CC BY
1367
Берестнев Михаил Александрович, канд. юрид. наук, зав. кафедрой, berestnev@bk.ru (Россия, Тула, Тульский государственный университет).
Темное Эдуард Сергеевич, канд. техн. наук, проректор, etemnov@gmail.com (Россия, Тула, Тульский государственный университет).
THE PROSPECTS OF LEGAL REGULATION OF APPOINTMENT AND PAYMENT OF THE STATE ACADEMIC SCHOLARSHIPS M.A. Berestnev, E.S. Temnov
This article is discussed the issues that reveal the legal basis, the order of appointment and payment of state academic scholarships. Among the different types of scholarships authors focus on the state academic scholarship, this type of scholarships are widespread. The author's analysis is based on extensive empirical basis, formed within the framework of monitoring provide fellowship educational institutions of higher education. Special attention is given to features of appointment and payment of increased state academic scholarships for achievements in teaching, research, social, cultural, artistic and sports activities. Discussed in detail the requirements to be met by a student who claims to receive state academic scholarships and increased state academic scholarships.
Keywords: scholarship securing, state academic scholarship, basic educational program.
Berestnev M. A. , candidate jurid. Sciences, Head of Chair civil and land law of Tula State University, E-mail: berestnev@bk.ru (Russia, Tula, Tula State University).
Temnov E.S., candidate of technical Sciences, Prorector for educational work of Tula State University, E-mail: etemnov@gmail.com (Russia, Tula, Tula State University).
УДК 343
ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Н.Н. Волчкова
Рассматривается передовой зарубежный опыт парламентского контроля с позиций необходимости разработки ключевых положений законодательства РФ по данному вопросу. Дан анализ парламентского контроля, присущего как государствам с высоким уровнем развития, так и государствам, находящимся на пути реформ и развития. Автор предлагает, совместить этот опыт с российскими условиями, с отечественной государственно - правовой теорией и практикой, актуальными задачами, стоящими перед обществом. Только в этом случае речь может идти о создании дееспособного, международно-признанного и понятного общественно-политического механизма.
Ключевые слова: парламентский контроль, парламентское расследование, контрольные полномочия, Европейская конституционная практика.
Изучение передового зарубежного опыта интересно и полезно с позиции необходимости разработки ключевых положений законодательства РФ по
43
данному вопросу. Во всех государствах, независимо от форм правления, исполнительную власть необходимо контролировать, так как она обладает огромными полномочиями, а, следовательно, возможностями для совершения разного рода злоупотреблений. Следует отметить, что за рубежом важность названного вопроса осознана давно.
Разумеется, опыт зарубежных стран не может, безусловно, переноситься на российскую почву, требуется его критическое осмысление. Однако не следует полностью отрицать и допустимость его частичного использования в Российской Федерации.
Парламентский контроль для многих стран представлен, прежде всего, всесторонне разработанной системой парламентского контроля за деятельностью правительства, а также за бюджетной политикой и рядом других сфер государственной деятельности.
Так, в Конституции Австрии имеется специальный раздел, посвященный правовому регулированию участия Национального совета и Федерального совета «в осуществлении федерацией исполнительной власти» (ст. 50 - 54). Эти органы полномочны проверять ведение дел правительством, обращаться к его членам с запросами относительно всех аспектов исполнительной деятельности и требовать предоставления всех необходимых сведений, а также формулировать в своих решениях рекомендации относительно осуществления исполнительной деятельности правительства. Члены Национального и Федерального совета имеют право обращаться на заседаниях советов с краткими устными запросами к членам правительства.
Конституция Австрии предписывает право Национального совета как одной из палат парламента создавать следственные комитеты. Суды и другие органы обязаны удовлетворять требования этих комитетов о представлении доказательств, все публичные учреждения должны по их требованию предоставлять свою документацию. Кроме того, Конституция Австрии (ст. 55) учреждает специальный орган - Главный комитет, формируемый из членов Национального совета на основе принципа пропорционального представительства. Федеральным законом может быть установлено, что издание определенных постановлений Федерального правительства или федерального министра требует согласия Главного комитета, а также что Главный комитет со своей стороны должен представлять доклады Федеральному правительству или федеральному министру.
Счетная палата, на которую Конституция Австрии возлагает обязанность проверять финансовую деятельность Федерации и входящих в нее земель, общин и их союзов обязана ежегодно представлять Национальному совету доклад о своей деятельности. Для рассмотрения докладов Счетной палаты в Национальном совете образуется постоянный комитет (часть 2 ст. 121) [3].
В парламентских республиках (ФРГ, Италия) и конституционных монархиях (Великобритания) существует институт ответственности правительства перед парламентом. Речь идет о праве представительного органа
формировать правительство, обязанности последнего отчитываться о своей деятельности и, в случае признания его работы неудовлетворительной, уходить в отставку.
В ФРГ парламентский контроль является прерогативой Бундестага. Наиболее существенным методом контроля является право Бундестага избирать Федерального канцлера, а также быть инициатором отстранения его от должности. Отстранение Федерального канцлера от должности происходит посредством выражения конструктивного вотума недоверия, закрепленного в ст. 67 Основного Закона ФРГ 1949 г., поскольку ответственность перед парламентом несет только канцлер, а правительство уходит в отставку с его сменой.
В соответствии со ст. 43 Основного закона Федеративной Республики Германии Бундестаг и его комитеты могут требовать присутствия на их заседаниях любого члена Федерального правительства. Статья 44 данной конституции сравнительно подробно регламентирует порядок проведения парламентских расследований. Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов обязан учредить следственный комитет, который собирает требуемые доказательства в открытых заседаниях. Они могут быть и закрытыми. В ходе следственных действий соответственно применяются предписания уголовно-процессуального закона. Тайна переписки, почтовой, телеграфной и иной электросвязи остается неприкосновенной. Суды и органы управления обязаны оказывать правовую и административную помощь. Решения следственных комитетов не подлежат судебному толкованию. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств, на которых основано расследование. Статья 45 данной конституции непосредственно мотивирует назначение соответствующих парламентских уполномоченных необходимостью «осуществления парламентского контроля» [5].
Также Бундестаг Германии вправе проверять финансовую деятельность исполнительной власти. Так, согласно статьи 114 Основного закона федеральный министр финансов обязан предоставить в Бундестаг отчет о всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и о государственном долге. Право на утверждение бюджета дает парламенту надежное средство осуществления контроля за деятельностью правительства. Бюджетный комитет обсуждает с правительством каждый проект бюджета, подготовленный федеральными министерствами, чтобы определить, сколько средств может быть потрачено в следующем бюджетном году на содержание исполнительной власти.
Можно выделить ряд особенностей, отличающих парламентский контроль в Великобритании от других западноевропейских государств. Контрольные функции принадлежат специализированным комитетам. Они образуются по отраслям и сферам управления. Главной задачей этих комитетов является контроль за деятельностью основных министерств. Система этих комитетов привязана к структуре правительства. Есть комитеты по обороне,
внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, по делам Шотландии и Уэльса и т.д. Члены правительства не вправе входить в состав комитетов, но могут присутствовать на их заседаниях, выступать от имени правительства, не участвуя в голосовании. Тщательно проверяя политические действия правительства, комитеты опрашивают министров, высших государственных служащих, руководителей заинтересованных организаций и отдельных лиц. Путем слушаний и публикации отчетов они предоставляют парламенту факты и компетентные соображения по многим важным проблемам. Комитеты могут проводить расследования и в этих целях истребовать документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По расследованному вопросу комитет представляет палате доклад. Решения комитетов носят рекомендательный характер, и палата ими не связана. При парламенте функционирует парламентский уполномоченный по делам администрации (омбудсмен). Эта должность была введена Законом о парламентском уполномоченном 1967 г. Омбудсмен - должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств.
Конституция Королевства Дании согласно пункту 38 обязывает на первом заседании Фолькетинга Премьер-министра представлять отчет об общем положении государственных дел и о мерах, предложенных правительством. Указанный отчет становится предметом общих дебатов в парламенте. Кроме того, Фолькетинг Дании обладает правом формирования комитетов из числа депутатов для расследования вопросов особой важности. Указанные комитеты имеют право затребовать любую письменную или устную информацию как от граждан, так и от государственных органов (пункт 51) [7].
Достаточно широкие контрольные полномочия имеют верхняя и нижняя палаты Конгресс и Сенат испанского парламента - Генеральных кортесов. В части 2 статьи 66 Конституции Испании наряду с законодательными и бюджетными полномочиями Генеральных кортесов упоминается его компетенция по «контролю деятельности правительства». Согласно статье 76 данной конституции, Конгресс и Сенат, а в ряде случаев обе палаты совместно, могут образовать комиссии по расследованию любого вопроса, представляющего общественный интерес. Заключения комиссий не являются обязательными для судов, не затрагивают также решения судебных органов, однако результаты расследования могут быть переданы прокуратуре для использования в соответствующих случаях.
В Испании палаты и их комиссии могут затребовать через своих представителей любую необходимую информацию и содействие от правительства и его ведомств, как и от любых должностных лиц государства и автономных сообществ (ст. 109); палаты и их комиссии могут потребовать присутствия на своих заседаниях членов правительства; члены правительства допускаются к заседаниям палат и их комиссий и имеют право выступать на них, а также могут просить о том, чтобы требуемую информацию предоставили
служащие правительственных ведомств (ст. 110); правительство и каждый из его членов обязаны отвечать на запросы и вопросы, обращенные в их адрес в палатах; для обсуждения вопросов и запросов регламентами палат устанавливается минимальный срок в одну неделю; любой запрос может послужить основанием для внесения проекта постановления, в котором палата выражает свое мнение (ст. 111).
Несмотря на ограниченные контрольные полномочия парламента в Итальянской Республике и сосредоточение конституционного внимания на его законодательных функциях, тем не менее, согласно ст. 82 Конституции Италии каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес [8]. Комиссии формируются пропорционально соотношению парламентских фракций палаты при этом они обладают такими же полномочиями, как и судебная власть. Кроме того, здесь функционируют специальные двухпалатные комиссии. Наиболее важными являются специальные комиссии по вопросам борьбы с мафией, борьбы с политическим терроризмом, а также комиссии по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Комиссии вправе приглашать на свои заседания работников правоохранительных и судебных органов, где вырабатываются согласованные меры по предотвращению тех или иных негативных явлений, а также меры по совершенствованию законодательства. Регламенты палат итальянского парламента предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно то, что в этом случае регламенты никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.
Контрольные полномочия Национального собрания Франции весьма ограничены и не всегда позволяют заставить правительство отвечать за свои действия. Вместе с тем, контрольная функция парламента Франции по отношению к исполнительной власти включает: привлечение правительства к ответственности. Только Национальное собрание вправе внести предложение о принятии вотума недоверия (ст. 49 Конституции, абзацы 2 и 3); работу постоянных комиссий, которые должны обеспечить Национальному собранию информацию, необходимую для осуществления контроля за политикой правительства. Постоянные комиссии могут поручать своим членам информационные миссии, касающиеся особых вопросов, комиссии могут также образовать совместные миссии; бюджетный контроль, осуществляемый комиссиями бюджета обеих палат; работу следственных комиссий, контрольных комиссий, специальных комиссий, работу парламентских делегаций, таких, например, как делегации по делам Европейского Сообщества или же Парламентского бюро по оценке выбора направлений работ в области науки и технологии.
В большинстве зарубежных европейских стран придается исключительно важное значение конституционной регламентации финансов как одному из
факторов развития экономики и социальной стабильности. В большинстве зарубежных европейских стран, а именно, в Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Греции, Испании, Италии, Португалии, Румынии, Франции, ФРГ для повышения эффективности парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств созданы специализированный коллегиальный орган типа Счетной палаты. В Польше орган данного типа именуется Верховной контрольной палатой, в Словении - Счетным судом, в Финляндии - Ревизионным ведомством. В Австрии и Венгрия Конституции относят Счетные палаты к органам парламента, осуществляющим контроль за исполнением бюджета. В Болгарии, Испании, Польше, ФРГ Счетные палаты обладают статусом самостоятельного высшего органа финансового контроля. В Греции, Италии, Португалии, Франции, Словении Счетные палаты наделены некоторыми функциями судебных органов. Характерной особенностью данных органов контроля за исполнением бюджета является их подотчетность парламенту. Конституции и принятые на их основе законы наделяют органы парламентского контроля широкими полномочиями в сфере финансового контроля.
Таким образом, европейская конституционная практика регулирования контрольных полномочий органов народного представительства имеет главную отличительную черту - безусловное признание права парламента проводить контроль по наиболее важным и существенным общественно-политическим проблемам. Указанные полномочия определяются непосредственно конституцией страны и не предполагают какой-либо дискреции законодателя. Обзор конституций стран Европы убеждает в том, что наличие у парламента права на проведение контроля воспринимается как нечто имманентно присущее конституционному строю наряду с выборностью парламента, ограниченным сроком его полномочий, его правом принимать законы и утверждать бюджет страны. Сами же процедуры парламентского контроля, как правило, конституцией не регулируются и определяются в текущем законодательстве. Эта черта европейского конституционализма не зависит от формы правления в стране (монархической, республиканской президентской или республиканской парламентарной).
На основании изложенного можно сформулировать вывод о том, что, парламентский контроль в формах вопросов и запросов в адрес высшего органа исполнительной власти соответствующего уровня, а также парламентского расследования, как составной части парламентского контроля, по вопросам высокой общественной значимости органически присущ конституционному праву стран Европы. При подобных обстоятельствах закрепление данных форм контроля объективно требуется в Конституции Российской Федерации, а также в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Одним из возможных вариантов такого закрепления может быть внесение изменений и дополнений в действующее законодательство, либо разработка и принятие соответствующего Федерального закона. Однако, мировой опыт показывает,
что эффективность проведения парламентского контроля снижается в случае, если они не включены в основной закон государства.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009.21 января.
2 . Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.
3 . Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М, 1997. С. 1 - 100.
4 . Конституция Бельгии // Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М, 1997. С. 101 - 144.
5. Основной Закон Федеративной Республики Германии // Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М, 1997. С. 169 - 234.
6. Конституция Греции // Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М, 1997. С. 235 - 294.
7. Конституция Королевства Дании // Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М, 1997. С. 295 - 314.
8. Конституция Итальянской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М.: Инфра-М, 1997. С. 415 - 450.
9. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: РУДН, 2002.
Волчкова Наталия Николаевна, юрисконсульт, e-mail:nataliya_v@bk.ru (Россия, Орёл, ООО «Инсайт Консалтинг»).
PARLIAMENTARY CONTROL IN FOREIGN STATES N.N.Volchkova
The article is devoted to studying of the foreign practices ofparliamentary control from the positions of the necessity of development of the main positions of Russian legislation in this question. The analysis of the parliamentary control in the states with a high level of development and in the states which are on the way of reforms and development is given. The author offers to combine this experience with the Russian conditions, Russian state-legal theory and practice and actual social goals. Only then we can talk about the creation of capable and clear political mechanism, which will be recognized abroad.
Keywords: parliamentary control, the institutions of parliamentary control, the institutions of constitutional law, European constitutional practice.
VolchkovaN.N., lawyer, +79102668986, e-mail: nataliya_v@bk.ru (Russia,Oryol).
