
В соответствии с положениями 172 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» вершину пирамиды комплекса документов государственного стратегического планирования Российской Федерации венчают стратегические документы, разрабатываемые в рамках целеполагания, к которым относятся послания Президента, стратегии, концепции, доктрины и другие документы стратегического планирования сходного содержания, представляющие собой формы выражения правовой политики.
В соответствии с 21 пунктом IV части 536 Указа Президента Российской Федерации «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» от 12 мая 2009 года «В рамках стратегического планирования формируются прогнозные, концептуальные документы (концепции, доктрины, стратегии, основы), программные, планирующие и распорядительные документы, нормативные правовые акты, а также вспомогательные (аналитические, информационные, справочные) и другие материалы».
Из приведённых формулировок целеполагающих и концептуальных (по терминологии 536 указа Президента от 12 мая 2009 года) документов видно, что эти документы стратегического планирования имеют не чисто юридическое, а политико-правовое целеполагающее содержание, выражающее основы и смысл проводимой государством политики, общее направление государственного управления, общую политику Российского государства в той или иной области социально-экономических отношений и носят явный политико-программный, доктринальный характер. Указанные особенности позволяют говорить о политико-идеологическом характере этих документов, оказывающих значительное влияние на формирование практически всех остальных элементов правовой системы России1.
Проблема гармонизации технико-юридических приёмов введения целеполагающих документов
стратегического планирования в действие
Однако при выяснении правового статуса и характера стратегических документов, разрабатываемых в рамках
2
целеполагания на этапе их практического применения, при попытках их систематизации и гармонизации возникают не менее сложные вопросы, связанные со способом введения стратегических документов в действие.
Дело в том, что часть документов стратегического планирования утверждена указами, другие просто «утверждены Президентом», третьи «одобрены», что является ненормативным введением в действие. Так, Стратегия развития Арктической зоны даже не имеет исходящего номера и официально не публиковалась3. Параллельно существуют стратегические документы утверждённые постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации. Отдельно можно отметить ведомственные стратегии. Подобные факты создают условия для неопределённости юридического статуса документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.
В этой связи В.П. Назаров справедливо отмечает необходимость решения задачи «научно-методического обоснования выбора вида акта об утверждении документа стратегического планирования в зависимости от места в иерархии и целевого назначения в целях повышения его регулирующего воздействия»4.
1 Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. - № 9. - С. 488-499.
2 Клименко А.В., Королёв В.А., Двинских Д.Ю., Сластихина И.Ю. О гармонизации документов государственного стратегического планирования. - М.: НИУ ВШЭ, 2015. - 48 с. - https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/178713782
3 Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. Утверждена Президентом российской Федерации 20 февраля 2013 г. - http://government.ru/media/files/2RpSA3sctElhAGn 4RN9dHrtzk0A3wZm8.pdf
4 Назаров В.П. Региональные аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: задачи стратегического планирования // Стратегическое управление в сфере национальной безопасности России. Региональная безопасность: материалы Второй всероссийской научно-практической конференции. Москва, 23 мая 2014 г. / Под ред. д.полит.н. С.В. Смульского, д.полит.н. А.В. Шевченко. - М.: Проспект, 2014. - С. 17.
Действительно, анализ ныне действующего комплекса документов стратегического планирования показывает, что отсутствует единство их утверждения, одни из них введены указом1 Президента, другие его распоряжением2. Между тем указы Президента по сложившейся практике имеют приоритетное значение по сравнению с его же распоряжениями, которые в значительной степени носят не нормативный, а организационно-управленческий характер.
Таким же отсутствием единства механизма введения в действие отличаются и стратегические документы, утверждаемые Правительством, часть из них вводится постановлениями, а другие - распоряжениями. При этом постановление - нормативный правовой акт, а распоряжение является более узко-техническим документом.
Указанное отсутствие единства механизмов утверждения документов стратегического планирования вносит неопределенность в отношении их приоритетности и порождает проблемы их взаимоувязки, так как по своему содержанию, форме названию эти документы могут занимать равное положение в иерархии стратегических документов, однако из-за разницы в формах их утверждения становятся неравнозначны. В такой ситуации возникает закономерный вопрос о том, как согласовывать положения стратегических документов в условиях, когда часть из них носит нормативный характер и вводится указами Президента и постановлениями Правительства, а другие документы - распоряжениями, которые на практике воспринимаются как документы для решения текущих конкретных задач и (применительно к документам стратегического планирования) носят рекомендательный характер.
Учитывая сложный характер разработки документов стратегического планирования и те проблемы, с которыми сталкиваются их разработчики, эту разницу в актах утверждения можно объяснить особенностями процесса принятия политических решений, столкновением различных сил и идейных течений в бюрократическом аппарате. Вероятно, в этих условиях документы, по которым отсутствует консенсус, либо принятие которых кажется целесообразным, исходя из каких-то политических соображений текущего момента, но которые не имеют серьёзного социально -экономического значения для страны, утверждаются распоряжением.
Если данное объяснение разницы механизма утверждения стратегических документов отчасти верно, то важно отметить необходимость отойти от подобной порочной практики, так как она вносит беспорядок в и без того сложную и неупорядоченную систему документов стратегического планирования. Комплекс стратегических документов должен быть максимально упорядочен, иерархически выверен, максимально прозрачен для понимания и не противоречив. В нём не место лишним необязательным для исполнения документам, которые сбивают с толку сотрудников государственного аппарата регионов и практиков, занимающихся реализацией стратегических документов на местах. Либо для подобных документов должен быть выработан отдельный, прописанный в 172 Федеральном законе формат.
Кроме этого существует значительный пласт документов стратегического характера, утверждённых Президентом без указания формы акта утверждения3, часто подобные документы касаются долгосрочных проблем решения каких-то достаточно узких вопросов, которые не имеют основополагающего общегосударственного значения.
Отдельные документы стратегического характера не утверждены4, а одобрены распоряжениями правительства5. Вопросы вызывают документы стратегического характера, которые размещены на официальном сайте Президента и в основных электронных информационных правовых системах, но не имеют необходимых выходных данных, как в слу-
1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683. - http://www.kremlin.ru/acts/bank/40391; Национальная стратегия действий в интересах детей на 20122017 годы. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761. - http://www.kremlin.ru/acts/bank/35418; Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460. - http://www.kremlin.ru/supplement/565; Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. № 690. - http://www.kremlin.ru/events/ president/news/8002; Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена указом Президента РФ от 19.12.2012 г. № 1666. - http://www.kremlin.ru/acts/bank/36512; Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120. - http://www. kremlin.ru/events/president/news/6752; Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 20 апреля 2014 г. № 259. - http://archive.mid.ru/ns-osndoc.nsf/0e9272befa34209743256c630042d1aa/00cc9154529e1c7fc32575bc002c6bb5; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. В ред. указа Президента РФ от 1 июля 2014 г. № 483) - http://base.garant.ru/191961/
Климатическая доктрина Российской Федерации. Утверждена распоряжением Президента Российской Федерации 17.12.2009 № 861-рп. - http://www.kremlin.ru/events/president/news/6365
См., например: Стратегия развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года. Утв. Президентом Российской Федерации 15 сентября 2012 г. № Пр-2789. - http://www.kremlin.ru/events/councils/ 16682; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Утв. Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212. - http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/inforientedsoc/doc20080207_01; Концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом. Утверждена Президентом Российской Федерации В. Путиным 3 ноября 2015 г. № Пр-2283. - http://www.kremlin.ru/acts/news/50644
4 Концепция развития дополнительного образования детей. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2014 г. № 1726-р. - http://government.ru/media/files/ipA1NW42XOA.pdf
5 Концепция долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1019-р. - http://www.nbchr.ru/PDF/koncep.pdf
чае с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года1 или Концепцией общенациональной системы выявления и развития молодых талантов2.
Общее и особенное в «концептуальных», «доктринальных», «основополагающих» и «стратегических» документах долгосрочного планирования
При разработке целеполагающих документов стратегического планирования одним из достаточно часто встречающихся вопросов является определение сущностных отличий концепций, доктрин, основ, стратегий и других целе-полагающих документов, в ряду которых наибольшей ясностью и обособленным статусом обладают послания Президента.
Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации обладают явными признаками источника права политико-идеологического характера3. В соответствии со статьёй 15 главы 4 172 Федерального закона «Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования. Во исполнение ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы, в которых определяются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направления достижения указанных целей и решения важнейших задач в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также документы стратегического планирования, подлежащие разработке».
В соответствии с частью 4 статьи 27 главы 7 172-ФЗ с учётом положений ежегодного послания Президента, а также стратегии социально-экономического развития, стратегии национальной безопасности и прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный период в рамках планирования и прогнозирования на федеральном уровне разрабатываются Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации4.
Таким образом, послания Президента - основа целеполагающих документов стратегического планирования. Послания Президента - программные политико-правовые документы, выражающие видение главой государства стратегических направлений развития страны на ближайшую перспективу, которые включают в себя положения политического, экономического, идеологического характера, а также конкретные предложения, касающиеся законотворческой работы парламента, и позволяют координировать деятельность исполнительной и законодательной властей5.
Указы Президента
Можно отметить, что наряду с Посланиями Президента значительное практическое влияние на стратегическое развитие Российской Федерации в рамках целеполагания оказывают указы Президента. Указы Президента в качестве подзаконных актов должны находиться в иерархии нормативных правовых актов РФ ниже законов, однако на практике достаточно часто по своему значению указываются сразу после Конституции страны. Подобное восприятие указов Президента достаточно редко встречается в научной и учебной литературе по праву, однако широко распространено в среде представителей государственного аппарата, часто встречается в ведомственных документах, докладах и презентациях ответственных чиновников. Подобное понимание отражает фактическое значение и роль указов Президента в
1 Президент утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. 13.06.2012. - http://kremlin.ru/events/president/news/15635
Ср.: Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов. Утв. Президентом Российской Федерации 03.04.2012). - http://minobr.gov-murman.ru/files/Lows/Federal%20lows/koncepcia_talantov.pdf
3
Путин В. Прямая речь. В 3 т. Т. 1. Послания Президента РФ Федеральному собранию о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики. 2000-2015. - М.: Звонница-МГ, Новый Ключ, 2016. - 418 с.
4 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. Утв. 14.05.2015 г. (новая редакция). - http://government.ru/media/files/QTqv2SI5qYEuu2zOHkOAwguydbKD9Ckf.pdf
5 Кубатаев М.Г. Правовые акты Президента Российской Федерации: дисс. к.ю.н. - М., 2000. - 162 с.; Потапова О.Б. Правовая политика Президента Российской Федерации: автореферат дисс. к.ю.н. Краснодар, 2009. - http://lawtheses.com/pravovaya-politika-prezidenta-rossiyskoy-federatsii; Зорькин В.Е. Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации как источник современного Российского права // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 8: в 3 т. - М., 2008. - Т. 1. - С. 767; Зорькин В.Е. Ежегодные Послания Федеральному Собранию Российской Федерации как средство формирования и реализации правовой политики Президента Российской Федерации: автореферат дисс. к.ю.н. - СПб., 2011. - 27 с. - http://lawinst-spb.ru/d/231564/d/zorkin_v.e..pdf; Ирошников Д.В. Правовая политика Президента Российской Федерации в сфере национальной безопасности // Правовая политика и развитие российского законодательства в условиях модернизации. -Красноярск: СФУ, 2012. - С. 155-159. - http://law.sfu-kras.ru/attachments/article/2543/10888_Shafirov.pdf
правовой системе Российской Федерации. В качестве иллюстрации можно сослаться на «Майские указы» 2012 года1, которые в настоящее время красной нитью проходят через массив нормативных правовых актов РФ, в том числе и через принимаемые в настоящее время стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и государственные программы.
Доктрины
В обычном смысле слова доктрина - это учение, научная концепция обычно философской, политической, идеологической теории, результат осмысления реальности, который часто формулируется в виде своеобразного манифеста, декларации о ценностных установках и видении ситуации и направлении социально-экономического развития, осуществляемого властями государства .
Доктрина «как политико-правовой документ - пишет Е.О. Мадаев - не содержит в себе конкретных нормативных предписаний <...>, а включает основанные на научных теориях и имеющие юридическое содержание целепола-гающие и декларативные нормы (нормы, устанавливающие задачи и направления правового регулирования), нормы-принципы и нормы дефиниции. Исходя из их содержания в дальнейшем строится вся правотворческая, в том числе законотворческая, правоинтерпретационная и правоприменительная практика в соответствующей сфере правового регулирования. Доктрина определяет стратегию и тактику законодательного развития соответствующей сферы, её
4
положения в дальнейшем развиваются в текущем законодательстве» .
Здесь можно отметить, что согласно пункту З статьи 83 Конституции Российской Федерации обязанности разработки военной доктрины вменяются Президенту Российской Федерации5.
С точки зрения юридической техники ныне действующие доктрины, как и концепции, вводились в действие по-разному, при этом отличаются столь же явным целеполагающим и идеологическим характером.
Концепции
В соответствии с определениями толковых словарей концепция - система взглядов на что-либо, основная мысль, общее описание проблемы. Применительно к месту концепций в системе государственного стратегического планирования Российской Федерации можно отметить, что ныне действующие концепции частично утверждены Правительством Российской Федерации, а частично - Президентом страны. Ярким примером концепции как доктриналь-ного и декларативного документа целеполагания может служить Концепция внешней политики Российской Федерации .
Наиболее значимым, хотя в значительной степени утратившим свою актуальность и требующим замены документом этой группы является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.7, которую призвана заменить разрабатываемая в настоящее время Стратегия социально-экономического развития РФ до 2030 г.
Часть концепций, утверждённых Президентом, размещена на официальном сайте Кремля, но не имеет выходных данных (Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации, Концепция общественной
1 Указы Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 г.: № 59б «О долгосрочной государственной экономической политике». - http://www.kremlin.ru/events/president/news/15232; № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». - http://www.kremlin.ru/acts/bank/35261; № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения». - http://www.kremlinru/acts/bank/35262; № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки». - http://www.kremlin.ru/acts/bank/35263; № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». - http://www.kremlin.ru/ events/president/news/15237; № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». -http://www.kremlin.ru/acts/bank/35265; № 602 «Об обеспечении межнационального согласия». - http://www.kremlin.ru/acts/bank/ 35266; № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса». - http://www.kremlin.ru/acts/bank/35267; № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации». - http://www.kremlin.ru/events/president/ news/15253; № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации». - http://www.kremlin. ru/events/president/news/15256; № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации». -http://www.kremlin.ru/acts/bank/35270
2 См., например: Сургуладзе В.Ш. Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации: проблемы межрегионального соразвития на примере Московской области и города Москвы // Власть. - М., 2016. - № 12. - С. 122-129. - http://jour. isras.ru/upload/journals/2/articles/4839/submission/original/4839-8949-1-SM.pdf
3 Oakeshott M.J. The Social and Political Doctrines of Contemporary Europe. American edition. - N.Y.: Cambridge University Press, 1950; Зозуля А. А. Доктрина в современном праве: дис. к.ю.н. - СПб., 2006. - 232 с.
4 Мадаев Е.О. Доктрина в правовой системе Российской Федерации: диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. - Иркутск, 2012. - С. б-9.
5 Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 25.12.2014 г. № Пр-2976. -http://www.kremlin.ru/events/president/news/47334; Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена Президентом Российской Федерации 27.07.2001 г. № Пр-1387. - http://www.scrf.gov.ru/documents/34.html
6 Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 12 февраля
2013 г. - http://www.mid.ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/CptICkB6BZ29/content/id/122186
7
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Расп. Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р). - http://government.ru/info/6217/
безопасности Российской Федерации). В силу этой юридико-технической особенности статус и согласование различных концепций вызывают у участников стратегического планирования массу вопросов. Иллюстрируя сложившееся положение, М.А. Мушинский справедливо отмечает: «Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации одобрена постановлением Правительства Российской Федерации, Концепция развития таможенных органов Российской Федерации одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации, а Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации. Таким образом, однотипные документы «концепция», исходящие от одного и того же органа, наделены юридической силой и введены в действие разными способами»1.
В то же время М.А. Мушинский отмечает, что в силу особого положения политико-правовых документов док-тринального характера в системе права они, в отличие от других нормативно-правовых актов, не содержат норм права, осуществляющих регулятивную и охранительную функции и не включены в иерархию формально-юридических источников права, вследствие чего их «юридическая сила» носит условный характер, в силу чего указанная несогласованность может, по-видимому, рассматриваться как не имеющая значения.
В то же время, важно отметить, что среди экспертов в настоящее время не сложилось единого мнения о правовом характере документов стратегического планирования. Так, в отличие от К.А. Стрельникова2, М.А. Мушинский3 не считает Концепцию национальной безопасности Российской Федерации нормативным правовым актом, так как она не содержит норм права, непосредственно регулирующих общественные отношения и настаивает на том, что концепция -не форма права, а «источник политико-идеологического характера, формулирующий основы правовой политики в соответствующей сфере»4.
Основы
Близким по духу и содержанию форматом целеполагающего документа стратегического планирования являются основы. Среди ныне действующих документов данного формата можно выделить Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года5, утверждённые Президентом Российской Федерации в июле 2013 года, и Основы государственной молодёжной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утверждённые распоряжением Правительства Российской Федерации в ноябре 2014 года6. В настоящее время идёт работа над Основами государственной политики регионального развития России до 2025 года7, разрабатываемыми в соответствии с ч. 6 ст. 20 гл. 5 172-ФЗ в качестве документа стратегического планирования в рамках целеполагания на федеральном уровне по отраслевому и территориальному принципу. В соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации разрабатывается Стратегия пространственного развития8.
Указанные документы определяют основные угрозы, цели и задачи, а также систему принципов и механизмов, обеспечивающих реализацию соответствующих направлений государственной политики.
Среди документов этой категории можно также выделить пласт отраслевых9 документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания, утверждённых Президентом Российской Федерации. Среди них
1 Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. - № 9. - С. 493. См. также: Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. - М.: Издательство ВолГУ, 2009. - 318 с. - http://siberia-expert.com/ worksZDavydova.pdf
2 Стрельников К.А. Государственно-правовая стратегия как категория современной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. - № 8. - С. 4; Стрельников К.А. Правовые аспекты обеспечения экономической безопасности современного государства: автореферат. дисс. к.ю.н. - Нижний Новгород, 2004. - http://lawtheses.com/pravovye-aspekty-obespecheniya-ekonomicheskoy-bezopasnosti-sovremennogo-rossiyskogo-gosudarstva
3 Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. - № 9. - С. 488-499.
4 Там же.
5 Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года. Утв. Президентом Российской Федерации 24.07.2013 г. № Пр-1753. - http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_178634/
6 Основы государственной молодёжной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.11.2014 г. № 2403-р. - http://government.ru/media/files/ceFXleNUqOU.pdf
См.: Проект Указа Президента РФ «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации» (по состоянию на 24.04.2015) (подготовлен Минэкономразвития России). - http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=PNPA&n=9492
8 См. также: Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» (вместе с «Положением о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации», «Правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации»). - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_185091/
9 Основы государственной политики в области использования результатов космической деятельности в интересах модернизации экономики Российской Федерации и развития её регионов на период до 2030 года. Утв. Президентом РФ 14.01.2014 № Пр-51. -http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70484388/; Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиа-
выделяются Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищённости критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года, обретшие юридическую силу посредством поручений Президента в ноябре 2011 года1.
Подобные специализированные основы можно отнести к разряду отраслевых стратегических документов в силу того факта, что они отличаются меньшим масштабом обобщения, более узкой сферой применения.
Содержательный анализ указанных документов говорит о том, что они могли бы носить название концепций, в связи с чем обоснованность существования данного типа документов может вызывать споры, хотя их обобщающе-декларативный и целеполагающий характер не вызывает сомнений. Не случайно этот формат документов стратегического планирования отмечается наряду с концепциями, доктринами и стратегиями в качестве концептуального в 21 пункте IV части 536 Указа Президента Российской Федерации «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» от 12 мая 2009 года.
Так в Основах единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2020 года2, определяющей основные направления развития гражданской обороны, отмечается, что документ разработан в соответствии с 28 Федеральным законом «О гражданской обороне», действовавшей на момент его утверждения Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Военной доктриной, что также подчёркивает сугубо стратегический характер этого документа.
Стратегии
Однако наиболее важным и сложным стратегическим документом целеполагания является стратегия. Употребление данного понятия обычно подразумевает недетализированный план деятельности, охватывающий длительный период времени и способствующий достижению сложной цели. Задачей стратегии является эффективное использование наличных ресурсов для достижения основной цели. Стратегия как способ действий становится особо необходимой в ситуации, когда для прямого достижения основной цели недостаточно наличных ресурсов.
Пункт 2 статьи 8 главы 2 Федерального закона № 390 от 28 декабря 2010 «О безопасности» определяет, что Президент Российской Федерации «утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности», а пункт 3 статьи 4 указанного закона гласит, что «государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется <...> на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации».
Иерархия целеполагающих документов стратегического планирования
М.А. Мушинский предлагает придерживаться следующей иерархии целеполагающих документов стратегического планирования: доктрина - концепция - стратегия, так как «на основании доктрины может быть выработана концепция, которая, в свою очередь, должна быть реализована в стратегии. При этом в той же последовательности уменьшается уровень абстрактности и возрастает степень нормативности документов»3.
В определённой степени можно сказать, что концепция по смыслу выше стратегии, так как обладает более высокой степенью обобщения, в то время как стратегия в большей степени концентрируется на целях, задачах и механизмах достижения искомых результатов государственного управления в различных сферах жизни общества. Концепция как документ целеполагания по смыслу в значительной степени синонимична основам и доктрине, так как все три типа указанных документов являются констатирующими ценности и идеологический фундамент, на котором в дальнейшем строится вся деятельность по стратегическому управлению. Стратегия предполагает достижение результата. Концепция, доктрина и основы предполагают те базовые ценности, задачи и цели, которые рассматриваются как необходимые и не обсуждаемые.
В сложившейся до принятия в 2014 году 172 Федерального закона практике указанные особенности этих понятий в контексте наименования стратегических документов часто смешивались, чётко не разграничивались. Примечательно, что процесс становления системы стратегического планирования в современной России был ознаменован возникновением концепций социально-экономического развития, которые в настоящее время заменяются стратегиями
ционной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Утв. Президентом Российской Федерации 1.03.2012 г. № Пр-539. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_194736/; Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу. Утв. Президентом Российской Федерации 1.11. 2013 г. № Пр-2573. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_154162/; Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. Президентом Российской Федерации 30.04.2012 г. - http://www.kremlin.ru/events/president/news/
1 Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищённости критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года. Поручение Президента Российской Федерации от 15 ноября 2011 г. № Пр-3400. - http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_law_174322/
2
Основы единой государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2020 года. Утверждены Президентом Российской Федерации 3.09.2011 г. № Пр-2613. - http://docs.cntd.ru/document/499055726
3
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. - № 9. - С. 499.
социально-экономического развития. По сути, долгое время, а нередко и до сих пор концепция и стратегия воспринимаются как синонимы, хотя при смысловом сопоставлении этих понятий становится ясно, что стратегия носит более прикладной и конкретный характер. Важно отметить, что эти смысловые различия в настоящее время отражаются и на практике уже упомянутым процессом замены ряда концепций стратегиями. В данном случае содержание и форма постепенно обретают гармонию и соответствие друг другу.
Можно отметить и другую закономерность из истории современного российского законотворчества: концепции и основы как документы более широкого и концептуального профиля предшествовали появлению стратегии. Существуют примеры законодательной практики, свидетельствующие о некоторых закономерностях. В частности принятию Стратегии государственной культурной политики до 2030 года1 предшествовала разработка Основ государственной культурной политики2, а принятию Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года3 предшествовали Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу4. В данном случае наглядно проявилась логика стратегического планирования, когда конкретные механизмы и задачи реализации стратегии ложатся на обобщённую идеологическую базу ценностных установок и государственных приоритетов, зафиксированных в Основах. В то же время отсутствие единства терминологии порождало и продолжает, хотя и в меньшей степени, порождать большую путаницу в словоупотреблении, которая постепенно преодолевается благодаря упорядочиванию подходов к стратегическому планированию и наработке органами власти и участниками законотворческого процесса соответствующего опыта, выработке единства подходов и постепенному формированию традиций и юридической практики в данном вопросе.
Названные проблемы указывают на то, что в настоящее время необходимо более чётко и единообразно определить сущность и политико-правовой статус документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания, необходимо определить их иерархические взаимосвязи, установить их соподчинённость по отношению друг к другу, более чётко обозначить их правовой статус.
Проблема систематизации и согласования документов государственного стратегического
планирования
В 172 Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не вписана ранее сложившаяся система стратегического планирования: стратегический документ «концепция» в законе не упоминается, доктрина упомянута только один раз, основы также упомянуты один раз, политики и вовсе не упоминаются, а категория «стратегия» рассматривается в значении, не учитывающем весь комплекс имеющихся в настоящее время документов, носящих это название.
В связи с этим при разработке субъектами федерации и муниципальными образованиями собственных систем документов стратегического планирования закономерно возникают многочисленные вопросы. Например, являются ли существующие на настоящий момент документы под названием «стратегия», «концепция», «доктрина», утверждённые Президентом и Правительством Российской Федерации, а также федеральными ведомствами и субъектами Федерации документами стратегического планирования? Если они таковыми не являются, то следует их отменить, либо постепенно заменить документами, разработанными с соблюдением требований 172 Федерального закона. В противном случае получается, что законодатель не обеспечил соблюдения принципа преемственности и непрерывности при реализации и разработке документов стратегического планирования, предусмотренных п. 1 ст. 7 3 гл. закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
При этом важно отметить, что исходя из содержательного, а не формального анализа документов стратегического характера их сущностные характеристики не могут определяться названием, исходя из этого и концепции, и основы, а также документы под названием «политика» должны рассматриваться как документы стратегического планирования.
В условиях, когда законодатель не учёл сложившийся к моменту принятия 172 Федерального закона комплекс документов стратегического планирования, есть основания полагать, что система документов стратегического планирования, тем не менее, постепенно гармонизируется по мере истечения срока действия тех документов стратегического планирования, преемственность по отношению к которым не нашла отражения в 172-ФЗ. В этом же ключе будет целесообразно провести большую унификацию названий документов стратегического планирования, либо внести в 172 Федеральный закон соответствующие поправки, которые раскрывали бы сущностные отличия видов документов стратегического планирования и давали им конкретные характеристики. Данная тенденция уже наблюдается, так концепции постепенно вытесняются стратегиями. В частности Концепция долгосрочного социально-экономического раз-
1 Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 г. № 326-р. - http://government.ru/media/files/AsA9RAyYVAJnoBuKgH0qEJA9IxP7f2xm.pdf
Основы государственной культурной политики. Утверждены указом Президента Российской Федерации от 24.12.2014 г.
№ 808. - http://www.kremlin.ru/acts/bank/39208/page/1
3
Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. Утверждена Президентом Российской Федерации 20.02.2013 г. - http://government.ru/media/files/2RpSA3sctElhAGn4R N9dHrtzk0A3wZm8.pdf
4 Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Утверждены Президентом Российской Федерации 18.09.2008 г. № Пр-1969. - https://rg.ru/2009/03/30/arktika-osnovy-dok.html
вития Российской Федерации на период до 2020 года1 будет заменена Стратегией социально-экономического развития до 2030 года, такие же изменения уже постигли Концепцию национальной безопасности 1997 года2, которой на смену в 2009 году пришла Стратегия национальной безопасности до 2020 года3.
Внести ясность в вопрос о видах и характеристиках документов стратегического планирования - важная задача, так как при реализации положений 172-ФЗ на практике, особенно на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов, часто возникает непонимание системы государственного планирования как целого комплекса, в результате чего стратегическое планирование на местах понимается чрезвычайно узко и однобоко, а значит, и документы стратегического планирования более низких уровней властной иерархии становятся менее согласованными и способными содействовать долгосрочному поступательному социально-экономическому развитию регионов и муниципальных образований.
1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития российской Федерации на период до 2020 года от
17.11.2008 № 1662-р. - http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/fcp/rasp_2008_N1662_red_08.08.2009
2
Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 г. № 1300. В редакции указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 г. № 24. - http://www.scrf.gov.ru/
documents/1.html
3
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537. - http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html
