CC BY
379
О.В. ЯЦЕНКО
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ КАК ФАКТОР ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В данной статье раскрываются понятие, виды парламентского контроля, влияние данного конт-роля на формирование гражданского общества и правового государства. Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Парламент, будучи органам, в кото-
ром представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая открыто, находясь в постоянном контакте с гражданами, формируя некоторые государственные органы, принимая бюджет и т.д., должен иметь права в сфере контроля.
Парламентский контроль, правовое государство, гражданское общество, президент, правительство, парламентский запрос, конституционная ответственность, омбудсмен, Государственная Дума, Федеральное Собрание.
На современном этапе развития отечественного государства создание эффективных механизмов парламентского контроля - одна из важнейших задач, без решения которой построение правового государства просто немыслимо. Вообще, западноевропейская либерально-правовая мысль Нового времени при рассмотрении проблем организации институтов публичной, в частности государственной, власти так или иначе была направлена на формирование политико-правовых механизмов обеспечения не формального, а реального (фактического) равенства всех ветвей власти.
Однако на самом деле это идеальное состояние не достигнуто нигде в мире, а по мнению ряда исследователей, вообще в принципе недостижимо [1]. Это объясняется прежде всего тем, что для реальной юридико-политической практики характерен институциональный динамизм, при котором все ветви власти функционируют в обстановке постоянно изменяющейся этнополитической и международной ситуации, который, несомненно, влияет на баланс ветвей власти, особенно в демократическом государстве. Причем в большей степени изменение в равновесии властей можно зафиксировать в переходных политико-правовых режимах, имеющих низкий уровень стабильности и эффективности при функционировании институтов государственной власти.
Изменчивость политического процесса, рост потребностей населения, наличие внутренних и внеш-них угроз приводят к периодическим кризисам государственно-правовой и общественной организации, обусловливают усложнение социально-правового управления и вместе с тем активизируют деятельность институтов публичной власти, и прежде всего власти исполнительной. Подобная ситуация характерна не только для российской политической системы, но и для многих зарубежных стран.
Сегодня подавляющее большинство применяемых в различных странах законов, как отмечает Д.А. Керимов, «имеют не парламентское, а правительственное происхождение, либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью». Причем исследователь замечает, что «подавляющая часть нормативных актов, применяемых в том или ином государстве, издавались не парламентом, а правительством. Речь идет о делегированном законодательстве и правитель-
ственных актах, носящих подзаконный характер. Иначе говоря, общество, его граждане и институты живут (особенно это касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти» [1]. При этом на практике административные акты подчас либо «обходят» нормы законов, либо прямо нарушают их.
В этом плане для всех времен, для различных типов государств и политических режимов актуальной остается задача правового ограничения исполнительной власти и формирования институтов парламентской ответственности правительства и иных структур. Это значит, что в деятельности органов исполнительной власти не может быть аспектов, которые находились бы «... вне закона», исполнительный орган, уполномоченный осуществлять определенный вид деятельности, должен действовать только в рамках закона, а политико-правовая институционализация парламентского контроля является однэй из важнейших гарантий этого.
Несомненно, контроль над правительством представляет собой одну из важнейших функций парламента. Значимость парламентского контроля заключается прежде всего в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения разного рода злоупотреблений, нарушения прав и свобод, анализа практики реализации действующего законодательства.
Россия должна пройти долгий путь, прежде чем станет полупрезидентской республикой, в которой возможно осуществление пусть ограниченного, но все же парламентского контроля. На протяжении почти всей истории нашему государству присуща сильная исполнительная власть. «У России в целом если и имелась альтернатива нарождавшемуся самодержавию, то выглядела она, скорее всего, следующим образом: либо самодержавие с его деспотией и бесправием народа, либо невозможность контролировать огромную территорию страны и ее неизбежный рас -пад. Сказанное следует рассматривать не как оправдание тирании и бесправия, но как простую констатацию факта» [2].
В СССР парламентский контроль был пустой формальностью, носил декларативный характер, служил ширмой для прикрытия партийно-вождистской практики и такой же идеологии. Так, В Конституции РСФСР 1978 г. вч. 2 ст. 119 содержалось положение о
том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу [3]. Однако он собирался на сессии всего несколько дней в году, поэтому самостоятельной роли в системе государственных органов не играл [4].
Реформы последних лет привели к серьезным изменениям системы высших органов государственной власти, в частности, во взаимоотношениях исполнительной и законодательной ее ветвей. Естественно, изменилось и содержание института государственноправовой ответственности, его место и роль в постсоветской системе властных отношений.
Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако действенный механизм парламентского контроля за деятельностью правительства так и не был создан (как, впрочем, не обеспечена надлежащая ответственность ни одного из органов государственной власти). Злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, уже не яв-ляются чем-то из ряда вон выходящим, а представляют собой повседневную реальность. Необходимо отметить, что количество данных злоупотреблений неукоснительно растет, и в этой связи вполне оправдано огромное значение, которое придается созданию эффективных механизмов парламентского контроля с учетом специфики переходного государства.
Говоря о понятии парламентского контроля, необходимо сразу отметить, что универсального определения данной категории не существует и что каждый правовед по возможности пытается привнести в понятие общественного контроля что-то свое, тем самым расширяя его содержание.
Слово «контроль» произошло от одно коренного соШтегоЬ, причем «контроль» понимался как установление правильности обстоятельств дела. Однако в политико-правовом значении данный термин понимается несколько иначе, причем разные авторы подчас вкладывают в него неодинаковый смысл.
Так, В. Орландо полагал, что функция контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя (парламентария) выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство [5].
Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и его членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим или правовым. Так, парламентский контроль наряду с административным и финансовым входит в правовой контроль. Парламентский контроль осуществлялся путем парламентской критики действий правительс твенных органов при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия (рас-следования). В то же время Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическими целями, так и целями правового контроля. Так, в парламентарных государствах вотумы недоверия по общему правилу применяются только по политическим обоснованиям.
Современные российские исследователи также достаточно подробно рассматривают указанную проблематику в своих работах (С.А. Авакьян, АС. Автономов, М.В. Баглай, Д.А Ковачев, Е.В. Коврякова, В.Е Чиркин и др.), как и многие зарубежные авторы (Ф. Ардан, Б. Шантебу, Р.Саква, АСтивенс, Г.-П. Шнайдер и др.), но, как правило, не дают определения парламентского контроля, а перечисляют его формы (вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам, интерпелляции, постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, отказ правительству в доверии, доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, парламентские слушания, парламентские расследования, деятельность парламентских омбудсменов и других органов при парламенте, импичмент, участие в формировании исполнительных органов государственной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, ратификация и денонсация международных договоров и так далее) и раскрывают их содержание, показывают его значение в рамках механизма государственно-правовой ответственности.
Тем не менее М. М. Утяшев и А А. Корнилаева предлагают определение парламентского контроля и понимают его в качестве осуществляемого высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекса различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности сис-темы исполнительной власти, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий [6].
Наиболее полным является определение, данное немецким ученым В.Стеффани: по его мнению, парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы проведения других, в частности, правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Итак, определение парламентского контроля сводится к контролю над правительством (исполнительной властью) при непосредственной или косвенной возможности применения санкций [7].
Парламентский контроль - это один из институтов государственного контроля, который имеет общий политический и реже административный характер, хотя в России в последние десятилетия важное значение приобретает парламентский контроль за соблюдением прав человека (институт омбудсмена).
Круг субъектов парламентского контроля, исходя из данного определения, шире, чем это может показаться на первый взгляд. Наряду с парламентом и правительством субъектами парламентского контроля являются и правительственное большинство в парламенте, и оппозиция. Необходимо отметить, что в осуществлении парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство, если же
парламент, правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля обычно снижается [7].
Под объектом парламентского контроля понимается деятельность органов исполнительной власти должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности.
Осуществление контроля за деятельностью правительства предполагает выполнение парламентом следующих взаимообусловленных задач, являющихся одновременно стадиями парламентского контроля:
— получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тому или иному вопросу (получение информации);
— предварительная обработка полученной информации;
— анализ и оценка полученной информации (анализ информации);
— выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, включая возможность непосредственного применения санкций. Для решения данной задачи парламентом могут
быть использованы разнообразные источники, начиная с сообщений в СМИ, доступа к банкам данных, парламентских слушаний, кончая расследованиями, проводимыми специальными комиссиями и следственными комитетами. Предварительная обработка полученной информации осуществляется парламенте -кими комиссиями и комитетами, а также парламентскими вспомогательными службами и органами.
Для выяснения обоснованной оценки, а также ее адекватности необходимо проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий; должна быть зафиксирована возможность обсуждения полученной информации на заседаниях палаты парламента. Выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие решения включает возможность непосредственного применения санкций вплоть до выражения вотума недоверия правительству, принятия резолюции порицания в отношении правительства, привлечения должностных лиц в порядке импичмента и т.д.
В мировой практике существует множество различных форм парламентского контроля. Так, выделяются: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Предлагается три критерия для классификации форм парламентского контроля: органы, осуществляющие парламентский контроль, время осуществления парламентского контроля и его содержание.
В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, следует различать:
1) парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной Думы);
2) парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями, отдельными депутатами и т.д.);
3) парламентский контроль, осуществляемый не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека и т.д.).
По времени осуществления парламентский контроль бывает:
а) упреждающим, направленным на предотвращение незаконной деятельности исполнительной власти (осуществляется как парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследоваїельс-кими службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека и т. п.);
б) сопутствующим, цель которого - контроль представительным органом реализации того или иного закона (наиболее часто применяется в финансовой области);
в) последующим, направ ленным на проверку правильности исполнения законов исполнительной властью.
Указанные виды эффективны, если вслед за вскрывшимися правонарушениями следует своевременное реагирование правоохранительных органов.
По содержанию чаще всего выделяют парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека, финансовый парламентский контроль, связанный с деятельностью счетной палаты, в ряде стран - счетных судов, в сфере обороны и безопасности государства, информационный парламентский контроль, в области охраны окружающей среды и др.
Исходя из основных задач современного парламента, можно сделать вывод, что формы парламентского контроля, как способы его существования и выражения, носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер.
Санкционирующий или решающий контроль, состоящий в выработке парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятии на основе полученной информации решения, например в области внешней политики, реализуется посредством одобрения Конгрессом решений Президента относительно вопросов войны и мира, заключения международных договоров (США); решения вопросов войны и мира, ратификации международных договоров, принятия резолюций по предложениям, исходящим от институтов Европейского Союза (Франция); ратификации международных договоров, принятия решения об объявлении состояния обороны (ФРГ), предоставления Бундестагом заключения на участие Федерального правительства в принятии норматив ных актов Европейского Союза.
Необходимо отметить и то, что санкционирующий контроль уже по своему названию предусматривает возможность применения санкций вплоть до выражения вотума недоверия правительству (в парламентарной республике, например в ФРГ, где парламент выражает коне труктивный вотум недоверия); принятия резолюции порицания в отношении правительства, а
также резолюции о предании Высокой палате правосудия и Суду Республики соответственно Президента и членов правительства (в полупрезидентской республике, например во Франции); привлечения к ответственности должностных лиц в порядке импичмента (в президентской республике, например в США).
Следует отметить, что утверждение парламентом бюджета и контроль за его исполнением не являются частью информативного или санкционирующего контроля, а представляют собой отдельную форму парламентского контроля - бюджетно-финансовый контроль.
В. В. Маклаков предлагает подразделять все формы парламентского контроля на две большие группы: первую составляют формы, не содержащие прямых санкций в отношении правительства, за исключением публичной огласки; вторую - формы, содержащие санкции, ведущие к политической ответственности правительства. Первая группа осуществляется обеими палатами парламента, вторая - только Национальным собранием [8].
В зависимости от политического и государственного режима различают реальный и так называемый «спящий» виды парламентского контроля. Однако здесь необходимо учесть, что в странах с недемократическим режимом институт парламентского контроля может быть предусмотрен законодательством, но он не будет реализован, либо будет крайне неэффективным, т.е. в авторитарных или тоталитарных режимах это такая институциональная форма, которая не соответствует своей функциональной природе. Таким образом, демократический режим - это необходимое условие осуществления парламентского контроля. Государственный режим также накладывает определенный отпечаток на осуществление парламентского контроля, поскольку его реализация зависит от реального баланса власти высших государственных органов.
По процедуре осуществления различают гласный и негласный парламентский контроль. Гласный контроль осуществляется на открытых заседаниях парламентских комиссий, а негласный - когда расследование парламентской комиссии или комитета проходит в закрытом режиме.
В зависимости от основания парламентского контроля выделяют юридический и политический контроль. Основанием для проведения юридического (негативного) контроля может служить, например, правонарушение, совершенное должностным лицом, а для проведения политического контроля - политика, проводимая исполнительной властью.
По поводам контрольных действий различают конкретный контроль, когда осуществление парламентского контроля связано с уже произошедшим событием (например, террористический акт 11 сентября 2001 г. послужил основанием для расследования сенатской комиссией адекватности действий администрации США), и абстрактный контроль (например, упреждающий контроль Конгресса США за соблюдением бюджета).
Подводя своеобразный итог рассмотрения факторов действенности парламентского контроля, следует отметить, что главной задачей на данном этапе является преодоление тех недостатков в национальной правовой и политической жизни, которые ограничи-
вают или деформируют этот институт. В этом плане, с одной стороны, следует обратить внимание на установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическими и государственными режимами, и на избирательную систему, влияющую на количество партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему. С другой стороны, в демократическом режиме важно не позволить парламенту захватить не принадлежащую ему власть (стать «коллективным диктатором», как, например, известный французский Конвент времен Робеспьера и Сен-Жюста), превратить правительство в неэффективный орган, но в то же время отсутствие контроля со стороны парламента может привести к коррумпированности исполнительной власти и неэффективному управлению государством, к узурпации власти различными неформальными институтами («семьей», олигархическими группировками, партийными функ-ционерами и др.).
Таким образом, парламентский контроль - это необходимое условие и важнейший элемент государственно-правовой (парламентской) ответственности ис -полнительной власти. Усиление института парламентской ответственности Правительства и иных управ -ленческих структур, кроме всего прочего, это еще и показатель преодоления переходного периода, который в силу многих факторов изрядно затянулся в постсоветской России.
Тем не менее, по мнению многих отечественных и зарубежных исследователей, Государственная Дума РФ обладает ограниченными контрольными полномочиями и, соответственно, возможностями оказывать влияние на Правительство [3], с чем, безусловно, трудно спорить. Истоки данной проблемы следует искать в историческом прошлом нашей страны, в процессах эволюции формы правления, институтов политического и государственного режимов, в избирательной и партийной системах, особенностях содержания правоментальных структур и архетипов, а также учитывать существующую социально-экономическую обстановку.
Система исполнительной власти в России имеет общие черты с французской системой. Эю дало повод многим исследователям, вопреки конетитуционным положениям (ст. 110), предполагать, что по своему правовому и политическому статусу Президент РФ может рассматриваться наряду с Председателем Правительства как глава исполнительной власти, «причем «президентская голова» значительно «выше» «премьерской», отсюда следует вывод о наличии особой ветви власти - президентской [9]. По мнению некоторых авторов, именно это послужило в конечном счете причиной ослабления роли Парламента, отсутствия реально действующих массовых общественных объединений и других институтов гражданского общества [10].
Исследование парламентского контроля в модернизирующейся России, конечно, предполагает обращение к партийной системе государства. В Российской Федерации существует многопартийная система (ч. 3. ст. 13 Конституции), однако ни одна из возникающих партий не может четко определить свою
идеологию и социальную базу: на какие слои она опирается, чьи интересы выражает. Вследствие этого партийные фракции в Государственной Думе, представляющие ту или иную политическую партию, тоже достаточно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля. Практика 90-х гг. показала, что оппозиция всегда стремилась не ввести президентские полномочия в рамки, приемлемые с точки зрения разделения властей и действующего законодательства, а полностью уничтожить своего политического противника посредством его отставки по состоянию здоровья, отрешения от должности или изменения формы правления. Подобное положение не способствовало укреплению власти в целом, препятствуя проведению действенной государственной политики в масштабах всейстраны.
Так, кроме решения вопроса о доверии Правительству и отрешения Президента от должности, ратификации и денонсации международных договоров, утверждения указа о введении военного и чрезвычайного положений (санкционирующий, резолютивный или решающий контроль), сюда относятся: вопросы Правительству (устные и письменные), запросы (парламентские и депутатские), отчеты Правительства по исполнению бюджета, соответствующая деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, парламентские слушания.
Что же касается вопросов Правительству (устных и письменных), то задавать их членам Правительства могут члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на заседании соответствующей палаты, а члены Правительства, в свою очередь, обязаны на них отвечать. Вопросы направляются не менее чем за 5 дней до проведения заседания (ст. 38 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Согласно ст. 41 Регламента Государственной Думы каждую среду на заседании Государственной Думы проводится «правительственный час» для ответов на вопросы членов Правительства, перечень которых является закрытым. Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица предоставляется возможность задать еще один уточняющий устный вопрос, а в конце рассмотрения данного пункта повестки дня заседания - выступить (не более 5 минут) по существу представленного им письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты вправе в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся.
Вообще, парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы
- одна из наиболее распространенных в мировой практике форм парламентского контроля. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего количества членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания, запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется должностному лицу, соответственно, членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Это разные виды запросов.
Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на него устный (на заседании соответствующей палаты) или письменный ответ не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Письменный ответ оглашается председательствую -щим на заседании. Запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный инициатором срок.
Такая форма парламентского контроля, как отчеты Правительства по исполнению бюджета, применяется ежегодно. Так, отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финанс овый год представляется Государственной Думе Правительством одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год. Парламент осуществляет контроль и за социально-экономической ситуацией в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. Среди документов и материалов, передаваемых Правительством в Думу, одновременно с проектом бюджета должен быть доклад об итогах социально-экономического развития страны за истекший год. Необходимо отметить, что эффективность исполнения бюджета остается недостаточной. При исполнении федерального бюджета сохраняется практика нарушения законодательства, что вызвано (в том числе) недостаточным привлечением к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.
Что касается деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, то можно отметить, что комиссии Государственной Думы формируются для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах (подобие расследовательских комиссий, создаваемых за рубежом), дачи заключения на решение нижней палаты о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене. Их деятельность ограничивается рамками конкретной задачи или срока. Комитеты и комиссии образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений (ст. 21 Регламента). Состав их утверждает Дума большинством голосов от общего числа депутатов. Решение комитета или комиссии принимается большинством голосов от общего числа их членов. Согласно ч. 3 ст. 26 Регламента на заседание комитета или комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации, поскольку деятельность комиссии и комитета основывается на принципах свободы обсуждения и гласности (ст. 28 Регламента).
Достаточно большой интерес представляет такая форма парламентского контроля, как парламентские слушания, которые проводятся по инициативе Совета Государственной Думы (ст. 13 Регламента), комитетов и комиссий, а также депутатских объединений. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета и отчет о его
исполнении, а также другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентские слушания могут проходить как в открытом, так и в закрытом режиме. После выступлений приглашенных лиц следуют вопросы депутатов и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут задаваться в устной и письменной формах. Результатом проведенного слушания может стать принятие рекомендаций по общему вопросу, которые могут быть опубликованы в печати. Рекомендации не носят обязательного характера. Их цель - привлечь внимание общественности к той или иной проблеме через средства массовой информации. Отмечая слабые места данной формы парламентского контроля, следует указать на ее недостаточную эффективность по причине низкого уровня посещаемости данных слушаний парламентариями.
Деятельность Уполномоченного по правам человека также является одной из форм парламентского контроля. Назначает и освобождает его от должности Государственная Дума (ст. 103, ч. 1, п. «д» Конституции). Его деятельность регулируется ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. Уполномоченный призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Он призван дополнять существующие средства защиты прав и свобод.
Институт омбудсмена впервые был основан в Швеции в 1809 г. В компетенцию омбудсмена не входят конфликты между гражданами. Сфера его деятельности - это отношения между гражданином и органом государства, общественной организацией, учреждением и т.д. Отличие омбудсмена от других правоохранительных органов заключается в том, что он занимается именно правами граждан. Омбудсменов-ский институт может быть отнесен, по мнению Т. Флейнера-Джерстера, к специальным институтам публично-правового надзора. В.В. Бойцова полагает, что, будучи публично-правовым институтом, омбудсмен служит общественным интересам, поэтому его доклады можно оценить как публичные жалобы [11].
В России никогда ранее не существовало подобного института. Однако происходящие в России процес-сы становления новой государственности, нового конституционного строя, новых органов федеральной власти требуют совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, направленных на реализацию самых передовых идей в сфере взаимодействия государства и гражданского общества. В контексте настоящего исследования необходимо обратить особое внимание на один из важных аспектов деятельности этого института - на обеспечение непосредственного диалога между парламентом и гражданами (и их организациями), а также на влияние института омбудсмена на функционирование института
государственно-правовой ответственности в исполнительной и представительной власти.
Уполномоченный по правам человека независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он назначается на должность (освобождается от должности) Государственной Думой, большинством голосов от общего числа депутатов сроком на пять лет. Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в случае, если ранее эти решения или действия были обжалованы в судебном или административном порядке, но заявитель не согласен с решением, принятым по жалобе. Кроме рас -смотрения жалоб, Уполномоченный по правам человека ежегодно делает доклад о своей деятельности, в котором сообщает о тематике рассматриваемых им жалоб. По роду своей деятельности омбудсмен способен призвать к ответственности (в том числе и через суд) органы публичной власти, что закреплено в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1996 г.
К важнейшим задачам любого государства относится контроль над исполнением бюджета и государственными финансами. Такой контроль в нашей стране осуществляет Счетная палата, деятельность которой также является одной из форм парламентского контроля. Счетная палата создается Государственной Думой, состав и порядок работы палаты определяет ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. [12]. Она обладает реальным механизмом контроля. Так, согласно ст. 2 этого закона Палата осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Итоги работы Счетной палаты за последние годы свидетельствуют о том, что она сформировалась как действенный государственный орган, что позволяет ей проводить эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, выдаче представлений по возврату незаконно израсходованных денежных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков и проблем.
К формам парламентского контроля относится и ответственность Правительства перед Государственной Думой, однако выражение недоверия высшему органу исполнительной власти крайне затруднено. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа в составе не
менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы (90 депутатов). Дума рассматривает данный вопрос в недельный срок после его внесения. Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего чис-ла депутатов Думы (конституционного состава), после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. В случае, если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу, в любом случае последнее слово остается за главой государства.
Необходимость повышения эффективности парламентского контроля в России назрела давно, но нельзя и переоценивать этот институт, учитывая опыт зарубежных стран, где он в настоящее время неэффективен в силу таких факторов, как партийная система, форма правления, соотношение политических сил, внутриполитической ситуации и международной обстановки в мире. Россия должна выработать собственную четко слаженную систему осуществления контроля за деятельностью исполнительной власти.
Парламентский контроль играет очень важную роль в повышении эффективности работы исполнительной власти. Он - не оружие в руках законодательной власти, а, напротив, шаг на пути повышения качества работы исполнительной власти, достижения ее ответственности перед населением государства. Поэтому в прозрачности работы Правительства и дееспособности Федерального Собрания заинтересовано все общество, как и в том, чтобы его чиновники и парламентарии заботились прежде всего о реализации публичных, а не корпоративных или личных интересов.
Хочется верить, что усовершенствованию системы осуществления парламентского контроля будет уделено должное внимание и со стороны законодателя, а в ближайшем будущем в России появятся механизмы и институты эффективного парламентского контроля, главным показателем которого станет успешная работа исполнительной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Керимов ДА. Государствоведение: актуальные проблемы теории. М., 2003.
2. Дмитриева Т.Б. Характер: русский. М., 2001.
3. Авакьян СА. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд М., 2000.
4. Автономов A.C. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учебное пособие. М., 1999.
5. Орландо В. Принципы конституционного права. М., 1907.
6. УтяшевМ.М., КорнилаеваА.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.
7. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
8. Иностранное конституционное право /Под ред. проф. В.ВМаклакова М., 1996.
9. Баглаи М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд, изм. и доп. М., 1999.
10. Чиркин В.Е.Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
11. Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Тверь, 1994. Ч. 1.
12. ФЗ «Осчетной палате РФ» от 11.01.1995г. // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
