CC BY
53
УДК 341.231.145
DOI: 10.30914/2072-6783-2019-5-1-72-81
Документы стратегического планирования
в области прав человека и рекомендации комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам по мониторингу
Е. А. Никифорова
Приволжский филиал Российского государственного университета правосудия, г. Нижний Новгород
Статья посвящена исследованию вопросов формирования комплекса документов стратегического планирования в области прав человека. Приводится точка зрения относительно природы таких актов как источников конституционного права, с обоснованием необходимости определения сферы регулирования и защиты прав человека как особой сферы, являющейся прямо либо косвенно объектом стратегического планирования. Автор приходит к выводу о некоторой объективной несистемности документов стратегического планирования, вызванной разнообразием их видов, закрепленных законом, и возможных субъектов их разработки и принятия. Анализируются предпосылки принятия и обусловленность содержания таких документов, в первую очередь, необходимостью поддерживать законодательное обеспечение прав человека на уровне принятых международных стандартов - так, отмечается, что создание Национального плана действий в пользу прав человека инициируется как российскими институтами гражданского общества, так и международными органами, осуществляющими мониторинг прав человека. Наиболее приемлемой формой акта стратегического планирования в области прав человека, по мнению автора, является форма доктрины или концепции, однако законодательство специально не устанавливает предметную область ее нормативного воздействия, хотя практика принятия таких актов в целом отвечает этой закономерности. Затрагиваются вопросы взаимосвязанности стратегического планирования и его результативности, отраженной в результатах мониторинга правоприменения, предлагается закрепить мониторинг реализации документов стратегического планирования в области прав человека в качестве отдельного раздела докладов о мониторинге правоприменения. Отмечается, что межгосударственными органами по защите прав человека высказывается также предложение о создании системы мониторинга применения российскими судами актов международного права в связи с отмеченной неактивностью судов по применению основополагающих актов о правах человека напрямую.
Ключевые слова: стратегическое планирование, права человека, национальный план, национальный план действий, национальная стратегия, концепция государственной политики, мониторинг правоприменения, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам.
Strategic planning acts of human rights and monitoring recommendations
of the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights
E. A. Nikiforova
Privolzhsky branch of the Russian State University of Justice, Nizhny Novgorod
The article is devoted to the study of the formation of a complex of strategic planning acts of human rights. The point of view on the nature of such acts as sources of constitutional law is given, with the justification of the need to determine the scope of regulation and protection of human rights as a special area, which is directly or indirectly the object of strategic planning. The author comes to the conclusion about some objective unsystematic nature of strategic planning documents, caused by the diversity of their types, fixed by the law, and possible subjects of their development and adoption. The author analyzes the prerequisites for the adoption and conditionality of the content of such documents, first of all, by the need to support the legislative provision of human rights at the level of international standards, so it is noted that the creation of a National Action Plan in favor of human rights is initiated by both Russian institutions of civil society and international bodies monitoring human rights. According to the author, the most acceptable form of strategic planning act of human rights is the form of doctrine or concept, but the legislation does not specifically establish the subject area of its normative impact, although the practice of adopting such acts generally meets this pattern. The issues of strategic planning and its effectiveness interconnection reflected in the results of law enforcement monitoring are discussed. It is proposed to consolidate the monitoring
© Никифорова Е. А., 2019
of the implementation of strategic planning acts in the sphere of human rights as a separate section of law enforcement monitoring reports. It is noted that the inter-state bodies for the protection of human rights also make a proposal to establish a system for monitoring the application of acts of international law by Russian courts in connection with the noted inactivity of the courts on the application of fundamental human rights acts directly.
Keywords: strategic planning, human rights, national plan, National Action Plan, national strategy, the concept of public policy, law enforcement monitoring, The UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR).
Достаточный круг современных публикаций по вопросам стратегического планирования отражает завершенность этапа исследований темы в общем плане и требует перехода к узкоспециальным вопросам. Темп исследований задал принятый в 2014 году Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который впервые отразил системное представление о данной государственной деятельности и области нормотворчества. В науке первым опытом комплексного исследования вопросов создания нормативной базы стратегического планирования посвящена коллективная монография Ю. В. Мишина и А. Ю. Мишина [5], однако она, несмотря на системную проработку вопросов нормативного обеспечения стратегического планирования, имеет строго экономическую направленность и ориентирована на анализ стратегического планирования собственно экономической сферы. Такая направленность отличает большой ряд работ [1].
Федеральный закон от 28 июня 2014 года «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1 не предусматривает особой сферы стратегического планирования и прогнозирования, связанной непосредственно с правами человека. Однако если рассматривать конституционный институт прав человека как часть социальной сферы и экономики, на развитие которых и направлено стратегическое планирование, то можно отмечать необходимость принятия отдельных специализированных документов в области прав человека. Современные исследования стратегического планирования ориентированы на отдельные, выделяемые по разным критериям, сферы правового регулирования2 [10].
1 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета, № 146, 03.07.2014.
2 Тушнова Д. В. «Инструменты стратегического планирования в муниципальных образованиях: монография. Владимир: Владимирский филиал РАНХиГС, 2018. 224 с.
На наш взгляд, документы (акты) стратегического планирования, с учетом их целей и задач, могут рассматриваться в этом смысле и как источники конституционного права, однако с некоторыми особенностями. Нормативная природа актов стратегического планирования небесспорна в силу природы этих актов как актов целеполагания в управленческой деятельности. И. А. Курбатов [4] отмечает, что «вопрос об обязательности или необязательности индикативного планирования должен решаться исходя из юридической силы положений, содержащих показатели. Обязательные плановые акты с юридической точки зрения содержат либо нормы права (обязательные правила для неограниченного круга лиц неоднократного применения), либо индивидуальные предписания в адрес органов публичной власти (адресованные конкретным лицам и однократного применения), т. е. являются нормативными правовыми или ненормативными актами. Плановые акты могут носить и рекомендательный (юридически не обязательный) характер, неисполнение которых не влечет негативных правовых последствий. При этом конкретные акты (документы) планирования могут включать положения разной правовой природы и носить неоднородный (смешанный) характер. Однако даже нормативные положения актов (документов) планирования обладают определенной спецификой». В качестве примера таких актов приводится федеральный закон о федеральном бюджете.
Как указывают авторы коллективной монографии «Российские доктрины как акты государственного управления» [7, с. 4], эти документы носят, с одной стороны, нормативно-правовой, а с другой -государственно-управленческий характер, однако отмечается некоторая бессистемность их формы, содержания и функционального назначения (одни называются доктрины, другие - концепции и т. п.). Данная точка зрения была выражена еще до принятия Федерального закона «О стратегическом
планировании в Российской Федерации», который внес существенную ясность в классификацию таких документов, однако природа их остается не вполне определенной, что дает основание исследователям повторять выводы о необходимости установления критериев их нормативности [2, с. 94].
В силу отсутствия специальной отрасли планирования, связанной с правами человека, можно классифицировать документы стратегического планирования по следующим основаниям. Первая группа - документы, не имеющие предметом собственно права человека, но затрагивающие их в той или иной степени (уже реализованные, а также продолжающие действовать). Группу этих актов можно систематизировать также по субъекту правотворчества, принимая во внимание конституционные полномочия Президента Российской Федерации как гаранта прав и свобод человека и гражданина (статья 80 Конституции Российской Федерации), а также Правительства Российской Федерации. Заметим, что у Правительства Российской Федерации конкретных полномочий в области регулирования или защиты прав человека, сформулированных специально, не предусмотрено. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» соотносит деятельность высшего органа исполнительной власти с правами человека всего в трех нормах: во-первых, в статье 3 называя обеспечение прав и свобод человека и гражданина одним из основных принципов деятельности Правительства, во-вторых, устанавливая правило опубликования нормативных правовых актов Правительства в статье 23 (Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования), и, в-третьих, закрепляя в статье 44 полномочие Правительства по общему конституционному контролю (надзору): Правительство Российской Федерации вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина1. Таким образом, акты
1 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, № 51, ст. 5712.
стратегического планирования указанной группы можно подразделить на акты, утвержденные Президентом Российской Федерации, и акты, принятые Правительством Российской Федерации. Что же касается терминологии, принятой в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», вероятно, акты планирования в области прав человека необходимо отнести к отраслевым документам стратегического планирования.
К числу актов первой указанной группы относятся: Концепция «Русская школа за рубежом», утвержденная Президентом РФ 4 ноября 2015 года2; Концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом3; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года4; Концепция общественной безопасности в Российской Федерации5; Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации6 и другие.
К числу принятых Правительством Российской Федерации относятся: Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010-2015 годы7; Концепция демографической политики Дальнего Востока на период до 2025 года8; Концепция программы поддержки детского и юношеского чтения в Российской Федерации9; Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года10; Концепция развития
2 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте: http://www.kremlin.ru по состоянию на 09.11.2015.
3 Утв. Президентом РФ 03.11.2015 № Пр-2283 // Документ опубликован не был.
4 Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 (ред. от 01.07.2014) // Собрание законодательства РФ, 15.10.2007, № 42, ст. 5009.
5 Утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685 // Документ опубликован не был.
6 Утв. Президентом РФ 05.10.2009 // Российская газета, № 198, 20.10.2009.
7 Распоряжение Правительства РФ от 23.09.2010 № 1563-р // Собрание законодательства РФ, 04.10.2010, № 40, ст. 5118.
8 Распоряжение Правительства РФ от 20.06.2017 № 1298-р // Собрание законодательства РФ, 03.07.2017, № 27, ст. 4062.
9 Распоряжение Правительства РФ от 03.06.2017 № 1155-р // Собрание законодательства РФ, 12.06.2017, № 24, ст. 3559.
10 Распоряжение Правительства РФ от 22.03.2017 № 520-р // Собрание законодательства РФ, 03.04.2017, № 14, ст. 2088.
ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 года1; Концепция преподавания русского языка и литературы в Российской Федерации2; Концепция информационной безопасности детей3; Концепция государственной политики по увековечению памяти жертв политических репрессий4; Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 годы)5; Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года6; Концепция развития дополнительного образования детей7; Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года8; Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года9; Концепция государственной политики по отношению к ка-зачеству10 и другие.
Ко второй группе можно отнести специальные документы в области прав человека и гражданина, учитывая все же условность такой классификации, но тем не менее прибегая к ней для уяснения тех видов прав человека и гражданина, которые получили особенное правовое регулирование. Таким образом, эта группа может быть построена на выделении специальных субъектов -носителей охраняемых прав. На сегодняшний день приняты следующие акты: Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы11;
1 Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2016 № 1839-р // Собрание законодательства РФ, 12.09.2016, № 37, ст. 5510.
2 Распоряжение Правительства РФ от 09.04.2016 № 637-р // Собрание законодательства РФ, 25.04.2016, № 17, ст. 2424.
3 Распоряжение Правительства РФ от 02.12.2015 № 2471-р // Собрание законодательства РФ, 07.12.2015, № 49, ст. 7055.
4 Распоряжение Правительства РФ от 15.08.2015 № 1561-р // Собрание законодательства РФ, 24.08.2015, № 34, ст. 4930.
5 Распоряжение Правительства РФ от 05.06.2015 № 1028-р // Собрание законодательства РФ, 15.06.2015, № 24, ст. 3508.
6 Распоряжение Правительства РФ от 25.08.2014 № 1618-р // Собрание законодательства РФ, 01.09.2014, № 35, ст. 4811.
7 Распоряжение Правительства РФ от 04.09.2014 № 1726-р // Собрание законодательства РФ, 15.09.2014, № 37, ст. 4983.
8 Распоряжение Правительства РФ от 29.05.2015 № 996-р // Собрание законодательства РФ, 08.06.2015, № 23, ст. 3357.
9 Распоряжение Правительства РФ от 29.02.2016 № 326-р // Собрание законодательства РФ, 14.03.2016, № 11, ст. 1552.
10 Постановление Правительства РФ от 22.04.1994 № 355 (ред. от 10.09.2016) // Собрание законодательства РФ, 16.05.1994, № 3, ст. 210.
11 Указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761 «О Националь-
ной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» //
Собрание законодательства РФ, 04.06.2012, № 23, ст. 2994.
Стратегия государственной национальной политики до 2025 года12; Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы13; Национальная стратегия действий в интересах женщин на 2017-2022 го-ды14; Концепция развития непрерывного образования взрослых до 2025 года15; Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации16; Стратегия развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года17; Стратегия государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 го-да18; Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года19.
Приведенный перечень документов обрисовывает важную, на наш взгляд, проблему: стратегическое планирование, с точки зрения идеи Федерального закона «О стратегическом планировании», осуществляется с целью регламентации и координации деятельности субъектов стратегического планирования в целях, прежде всего, социально-экономического развития; называются
12 Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ, 24.12.2012, № 52, ст. 7477.
13 Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 31.10.2018.
14 Распоряжение Правительства РФ от 08.03.2017 № 410-р «Об утверждении Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017-2022 годы» // Собрание законодательства РФ, 13.03.2017, № 11, ст. 1618.
15 Предусмотрена Распоряжением Правительства РФ от 06.03.2015 № 373-р (ред. от 29.12.2015) «Об утверждении плана реализации в 2015-2016 годах Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» (Собрание законодательства РФ, 16.03.2015, № 11, ст. 1648) и упоминается в Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ от 24.03.2016 «Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год» (Российская газета, № 61, 24.03.2016).
16 Распоряжение Правительства РФ от 04.02.2009 № 132-р // Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, № 7, ст. 876.
17 Утв. Президентом РФ 15.09.2012 № Пр-2789 // Документ опубликован не был.
18 Распоряжение Правительства РФ от 28.08.2017 № 1837-р // Российская газета, № 208, 15.09.2017.
19 Распоряжение Правительства РФ от 05.02.2016 № 164-р // Собрание законодательства РФ, 15.02.2016, № 7, ст. 1017.
также сферы обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности как сферы - объекты планирования, поэтому восприятие и анализ системы документов стратегического характера осложняется разнообразием объектов их правового регулирования -например, такие документы, как Концепция преподавания русского языка и литературы в Российской Федерации, Концепция информационной безопасности детей, Концепция государственной политики по увековечению памяти жертв политических репрессий явно выходят за границы собственно социально-экономических вопросов. Очевидно, классифицируя эти документы как акты стратегического планирования, формы (виды) которых прямо не упомянуты Федеральным законом, нужно руководствоваться их общественно значимым характером и взаимосвязанностью с базовыми документами стратегического планирования. Так, в тексте Концепции государственной политики по увековечению памяти жертв политических репрессий прямо указывается, что она разработана на основе положений, содержащихся в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Концепция преподавания русского языка и литературы также увязана с «меняющимися запросами населения и перспективными задачами развития российского общества и экономики». Кроме того, следует относить их к отраслевым документам стратегического планирования, которые принимаются в соответствующих сферах государственного управления. Например, Правительство Российской Федерации, согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет полномочия в различных сферах государственного управления, охватывающих все стороны жизни общества.
Тем не менее концепция или доктрина как документы, часто носящие идеологический характер, специально в законе не выделены. На наш взгляд, такую форму должны иметь акты либо в области обеспечения национальной безопасности (это касается, в первую очередь, доктрины, например, Доктрина продовольственной безопас-ности1), либо наиболее важные документы в области прав человека, отражающие формулирова-
1 Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. № 21, 03.02.2010.
ние ценностей для решения задач социального развития. Если сравнить приведенные выше концепции и, например, Государственную программу Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» или, например, Государственную программу Российской Федерации «Развитие образования»2, будет очевидна их разница в содержании и назначении в механизме правового регулирования. Ценностный подход к правовому регулированию стратегического планирования также может обуславливать необходимость и целесообразность обособленного выделения актов стратегического планирования в области прав человека, однако пока научные исследования такого плана посвящены в основном планированию в области национальной безопасности [3; 8].
Среди проблемных особенностей рассматриваемых документов экспертами отмечается также отсутствие регламентации контура стратегического планирования в системе ежегодных посланий Президента Российской Федерации; отмечается, что ежегодная оценка ранее установленных целей и задачи по их корректировке даются в произвольной форме; Указы Президента Российской Федерации требуют существенных изменений практически во всех документах стратегического планирования на всех уровнях управления. Однако порядок внесения этих изменений крайне трудоемок, требует принятия новых организационных решений и создания новых методических документов, конструирования системы учета и отчетности. Примером могут служить Майские (2012 г.) указы Президента Российской Федерации [9, а 21].
Кроме того, обнаруживается и проблема субъектного участия в разработке подобных документов. Этот вопрос в отношении сферы прав человека носит, на наш взгляд, серьезный характер, так как неопределенность в авторстве идей, включенных в документы, приходит в противоречие с ответственностью государства за регулирование прав человека, что прямо предусмотрено пунктом «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации. Нормы Федерального закона «О стратегическом
2 Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 (ред. от 22.01.2019) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» // Собрание законодательства РФ, 01.01.2018, № 1 (Часть II), ст. 375.
планировании в Российской Федерации» к числу субъектов стратегического планирования относят также «общественные, научные и иные организации в сфере стратегического планирования». Так, например, разработка Министерством образования и науки государственных образовательных стандартов может осуществляться с привлечением «образовательных, научных и иных организаций, представителей работодателей, а также органов исполнительной власти и иных заинтересованных лиц»1, которые создают свои «концепции». Так, А. Я. Данилюком, А. М. Кондаковым, В. А. Тишковым была создана «Концепция духовно-нравственного развития и воспитания личности гражданина России», обсужденная 19 января 2017 года на круглом столе, проведенном в Федеральном государственном бюджетном научном учреждении «Институт стратегии развития образования Российской академии образования»2; к документам такого же рода относится Концепция преподавания истории, разработанная по поручению Министерства образования и науки Российским историческим обществом. При этом документы под названием «Концепция преподавания (воспитания, развития)» могут утверждаться государственными органами (как, например, Концепция художественного образования3) или же нет, и в этом не просматривается системный подход. Первый вариант кажется нам предпочтительным, так как в нормативном правовом акте может и должна, как в приведенном примере, четко декларироваться суть документа: «Концепция отражает волю государства в реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина России в области культуры и искусства». Министерство образования и науки называет такие предмет-
1 Приказ Минобрнауки России от 17.05.2012 № 413 (ред. от 29.06.2017) «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего общего образования» // Российская газета, № 139, 21.06.2012.
2 URL: http://www.instrao.ru/index.php/component/content/ artide/80-novosti-i-anonsy/news/2011 -koncepcii-duhovno-nravstvennogo-razvitiya-i-vospitaniya-grazhdanina-rossii?Itemid=517 (дата обращения: 7.11.2018).
3 Приказ Минкультуры РФ от 28.12.2001 № 1403
«О концепции художественного образования в Российской
Федерации» (вместе с «Концепцией...», утв. Минобразования РФ 26.11.2001, Минкультуры РФ 26.11.2001) // Документ опубликован не был. Прим.: Основана на утратившей силу «Национальной доктрине образования в Российской Федерации».
ные концепции «очень важным регулятором содержания образования». В настоящее время уже реализуются разработанные концепции нового учебно-методического комплекса по отечественной истории, преподавания русского языка и литературы, развития математического образования. Проекты концепций преподавания технологии, искусства, обществознания, географии и физической культуры, разработанные в 2016 году, находятся в стадии согласования со всеми заинтересованными органами и орга-
4
низациями .
Отдельной группой документов стратегического характера являются (должны являться) документы, обязательность принятия которых признана межгосударственными органами в области прав человека. Россия, осуществляя мониторинг, вытекающий из международных обязательств Российской Федерации и содержащийся в докладах, представляемых Российской Федерацией в межгосударственные органы по защите прав человека, приводит свое правовое регулирование в согласование с международными принципами в области прав человека, отражаемыми в документах и деятельности Организации Объединенных Наций, ее органов по защите прав человека. Участвуя в системе содействия международному развитию (СМР), одним из элементов которой является гуманитарная помощь развивающимся странам, Россия признает результативность общих усилий в области продвижения и обеспечения прав человека. Надо заметить, что эта деятельность не может быть оценена однозначно как со стороны Российской Федерации, так и со стороны международных органов. Так, например, сопоставление содержания периодических докладов России в Комитет ООН по экономическим социальным и культурным правам5, в которых отражено состояние современного законодательства в области этих прав, и содержания актов общественного мониторинга, проводимых на основании части 3 статьи 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об основах общественного контроля в Российской
4 Письмо Минобрнауки России от 26.09.2017 № МОН-П-4472 «О направлении ответов на вопросы» // Документ опубликован не был.
5 URL: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/ Download.aspx?symbolno=E%2fC. 12%2fRUS%2f6&Lang=ru (дата обращения: 7.11.2018).
Федерации»1 российскими неправительственными организациями2, например, Московской Хельсинкской группой [6], приводит к различным выводам о степени защищенности прав человека. Например, в пункте 290 Доклада России (2016) в Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, отражая меры по борьбе с курением табака, Россия выделяет для опубликования только такую меру, как повышение налогов.
Международный «взгляд» на состояние прав человека в России ожидаем. В результате рассмотрения Шестого периодического доклада Российской Федерации (2016 год) России рекомендовано принять Национальный план действий в пользу прав человека, Национальный план действий по вопросам предпринимательской деятельности и прав человека, Национальную стратегию, учитывающую экономические, социальные и культурные права, в целях борьбы с нищетой (кроме того, Комитет рекомендует государству-участнику усовершенствовать систему сбора данных и собирать данные о масштабах нищеты, в том числе в разбивке по группам этнических меньшинств и коренных народов). Так, в Докладе Генерального секретаря ООН A/72/351 (2017 г.)3 указывается: «Национальный план действий в области прав человека предлагает структурированный и практический подход к обеспечению более эффективного осуществления прав человека благодаря тому, что улучшение положения в области прав человека станет одной из практических целей государственной политики, в базовом исследовании могут также учитываться озабоченности и рекомендации, высказанные правозащитными механизмами, включая периодический обзор».
В разделе «Роль парламента и судебных органов» Универсального периодического обзора4
1 Российская газета, № 163, 23.07.2014.
2 Обе группы докладов размещаются на сайте Верховного комиссара ООН по правам человека. URL: http://oon.rightsrf.ru/ wp-content/uploads/2013/10/2-5.pdf;
https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download. aspx?symbolno=E%2fC. 12%2fRUS%2f6&Lang=ru (дата обращения: 7.11.2018).
3 Генеральная ассамблея ООН. Резолюции 72-й сессии (2017-2018 годы). URL: http://www.un.org/ru/ga/72/docs/ 72res1. shtml (дата обращения: 7.11.2018).
4 Новейший международный механизм контроля в области
прав человека, функционирующий с 2008 года.
отмечается важность принятия решений судами с увеличением ссылок на международные правовые нормы, рекомендации и практики в отношении прав человека, а также соответствие судей, адвокатов и прокуроров принципам ООН о независимости судебных органов5.
Ценность и необходимость таких стратегических усилий государства возрастает также в связи с отмеченной Комитетом обеспокоенностью по поводу нежелания российских судов напрямую применять нормы основополагающих актов в области прав человека, в частности, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года. Возможно, обеспечением в этом вопросе могут быть шаги по созданию мониторинга применения судами актов международного права6. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам настаивает также на создании системы мониторинга прав женщин. О необходимости создания механизма такого мониторинга сказано, в частности, также в рекомендациях по Шестому докладу России в Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам (16 октября 2017 года) в отношении Стратегии действий в интересах женщин. Пункт 25 Рекомендаций призывает обеспечить выделение достаточных финансовых и людских ресурсов для полного осуществления Национальной стратегии действий в интересах женщин на 2017-2022 годы и создать эффективный механизм мониторинга и оценки, с тем чтобы выполнение этой стратегии оценивалось на основе комплекса четких показателей и имело желаемый результат.
Учитывая рекомендации межгосударственных органов, необходимо закрепить как вид мониторинг реализации документов стратегического планирования в области прав человека в качестве отдельного раздела докладов о мониторинге правоприменения. Частично он уже охвачен Указом Президента Российской Федерации 2011 года, так как в нем предполагается мониторинг нормативных актов Правительства Российской
5 Универсальный периодический обзор (ОПО) 3-й цикл 2017-2021 (2022). URL: https://www.ohchr.org/Documents/ HRBodies/UPR/PPP_UPR_3rd_cyde_RU.pdf (дата обращения: 7.11.2018).
6 Заключительные замечания по шестому периодическому докладу Российской Федерации (16 октября 2017 года). URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/UPR/PPP_UPR_3rd_ cycle_RU.pdf (дата обращения: 7.11.2018).
Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Нужно закрепить отдельным приложением мониторинг документов стратегического планирования, особенно с учетом предложений главы Совета по правам человека и развитию гражданского общества при Президенте Российской Федерации Михаила Федотова, высказанного на заседании Совета 30 октября 2017 года, ввести Национальный план в пользу прав человека и установить механизм открытого общественного мониторинга за реализацией этого плана. Эти предложения обусловлены не только и не столько стремлением выполнять исключительно рекомендации международного характера, сколько требованиями собственного российского законодательства. Например, Указом Президента РФ от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы»1 в качестве первоочередной меры была предусмотрена «разработка и принятие федерального закона, определяющего основы государственной семейной политики». На сегодняшний день указанный федеральный закон отсутствует.
Данный Указ Президента Российской Федерации предусматривал также проведение мониторинга законодательства Российской Федерации в сфере защиты детства, в том числе уточнение и упорядочение правового содержания понятий «дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации» и других. Так, в отношении указанного правового понятия результат достигнут в виде принятия новой редакции статьи 1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от 04.06.2018) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (редакция от 2 июля 2013 го-да)2), в отношении других планируемых мер совершенствования нормативных правовых актов положения указа Президента не выполнены. Так, понятие «дети и семьи, находящиеся в социально опасном положении», законодательно не уточнено - существуют лишь Методические рекомендации о порядке признания несовершеннолетних и семей находящимися в социально опасном положении и организации
с ними индивидуальной профилактической работы, утвержденные Письмом Минобрнауки России от 01.12.2015 № ВК-2969/073, понятия «дети, нуждающиеся в помощи государства», «дети, оставшиеся без попечения родителей», «жестокое обращение с ребенком» также законодательно не уточнены, аналогично предыдущему примеру употребляются во множестве подзаконных нормативных актов без какого-либо обобщения.
Таким образом, декларированные цели стратегического планирования в конкретном приведенном примере не решены. Что касается, например, принятия федерального закона, то причинами неразработки его Правительством Российской Федерации является возможная необязательность с точки зрения мониторинга принятия нормативных правовых актов. В Докладе о результатах мониторинга правоприменения за 2015 год4 Приложением № 7 «Мониторинг приятия федеральных законов в случаях, предусмотренных федеральными законами», а также Приложением № 10 «Мониторинг принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» такая обязательность в отношении актов стратегического планирования не усматривается, хотя Постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»5 мониторинг правоприменения включает в себя сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения любых указов Президента Российской Федерации.
1 Собрание законодательства РФ, 04.06.2012, № 23, ст. 2994.
2 Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3802.
Администратор образования, № 2, январь, 2016.
4 URL: http://minjust.ru/ru/node/280947 (дата обращения: 7.11.2018).
5 Собрание законодательства РФ, 29.08.2011, № 35, ст. 5081.
Литература
1. Атанов Н. И., Семенов Ф. В. Развитие отечественной школы регионального стратегического планирования с использованием мирового опыта: монография. Улан-Удэ: Изд-во Бурятского ун-та, 2016. 160 с.
2. Еромолаева А. В. Документы стратегического планирования: видовой состав, технология разработки // Управление стратегическим развитием территорий: сб. научных трудов / отв. ред. О. Н. Фомин. Саратов, 2016. С. 92-95.
3. Забузов О. Н. Роль аксиологического фактора в документах стратегического планирования Российской Федерации // Электронный научный журнал «ГосРег: государственное регулирование общественных отношений». 2016. № 3 (17). С. 28.
4. Курбатов И. А. Правовые основы государственного планирования // Отрасли права. Аналитический портал. URL: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/23183 (дата обращения: 7.11.2018).
5. Мишин Ю. В., Мишин А. Ю. Организационно-методические проблемы создания нормативной базы стратегического планирования в России: монография. М.: Издательский Дом «Наука», 2016. 260 с.
6. Права человека в Российской Федерации: сб. докл. о событиях 2017 г. / отв. ред. и сост. Н. Костенко. М.: Моск. Хель-синк. группа, 2018.
7. Сулакшин С. С., Погорелко М. Ю., Виллисов М. В., Малчинов А. С., Нетесова М. С., Симонов В. В. Российские доктрины как акты государственного управления. М.: Научный эксперт, 2012. С. 4.
8. Туманова О. И. Национальные интересы и национальные приоритеты в документах стратегического планирования // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2017. № 3 (19). С. 25-28.
9. О гармонизации документов государственного стратегического планирования: препринт WP8/2015/01 / А. В. Клименко, В. А. Королев, Д. Ю. Двинских, И. Ю. Сластихина.; Нац. исслед. ун -т «Высшая школа экономики». М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2015. (Серия WP8 «Государственное и муниципальное управление»). 48 с. С. 21.
10. Шпаковский Ю. Г., Евтушенко В. И. Документы стратегического планирования в сфере регулирования миграционной деятельности Российской Федерации по экологическим причинам // LEX RUSSICA. № 10 (131) октябрь 2017.
References
1. Atanov N. I., Semenov F. V. Razvitie otechestvennoi shkoly regional'nogo strategicheskogo planirovaniya s ispol'zovaniem mirovogo opyta: monografiya [Development of national school of regional strategic planning using world experience: monograph]. Ulan-Ude': Publishing House of Buryat University, 2016, 160 p.
2. Eromolaeva A. V. Dokumenty strategicheskogo planirovaniya: vidovoi sostav, tekhnologiya razrabotki [Strategic planning documents: species composition, development technology]. Upravlenie strategicheskim razvitiem territorii: Sb. nauchnykh trudov = Management of strategic development of territories: collection of scientific works, resp. ed. O. N. Fomin. Saratov, 2016, pp. 92-95.
3. Zabuzov O. N. Rol' aksiologicheskogo faktora v dokumentakh strategicheskogo planirovaniya Rossiiskoi Federatsii [The role of the axiological factor in the strategic planning documents of the Russian Federation]. Elektronnyi nauchnyi zhurnal «GosReg: gosudarstvennoe regulirovanie obshchestvennykh otnoshenii» = Electronic scientific journal "GosReg", 2016, no. 3 (17), p. 28.
4. Kurbatov I. A. Pravovye osnovy gosudarstvennogo planirovaniya [Legal basis of state planning]. Otrasliprava. Analiticheskii portal = Brunches of law. Analytical portal. Available at: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/23183 (accessed 7.11.2018).
5. Mishin Yu. V., Mishin A. Yu. Organizatsionno-metodicheskie problemy sozdaniya normativnoi bazy strategicheskogo planirovaniya v Rossii: monografiya [Organizational and methodological problems of creating a regulatory framework for strategic planning in Russia: monograph]. Moscow: Publishing House "Science", 2016, 260 p.
6. Prava cheloveka v Rossiiskoi Federatsii: sb. dokl. o sobytiyakh 2017 g. [Human rights in the Russian Federation: col. of reports about the events of 2017]. Resp. ed. and comp. N. Kostenko, Moscow: Mosc. Helsinki Group, 2018.
7. Sulakshin S. S., Pogorelko M. Yu., Villisov M. V., Malchinov A. S., Netesova M. S., Simonov V. V. Rossiiskie doktriny kak akty gosudarstvennogo upravleniya [Russian doctrines as acts of state administration]. Moscow: Scientific expert, 2012, p. 4.
8. Tumanova O. I. Natsional'nye interesy i natsional'nye prioritety v dokumentakh strategicheskogo planirovaniya [National interests and national priorities in strategic planning documents]. NatsionaVnaya bezopasnost' i strategicheskoe planirovanie = National Security and Strategic Planning, 2017, no. 3 (19), pp. 25-28.
9. O garmonizatsii dokumentov gosudarstvennogo strategicheskogo planirovaniya: preprint WP8/2015/01 [On the harmonization of state strategic planning documents: preprint WP8/2015/01]. A. V. Klimenko, V. A. Korolev, D. Yu. Dvinskikh, I. Yu. Slastikhina.; Nat. Reseach Un-ty "Higher School of Economics", Moscow: Publ. House of Higher School of Economics, 2015, (Series WP8 "Public Adminiatration Issues"), 48 p., p. 21.
10. Shpakovskiy Yu. G., Yevtushenko V. I. Dokumenty strategicheskogo planirovaniya v sfere regulirovaniya migratsionnoi deyatel'nosti Rossiiskoi Federatsii po ekologicheskim prichinam [Improvement of the Russian Federation Migration Legislation: The Role of Strategic Planning]. LEX RUSSICA (Russian Law), 2017, no. 10 (131).
Статья поступила в редакцию 12.12.2018 г.; принята к публикации 14.01.2019 г.
Submitted 12.12.2018; revised 14.01.2019.
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи.
The author has read and approved the final manuscript.
Для цитирования:
Никифорова Е. А. Документы стратегического планирования в области прав человека и рекомендации комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам по мониторингу // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2019. Т. 5. № 1. С. 72-81. DOI: 10.30914/2411-3522-2019-5-1-72-81
Citation for an article:
Nikiforova E. A. Strategic planning acts of human rights and monitoring recommendations of the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2019, vol. 5, no. 1, pp. 72-81. DOI: 10.30914/2411-3522-2019-5-1-72-81 (In Russ.).
Об авторе
Никифорова Елена Александровна
кандидат юридических наук, доцент, Приволжский филиал Российского государственного университета правосудия, Нижний Новгород, lenani-kiforova2017@yandex.ru
About the author Elena A. Nikiforova
Ph. D. (Law), Associate Professor, Privolzhsky branch of the Russian State University of Justice, Nizhny Novgorod, lenanikiforova2017@yandex.ru
