CC BY
133
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2 (43). С. 289-298.
ПО МАТЕРИАЛАМ КРУГЛОГО СТОЛА
«О ПРОБЛЕМАХ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА В АСПЕКТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
FROM MATERIALS OF THE ROUNDTABLE «ABOUT PROBLEMS OF CIVIL LAW IN ASPECT OF REFORMING OF THE LAND LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION»
В. А. БЕТХЕР, Е. Л. НЕВЗГОДИНА (V. A. BETKHER, E. L. NEVZGODINA)
20 марта 2015 г. кафедрой гражданского права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского был проведен круглый стол по теме «О проблемах гражданского права в аспекте реформирования земельного законодательства Российской Федерации».
В рамках круглого стола обсуждались следующие вопросы:
- изменения и дополнения Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), вступающие в силу в марте и апреле 2015 г.;
- новый порядок формирования и предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- земельный участок как объект гражданских прав;
- проблемы приобретения и реализации права собственности на земельные участки;
- права на землю, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) и ЗК РФ: проблемы соотношения таких прав;
- основания прекращения и ограничения прав на земельные участки;
- проблемы реализации нового порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- направления совершенствования гражданского законодательства в аспекте реформирования земельного законодательства.
© Бетхер В. А., Невзгодина Е. Л., 2015
Открыла круглый стол заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор, заведующая кафедрой гражданского права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского Е. Л. Невзгодина, выступившая с приветственным словом. Е. Л. Невзгодина кратко охарактеризовала новеллы земельного законодательства в Российской Федерации, а также обратила внимание присутствующих на то, что буквально на днях были внесены обширные изменения в часть I ГК РФ, касающиеся обязательств, договоров и др. (Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в часть первую ГК РФ»).
Продолжила круглый стол помощник председателя Восьмого арбитражного апелляционного суда, преподаватель кафедры гражданского права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского В. А. Бетхер, которая в своем выступлении рассказала об основных изменениях и дополнениях ЗК РФ, вступивших в силу 1 марта 2015 г. (Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в ЗК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
В начале своего выступления В. А. Бет-хер подчеркнула, что поскольку в романогерманской правовой системе, к которой в целом относится Россия, классически главной и единственно мыслимой недвижимой вещью является земельный участок, а всё
289
В. А. Бетхер, Е. Л. Невзгодина
остальное, включая здания и сооружения (по-другому, строения или рукотворная недвижимость), является его принадлежностью, оставить без внимания произошедшие изменения цивилистам просто нельзя.
Обращает на себя внимание, что федеральный законодатель в очередной раз предложил новое, легальное определение земельного участка, и, как бы это ни показалось странным, выходит, что до настоящего времени отсутствовало ясное понимание того, что же из себя представляет главная недвижимая вещь, в связи с чем стоит ли удивляться такому количеству проблем и споров в рассматриваемом направлении. Согласно новейшему определению земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить её в качестве индивидуально определённой вещи (п. 3 ст. 6 ЗК РФ).
Заметим, что законодатель не только дал новое определение земельному участку, но и в очередной раз сменил место дислокации такой нормы, т. е. отсутствует чёткое представление не только о том, что же из себя представляет земельный участок, но и где должна располагаться такая норма (до вступления в силу рассматриваемых изменений определение земельного участка содержалось в ст. 11.1 ЗК РФ).
Вряд ли возможно дать положительную оценку предложенной законодателем новой дефиниции, напротив, она явно не может быть признана удачной как со стилистической точки зрения, так и с позиции формальной логики, хотя бы в силу того, что определение недвижимой вещи в ст. 130 ГК РФ законодатель как раз раскрывает через понятие земельного, т. е. одно неизвестное определяется через другое. Указание на отнесение земельного участка к индивидуально-определённым вещам не сильно спасает ситуацию, поскольку вряд ли данный факт вызывает у кого-либо сомнение. В то же время отсутствие в рассматриваемом определении сущностных признаков земельного участка не может остаться незамеченным.
Определившись по логике законодателя с тем, что же из себя представляет земельный
участок, нужно этот участок сформировать, чтобы иметь возможность совершать с ним какие-либо действия. В качестве одного из положительных моментов рассматриваемых изменений можно отметить как раз чёткое установление процедуры образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 11.3 ЗК РФ). При этом установлен закрытый перечень документов, на основании которых возможно такое образование: на первом месте указан проект межевания территории, утверждённый в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГсК РФ), далее - утверждённая схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена ст. 11.10 ЗК РФ (далее - схема расположения земельного участка) (отдельно выделена проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, что мы не рассматриваем в силу специфики правового регулирования данных отношений). При этом императивно установлены случаи, когда образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (в основном речь идёт о комплексной застройке и размещении линейных объектов).
То есть законодатель, наконец, увязал положения ЗК РФ и ГсК РФ в части распоряжения земельными участками на основании документов комплексного территориального планирования (проект межевания территории разрабатывается на основании проекта планировки территории и зачастую является его частью, кроме того, он напрямую связан с назначением земельных участков, их видом разрешённого использования; ст. 42, 43 ГсК РФ), что не может быть расценено иначе как положительно.
Однако есть и оборотная сторона медали указанных изменений. Так, из содержания ст. 11.3 ЗК РФ очевидно, что нуждающемуся в земельном участке лицу необходимы либо проект межевания территории, либо схема расположения земельного участка. Как следует из ст. 45, 46 ГсК РФ, подготовку доку-
290
По материалам круглого стола «О проблемах гражданского права...»
ментации по планировке территории, к кото -рой относится и проект межевания территории, должен осуществлять уполномоченный орган власти, осуществляющий публичные полномочия (уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления). В случае отсутствия проекта межевания территории необходимо подготовить схему расположения земельного участка. Соответствующая обязанность также возложена на исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 39.2 ЗК РФ (п. 3 ст. 11.10, п. 3 ст. 39.11 ЗК РФ). Между тем в этих же нормах прописано, что подготовку схемы расположения земельного участка могут обеспечить заинтересованные в предоставлении земельного участка гражданин или юридическое лицо (п. 4 ст. 11.10, п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ). Исключение составляет образование земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населённых пунктов: там всё-таки это должны сделать уполномоченные органы. Однако насколько такая норма окажется работоспособной, сможет показать только практика её применения.
Проще говоря, учитывая ситуацию с формированием земельных участков на местах, если какой-либо субъект хочет получить земельный участок, соответствующие документы по формированию земельного участка и постановке его на кадастровый учёт он вынужден будет подготовить сам. При этом никакой гарантии, что именно это лицо выиграет торги по предоставлению земельного участка, нет, равно как и не предусмотрен порядок возмещения расходов такому лицу.
Обращает на себя внимание и возможность приостановления уполномоченным органом рассмотрения заявления заинтересованного лица об утверждении схемы расположения земельного участка в случае, если на рассмотрении такого органа находится представленная ранее другим лицом схема расположения земельного участка, и местоположение земельных участков, образование которых предусмотрено этими схемами, час-
тично или полностью совпадает (пп. 3 п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ). При этом непонятно, когда и кем может быть подано такое заявление, что может привести на практике к многочисленным злоупотреблениям. А если прибавить к этому ещё и сроки совершения уполномоченным органом отдельных действий по ходу прохождения процедуры формирования земельного участка (два месяца на рассмотрение заявления об утверждении схемы расположения земельного участка, два месяца на принятие решения о проведении аукциона либо об отказе в его проведении и т. п.), предусмотренные указанной статьёй, можно смело прогнозировать отсутствие какой-либо ясности в вопросе получения земельного участка заинтересованным лицом.
Отметим также, что ЗК РФ в новой редакции не предусматривает возможности подачи заявлений о предоставлении земельного участка через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (ранее соответствующая возможность была закреплена в ст. 31 ЗК РФ в отношении заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта), что также не способствует упрощению процедуры оформления прав на земельные участки.
После формирования земельного участка становится возможным вести речь о введении его в оборот. Нельзя оценить иначе как положительно и установление законодателем закрытого перечня документов-оснований, на основании которых возможен переход права на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии со ст. 39.1 ЗК РФ это могут быть:
1) решение органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;
2) договор купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату;
3) договор аренды в случае предоставления земельного участка в аренду;
4) договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.
291
В. А. Бетхер, Е. Л. Невзгодина
По-иному установил законодатель и способы передачи прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности:
- в собственность за плату: только на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением прямо установленных законом случаев (ст. 39.3 ЗК РФ);
- в собственность бесплатно (ст. 39.5 ЗК
РФ);
- в аренду: только на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением прямо установленных законом случаев (ст. 39.6 ЗК РФ);
- в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 39.9 ЗК РФ);
- в безвозмездное пользование (ст. 39.10 ЗК РФ).
Остановимся немного подробнее на ключевых особенностях предложенных законодателем вариантов.
В целом закон кардинально изменил порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, более не различается порядок предоставления таких земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта и без такового, как было ранее. При этом установлено, что продажа находящихся в го -сударственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается (п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ). Предоставление таких земельных участков под застройку должно осуществляться преимущественно посредством их передачи в аренду будущим застройщикам. Исключение составляет закрытый перечень случаев, прямо предусмотренных ЗК РФ (в частности, предоставление земельного участка гражданину под индивидуальное жилищное строительство, далее - садоводам, огородникам, дачникам - членам соответствующих некоммерческих организаций, крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации, а также особой категории застройщиков - лицам, с которыми в соответствии с ГсК РФ
заключён договор о комплексном освоении территории; п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ).
Остановимся немного подробнее на случаях бесплатного предоставления в собственность земельного участка (ст. 39.5 ЗК РФ). В ЗК РФ появилось несколько оснований для получения земельных участков бесплатно. Например, такое предоставление возможно определённым категориям граждан, а именно: тем, кто согласится работать в муниципальном образовании, где расположены данные участки (речь идёт прежде всего о бюджетниках), религиозным организациям, членам соответствующих некоммерческих организаций, о которых говорилось выше, а кроме того, гражданам, имеющим трёх и более детей. При этом в большинстве названных вариантов соответствующие случаи и порядок предоставления земельных участков должны быть установлены законами субъектов РФ, что позволяет прогнозировать отсутствие единообразия при применении рассматриваемой нормы в различных регионах.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду также должно осуществляться на торгах, проводимых в форме аукциона (ст. 39.6 ЗК РФ). Однако и из этого правила есть огромное множество исключений (так, только п. 2 указанной статьи, содержащий исключения, насчитывает 32 подпункта, что, полагаем, несколько нивелирует задуманный законодателем порядок предоставления земельных участков исключительно на торгах). Что касается самих исключений, то среди них названы те категории лиц, о которых уже неоднократно упоминались, а кроме того, казачьи общества, лица, с которыми заключено охотхозяйственное соглашение и т. п. В качестве исключений названо и предоставление земельных участках для общественно полезных целей, для выполнения международных обязательств РФ. Также обращает на себя внимание возможность предоставления в порядке исключения земельного участка юридическому лицу в соответствии с указом или распоряжением Президента Российской Федерации, при том, что не указаны ни категория такого земельного участка, ни статус юридического лица.
292
По материалам круглого стола «О проблемах гражданского права...»
И ещё отметим два исключения из рассматриваемого правила, в соответствии с которыми возможно предоставление земельных участков в аренду без проведения торгов:
1) предоставление земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам зданий, сооружений, помещений в них; 2) предоставление земельных участков, на которых расположены объекты незавершенного строительства, собственникам таких объектов (однократно и только для завершения их строительства).
Эти нормы примечательны тем, что впервые на законодательном уровне закреплена возможность уполномоченного органа обратиться в суд с иском о понуждении правообладателей здания, сооружения или помещений в них заключить договор аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, на котором расположены такие здание, сооружение, если ни один из указанных правообладателей не обратился с заявлением о приобретении права на земельный участок (п. 8 ст. 39.20 ЗК РФ).
Напомним, что законодатель на протяжении многих лет пытается решить проблему нахождения в обороте исключительно рукотворной недвижимости без оформления её правообладателями прав на земельные участки под ней. В этой связи очередная попытка решить рассматриваемую проблему на законодательном уровне, бесспорно, может быть расценена только положительно. Вместе с тем, насколько предложенное правовое регулирование отношений, связанных с использованием земельных участков, занятых объектами недвижимости, без оформления правообладателями последних прав на первые, окажется эффективным, сможет показать только время.
Что касается владельцев объектов незавершённого строительства, то для них предусмотрена своего рода трехлетняя «амнистия» (пп. 6 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ). Если за этот срок такой объект не достраивается, то действие договора аренды прекращается. Более того, в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, сам объект изымается и по решению суда подлежит реализации на публичных торгах. Новый собственник объекта не-
завершённого строительства (победитель публичных торгов) будет иметь право на заключение договора аренды земельного участка без проведения отдельных торгов для завершения строительства.
В этой связи законодатель дополнил предусмотренные ст. 235 ГК РФ основания для прекращения права собственности новым основанием, в соответствии с которым допускается принудительное изъятие объекта незавершённого строительства в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. То, что в такой ситуации законодатель предусмотрел необходимость внесения изменений в ГК РФ, не может не радовать, поскольку до настоящего времени примерно в аналогичной ситуации Жилищный кодекс Российской Федерации допускает продажу с публичных торгов самовольного перепланированного (переустроенного) помещения по решению суда (п. 1 ч. 5 ст. 29), т. е. устанавливает новое, не известное ГК РФ основание для прекращения права собственности. В то же время соответствующие положения в ГК РФ до сих пор отсутствуют.
Скорректировано и предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование. В настоящее время указанное право носит подчеркнуто субъектный характер. Так, в соответствии со ст. 39.9 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на таком праве исключительно: 1) органам государственной власти и органам местного самоуправления; 2) государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным); 3) казенным предприятиям; 4) центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.
Что касается предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в безвозмездное пользование (ст. 39.10 ЗК РФ), то такое предоставление носит подчеркнуто срочный характер (несмотря на то, что из самого названия данного права слово «срочное» исчезло; напомним, что ранее рассмат-
293
В. А. Бетхер, Е. Л. Невзгодина
риваемое право называлось «безвозмездное срочное пользование»), и законом установлены максимальные сроки предоставления участков на таком праве. При этом такое предоставление, помимо прочего, возможно только в ограниченном числе случаев, прямо указанных в Кодексе, например, гражданину под индивидуальное жилищное строительство, если он работает по основному месту работы в соответствующем муниципальном образовании по специальностям, установленным законом субъекта Российской Федерации, в случае строительства по госконтрактам, религиозным организациям, некоммерческим организациям, созданным гражданами, для жилищного строительства и др.
Далее претерпел изменения порядок использования земельных участков без передачи прав на него посредством установления сервитута. Так, установлены специальные правила установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в го -сударственной или муниципальной собственности. В частности, предусмотрена возможность заключения соглашения об установлении сервитута в отношении такого земельного участка в случае: размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка; проведения изыскательских работ; ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Рассматриваемые изменения в ЗК РФ закрепляют принцип платности такого сервитута, при этом плата по соглашению об установлении сервитута определяется в порядке, установленном либо Правительством РФ, либо органом государственной власти субъекта РФ, либо органом местного самоуправления в зависимости от того, в чей собственности находится земельный участок.
Существенным нововведением является возможность заключения соглашения об установлении сервитута в отношении части земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок до 3 (трех) лет по соглашению сторон без проведения кадастровых работ в отношении соответствующей части земельного участка, без осуществления государственного кадастрового учёта указанной части земель-
ного участка и без государственной регистрации ограничения (обременения), возникшего в связи с установлением данного сервитута.
Еще одним бесспорным нововведением является появление «разрешительного» порядка использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута. Такое использование допускается в отношении земель и участков, не предоставленных гражданам или юридическим лицам, и может осуществляться в следующих случаях:
1) проведение инженерных изысканий;
2) капитальный или текущий ремонт линейного объекта;
3) строительство временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;
4) осуществление геологического изучения недр;
5) осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда;
6) размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Основанием для использования земель и земельных участков в таком порядке являются соответствующие разрешения уполномоченных органов власти, которые выдаются в установленном Правительством РФ порядке и действуют в течение определённого срока или до дня предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу.
Таким образом, в качестве главных положительных моментов последних из рассмотренных изменений необходимо выделить появление норм, решающих множество
294
По материалам круглого стола «О проблемах гражданского права...»
проблем, связанных со строительством объектов инженерной инфраструктуры, линейных объектов. Для их строительства теперь отсутствует необходимость формировать несуразные по форме земельные участки для выполнения требований ГсК РФ; достаточно установления сервитута. Для ремонта таких объектов и вовсе достаточно получения разрешения, выдаваемого уполномоченным органом. Такого же разрешения достаточно и для размещения рекламных конструкций, размещения нестационарных торговых объектов, т. е. обеспечивать формирование земельных участков, постановку их на кадастровый учёт и заключать договоры аренды не потребуется, что существенно снижает организационные и финансовые издержки бизнеса.
Помимо рассмотренных ключевых изменений ЗК РФ дополнен несколькими новыми главами, посвящёнными обмену земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, находящиеся в частной собственности; перераспределению земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности; безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации.
В завершение своего выступления В. А. Бетхер обратила внимание, что с 1 апреля 2015 г. вступают в силу ещё одни изменения ЗК РФ, касающиеся порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Вместо прежней статьи, состоящей из трёх пунктов, в ЗК РФ появится новая глава, посвященная изъятию земельных участков и состоящая из 10 статей, в каждой из которых множество подпунктов. Не останавливаясь на этих изменениях подробнее, В. А. Бетхер отметила, что при всей объективной необходимости надлежащего правового регулирований отношений, связанных с изъятием земельных участков, появившиеся новые правовые нормы, равно как в основной своей массе и иные
принимаемые законодателем в последнее время нормы, не только сложны для понимания, но и зачастую вызывают элементарные сложности с их прочтением. К сожалению, такая тенденция неуклонно набирает обороты, включая реформирование гражданского законодательства, взять хотя бы последний принятый Федеральный закон о внесении изменений в ч. I ГК РФ, о котором упоминала Е. Л. Невзгодина.
В качестве реплики к выступлению В. А. Бетхер заместитель начальника отдела регистрации прав на земельные участки и объекты недвижимости нежилого назначения Управления Росреестра по Омской области Ю. Л. Швецова положительно высказалась о введении законодателем инструмента принудительного заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с собственниками помещений в зданиях, расположенных на этих участках, полагая, что органы публичной власти должны заинтересоваться данным нововведением, поскольку одним из основополагающих принципов земельного законодательства является платность использования земли.
Далее выступила ст. преподаватель кафедры социального права Омского государственного университета
им. Ф. М. Достоевского Л. В. Граф, которая рассказала об изменениях гражданского и земельного законодательства в части существующей системы прав на земельные участки, обозначив различия отраслевого правового регулирования имущественного оборота земельных участков. Кроме того, Л. В. Граф поделилась своими опасениями относительно введения законодателем новых форм использования земли, которые не вписываются в классическую систему гражданских прав (применительно к их делению на вещные и обязательственные права).
Продолжил круглый стол кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России О. Г. Ершов, который поддержал высказанное В. А. Бетхер мнение относительно несовершенства юридической техники принимаемых законодателем в последнее время правовых норм, что особенно проявляется в изменениях ЗК РФ. И дело не
295
В. А. Бетхер, Е. Л. Невзгодина
только в увязке между собой правовых норм в пределах одного нормативного акта, степень обобщения таких норм также не может быть признана достаточной. При этом более важной, как полагает О. Г. Ершов, является проблема соотношения норм земельного и гражданского права в части регулирования земельных отношений. По крайней мере, единого подхода здесь не наблюдается. При реформировании земельного законодательства есть попытка внести в классические циви-листические конструкции элементы, которые учитывали бы специфику отношений с участием публичного собственника. В качестве примера можно указать на сервитут.
Далее О. Г. Ершов детально проанализировал данный институт в контексте реформирования земельного законодательства и цивилистической теории. Докладчик обратил внимание присутствующих на отсутствие должной ясности относительно правовой природы сервитута, предложенного гл. V.3 ЗК РФ, а также неясность норм данного Кодекса относительно порядка заключения соглашения об установлении такого сервитута, сторон такого соглашения (в случае, когда соглашение заключается не между собственниками земельных участков, а между землевладельцами, землепользователями, арендаторами, с одной стороны, и третьими лицами, которые будут проводить изыскательские работы, работы, связанные с пользованием недрами, - с другой), действии соглашения при смене какой-либо стороны в таких правоотношениях, защите прав собственника в данной ситуации и пр.
Кандидат юридических наук, доцент кафедры социального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского Н. И. Ковальчук не поддержала критические высказывания присутствующих в адрес произошедших изменений ЗК РФ, в целом охарактеризовав их как крайне положительные. Н. И. Ковальчук заострила внимание участников круглого стола на том, что рассматриваемые изменения в основном касаются земель и земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а публичный собственник, бесспорно, вправе распоряжаться землей по своему усмотрению.
Н. И. Ковальчук отметила введение законодателем множества исключений из правила о предоставлении земельных участков, находящихся в публичной собственности, на торгах, которые направлены на обеспечение интересов обычных граждан и касаются индивидуально-жилищного строительства, садоводства, огородничества и т. п. Предложенное законодателем новое правовое регулирование в части прав на земельные участки, по её мнению, вполне допустимо, поскольку рассматриваемые отношения носят ярко выраженный публичный характер. Что касается нового правового регулирования сервитутных отношений, то здесь также не имеется каких-либо противоречий с гражданским законодательством, поскольку, по мнению Н. И. Ковальчук, речь идёт о публичном сервитуте.
Высказал свое мнение по поводу обсуждаемых изменений и кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права В. А. Цветков, обратившись к актуальным проблемам прекращения и обременения прав на земельные участки участниками долевого строительства. В. А. Цветков рассказал присутствующим об имеющих место пробелах в правовом регулировании затронутой темы, проиллюстрировав это на конкретных примерах, в том числе из судебной практики.
Докладчик обратил внимание участников круглого стола на сложности в реализации права будущих собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок под ним в случае признания застройщика банкротом и его последующей ликвидации, поскольку в такой ситуации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сохраняется регистрация обременения в виде права залога данного земельного участка, что не отвечает интересам участников долевого строительства. По сути, как обратил внимание В. А. Цветков, максимум, что может сделать государство в лице уполномоченных органов для обманутых дольщиков в случае банкротства несостоятельного застройщика, это передать им право на земельный участок, на котором должно осуществляться строительство объекта, и сам не завершённый строительством объект (в случае его сущест-
296
По материалам круглого стола «О проблемах гражданского права...»
вования), а также выдать разрешение на строительство.
Продолжила круглый стол нотариус, занимающийся частной практикой, нотариального округа Омский район Омской области О. В. Маслова, которая рассказала о сложностях, с которыми сталкиваются граждане при оформлении наследственных прав на земельные участки, права на которые возникли и оформлялись ранее, до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г.
Так, в соответствии с формировавшейся на тот момент в сельских поселениях практикой земельные участки предоставлялись гражданам следующим образом: единый участок документально делился на два и, например, 15 га предоставлялось в собственность, а 10 га - в бессрочное (постоянное) пользование (могло быть указано и иное наименование права, главное - не в собственность) в соответствии с нормами предоставления участков, установленными на местах, соответственно, выдавалось и два свидетельства о правах на земельные участки. В такой ситуации нотариус не может выдать свидетельство о праве на наследство в отношении всего земельного участка, указав вид права «собственность», как то желают граждане, поскольку правовые основания для этого отсутствуют.
Представители Управления Росреестра по Омской области: начальник отдела правового обеспечения О. В. Широченкова и заместитель начальника отдела регистрации прав на земельные участки и объекты недвижимости нежилого назначения Ю. Л. Швецова указали на возможность в такой ситуации оформления двух кадастровых паспортов на земельные участки и последующего отдельного оформления прав на такие участки. Возможно также посоветовать гражданам в такой ситуации воспользоваться «дачной амнистией», если целевое назначение земельных участков позволяет это сделать.
В свою очередь, В. А. Бетхер отметила, что такая ситуация является наглядной демонстрацией отсутствия устойчивости российского законодательства, что приводит к нарушению прав и законных интересов обычных граждан, излишней бюрократизации и волоките. Так, в рассмотренном примере необходимость оформления двух паке-
тов документов на единый, по сути, земельный участок вряд ли может быть признана обоснованной и целесообразной с практической точки зрения. В этой связи при реформировании законодательства в соответствующей сфере стоило бы пристальнее обращать внимание на ранее действующие нормы, предусматривая гармоничное взаимодействие прежних и вновь принимаемых норм, детально продумывая механизм вступления в силу последних не в ущерб чьим-либо интересам. В. А. Бетхер также отметила продление срока упрощённой государственной регистрации права собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества, получившей название «дачная амнистия» (до 1 марта 2018 г.).
Преподаватель кафедры гражданского права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского О. А. Полежаев выступил с завершающим сообщением, подняв актуальную проблему использования земельного участка по его целевому назначению и обратив внимание присутствующих на зарубежный опыт в части решения данной проблемы. Так, способы защиты права собственности, предусмотренные действующим российским законодательством, не способны надлежащим образом гарантировать интересы собственника земельного участка и строения на нём, если источником негативного воздействия является строение, возведенное собственником соседнего земельного участка.
Как пояснил докладчик, возможна ситуация, при которой строение, возведённое на соседнем земельном участке, может быть источником негативного воздействия, в результате которого использование земельного участка первого собственника становится затруднительным. Возможна и ситуация, при которой соседнее строение ввиду ветхости и старости является источником опасности и может обрушиться, тем самым причиняя вред соседнему земельному участку и строению. В Германии в таких случаях возможно предъявление требования о сносе такого строения, которое может быть удовлетворено вне зависимости от соблюдения градостроительного и иного законодательства при строительстве данного объекта недвижимости ввиду наличия неудобств при использовании своего земельного участка.
297
В. А. Бетхер, Е. Л. Невзгодина
В подобной ситуации в России единственным способом защиты прав собственника от негативного воздействия, исходящего с соседнего земельного участка, является ст. 1065 ГК РФ, однако сфера применения данной нормы ограничивается исключительно деятельностью, причиняющей вред или неудобства, в то время как какая-либо деятельность на соседнем земельном участке может и не осуществляться.
Применительно к поднятой последним выступающим проблеме В. А. Бетхер добавила, что на практике, на местах, сначала длительное непринятие документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а затем поспешное их принятие (без учёта уже предоставленных земельных участков, выданных разрешений и т. п.), неоднократное внесение в них изменений, неучёт этих документов при предоставлении земельных участков под строительство и пр. приводит к ситуациям, когда объект недвижимости, создаваемый при формальном соблюдении всех необходимых правил и получении необходимых разрешений, впоследствии оказывается возводимым в режиме самовольной постройки. Чаще всего речь идёт о несоблюдении целевого назначения предоставленного под строительство земельного участка либо его вида разрешённого использования. Подобные судебные споры, к сожалению, не редкость.
Начальник отдела правового обеспечения Управления Росреестра по Омской области О. В. Широченкова и заместитель начальника отдела регистрации прав на земельные участки и объекты недвижимости нежилого назначения Управления Росреестра по Омской области Ю. Л. Швецова на протяжении всего времени работы круглого стола отвечали на вопросы присутствующих, комментировали выступления докладчиков, рассказывая о практике работы Росреестра в соответствующем направлении.
Завершили круглый стол его ведущие Е. Л. Невзгодина и В. А. Бетхер, ещё раз обратив внимание присутствующих на наме-
тившуюся тенденцию постоянного обновления законодательства и отсутствие его устойчивости, как следствие, нестабильность правоприменительной практики и необходимость регулярного осмысления вносимых в законодательство изменений.
Стоит отметить, что круглые столы, посвящённые новейшим изменениям в законодательстве и организуемые кафедрой гражданского права, стали уже ежегодными научными мероприятиями, в которых приглашенные представители арбитражных судов, судов общей юрисдикции, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области, Прокуратуры Омской области, Нотариальной палаты Омской области, образовательных учреждений г. Омска с удовольствием принимают самое активное участие.
Так, этот круглый стол, помимо вышеперечисленных гостей, также посетили кандидат юридических наук, заместитель председателя Арбитражного суда Омской области, доцент кафедры гражданского права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского К. В. Храмцов, судья Омского областного суда Е. А. Зубова, заместитель начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Прокуратуры Омской области Л. Ж. Корнеева, президент НП СРО «Профессиональные риэлторы Омской области», директор ООО «Недвижимость - Гарант» Н. П. Карпенко, нотариусы, занимающиеся частной практикой, Е. А. Голованова, А. А. Петрова, И. В. Тюменцев, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омского экономического института
С. Л. Банщикова, ст. преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омского экономического института О. С. Филиппова и др.
298
