CC BY
399
УДК 35.08:328.185
В. А. Ревуцкая
Департамент организации управления и государственной гражданской службы администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области (Новосибирск, Россия)
ОЦЕНКА КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматривается правовая природа понятия «коррупционные риски» и сущность оценки коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исследуется методика проведения оценки коррупционных рисков. Анализируется сложившаяся практика оценки коррупционных рисков на примере Новосибирской и Ульяновской областей, а также международный опыт.
Ключевые слова: коррупционные риски, коррупция, коррупционно-опасные функции, методика, государственное и муниципальное управление, зона коррупционных рисков, коррупционное поведение.
Правовое закрепление процедуры оценки коррупционных рисков впервые появилось в Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» (далее — План). В подп. «и» п. 2 Плана Правительству Российской Федерации поручено организовать «систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками».
В Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы» Правительству Российской Федерации снова поручено осуществить анализ коррупционных рисков в конкретных сферах: жилищно-коммунальном хозяйстве, на потребительском рынке, в строительстве, реализации крупных инфраструктурных проектов. Кроме того, поручено обеспечить внедрение комплекса мер, направленных на снижение уровня коррупции в данных сферах. Таким образом, оценке коррупционных рисков отводится значительная роль в антикоррупционной политике нашего государства.
Вместе с тем до настоящего времени легального определения понятия «коррупционные риски» в действующем законодательстве не содер-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © В. А. Ревуцкая, 2016
жится. Можно предположить, что такой пробел объясняется сложностью и многоаспектностью рассматриваемого понятия.
В 2013 г. в соответствии с п. 2 Плана Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд) разработаны Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций1.
Целью методических рекомендаций является не только обеспечение единого подхода в государственных органах различного уровня власти к оценке коррупционных рисков, но и актуализация перечня должностей государственной гражданской службы, замещение которых связано с коррупционными рисками, мониторинг исполнения должностных обязанностей государственными служащими, деятельность которых связана с коррупционными рисками.
В рекомендациях коррупционные риски определены как заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия (бездействия) должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий и наносящие ущерб государственным и общественным интересам.
Бесспорно, сфера государственного управления подвержена коррупционным проявлениям, так как наделена материальными ресурсами и властными полномочиями. К коррупционно-опасным можно отнести функции: по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг, выдаче разрешений, совершении регистрационных действий, нормотворчество. Перечисленные функции мож-
1 В электронном виде текст размещен на официальном сайте Минтруда. См.: URL: http://www.rosmintrud.ru/ ministry/programms/gossluzhba/antikorr/2/13.
РАЗДЕЛ 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
но условно назвать «управленческими» и разделить на две большие группы: организационно -распорядительные и административно-хозяйственные. К первым можно отнести функции, связанные с руководством трудовым коллективом, по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Административно -хозяйственные функции надлежит рассматривать как полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах государственного органа или органа местного самоуправления, ведению баз данных имущества и т. д. Но есть еще ряд иных функций, которые также следует рассматривать как кор-рупционно-опасные: предоставление государственных услуг гражданам и организациям, осуществление государственных закупок, осуществление контроля и надзора, хранение и распределение материально-технических ресурсов, составление протоколов об административных правонарушениях, представление прав и законных интересов в арбитражных судах, судах общей юрисдикции, участие в выявлении причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве. Приведенный перечень не является исчерпывающим.
Примечательно, что в сфере государственного и муниципального управления должности категории «специалисты» потенциально являются должностями с коррупционными рисками.
В настоящее время оценку коррупционных рисков осуществляют не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации. Причем методики оценки в субъектах разнятся, но вместе с тем не выходят за рамки рекомендуемой Минтрудом.
Целью оценки коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является определение конкретных коррупционно-опасных зон и ситуаций, которые могут возникнуть при исполнении служащими своих должностных (служебных) обязанностей. Оценку коррупционных рисков целесообразно осуществлять как на стадии разработки антикоррупционных программ, так и после ее утверждения на регулярной основе.
Методика выявления и оценки коррупционных рисков в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления сводится к четырем основным этапам: (I этап) определение потенциально коррупциоген-ных сфер деятельности государственного органа (посредством анализа положения о государственном органе, органе местного самоуправления), (II этап) определение лиц, замещающих должности, осуществление полномочий по которым связано с коррупционными рисками (посредством анализа должностных регламентов и должностных ин-
струкций служащих), (III этап) моделирование типовых ситуаций, возникающих при исполнении служащими коррупционно-опасных функций, (IV этап) разработка четких антикоррупционных мер по ликвидации и минимизации коррупционных рисков.
Как правило, оценку коррупционных рисков осуществляют сами органы государственной власти и органы местного самоуправления без привлечения сторонней помощи.
Следует отметить, что в ходе проведения оценки коррупционных рисков целесообразно введение такой категории, как «степень риска». Причем градация степени риска может варьироваться от низкой до высокой, имея промежуточные варианты. Коэффициент степени риска напрямую зависит от степени участия служащего в реализации конкретных функций.
Источником информации о коррупционной опасности той или иной функции может быть:
— внутренний мониторинг и контроль;
— обращения граждан;
— уведомления служащими представителя нанимателя о личной заинтересованности, о склонении к совершению коррупционного правонарушения;
— сообщения в СМИ;
— материалы, представленные правоохранительными органами, иными государственными органами и т. д.
Интересен опыт оценки коррупционных рисков в Ульяновской области. В соответствии с Законом Ульяновской области от 20 июля 2012 г. № 89-ОЗ «О противодействии коррупции в Ульяновской области» государственные органы организуют работу по выявлению при реализации своих полномочий зон коррупционного риска и направляют информацию о них уполномоченному по противодействию коррупции. Уполномоченный выявляет зоны коррупционного риска при проведении мониторинга эффективности применения государственными органами антикоррупционных мер. Решение об отнесении того или иного вида деятельности к числу видов деятельности, являющихся зонами коррупционного риска, принимается по результатам антикоррупционного анализа и антикоррупционного мониторинга. На основании полученных сведений формируется база данных о зонах коррупционного риска, которая подлежит размещению в сети Интернет в открытом доступе с периодической актуализацией.
В 2014 г. департаментом организации управления и государственной гражданской службы администрации губернатора Новосибирской области и правительства Новосибирской области была предложена типовая карта коррупционных рисков деятельности областного исполнительного органа государственной власти Новосибирской области и органа местного самоуправления муниципального образования Новосибирской области (далее — Карта) вместе с методическими рекомендациями по ее разработке (таблица). Анало-
гичная карта и методические рекомендации разработаны для органов местного самоуправления
На сегодняшний день во всех областных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области Карты утверждены и размещены на официальных сайтах в сети Интернет соответствующего органа государственной власти Новосибирской области. Как правило, Карта актуализируется не реже одного раза в год. Изменения, вносимые в Карту, рассматриваются на заседаниях комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в соответствующем органе.
Таким образом, выявление коррумпированности отдельных государственных функций позволяет проводить направленную антикоррупционную политику, реформируя проблемные сферы и оказывая влияние на принимаемые решения.
Для полноты исследования обратимся теперь к международному опыту оценки коррупционных рисков в деятельности государственных структур.
В настоящее время существует несколько методик оценки коррупционных рисков, предложенных международными организациями. Ежегодно растет число европейских стран, применяющих механизмы оценки коррупционных рисков, однако отсутствует конкретная методология, содержащая механизмы оценки. Активной разработкой общей методологии оценки коррупционных рисков сегодня занимается Всемирный банк1.
Европейский союз предлагает странам использовать следующие общие механизмы для
1 Corruption Assessment Handbook. Draft Final Report // USAID. 2006.
муниципальных образований Новосибирской области.
выявления «коррупциогенных» факторов в деятельности должностных лиц: методы прямого наблюдения за деятельностью, анализ полномочий, проведение опросов и интервью. Предложенные экспертизы в рамках институциональной оценки могут осуществляться как государственными органами внутри страны путем осуществления самооценки, так и международными организациями в ходе проведения внешней оценки. При этом возможно определить «частоту и серьезность коррупции» путем выявления наиболее «проблемных» областей и факторов в ходе опросов внутри ведомств.
В рамках существующих методологий оценки коррупционных рисков можно выделить два подхода: «подход максимум» и «подход минимум», к которым тяготеют те или иные разработки.
Подход «максимум» предполагает рассмотрение функций государственных органов как конкретных последовательных шагов. На каждом этапе реализации функций на основе статистики по уголовным правонарушениям выявляются подверженные коррупции проблемные области. Далее осуществляется сбор и анализ информации, проводятся социальные опросы и интервьюирование должностных лиц, что позволяет выявить список «коррупциогенных» должностей, которые являются ключевыми для реализации коррупционных схем и совершения коррупционных правонарушений. Подобный анализ направлен на выявление предмета коррупционных отношений, основных способов коррупционных платежей при реализации конкретной государственной функции. Определение проблемных «серых зон» дает
Карта коррупционных рисков (пример)
Коррупционно-опасные полномочия Наименование структурного подразделения Наименование должности (с указанием Ф. И. О. служащего) Типовые ситуации Степень риска Меры по минимизации (устранению) коррупционного риска, сроки выполнения
Контрольные мероприятия Юридический отдел Консультант Иванов И. И. В ходе контрольных мероприятий выявлены нарушения, проверяемое лицо предлагает служащему материальную выгоду за неуказание нарушений в акте проверки Средняя Разъяснять служащим: — об обязанности незамедлительно сообщить представителю нанимателя, непосредственному руководителю о склонении его к совершению коррупционного правонарушения, правоохранительные органы; — о мерах ответственности служащего за совершение коррупционного правонарушения
Реализация мероприятий программы «Семья и дети» Управление демографической и семейной политики Заместитель начальника управления Подготовка документации на проведение конкурсных процедур, подготовка приказов о проведении конкурсных отборов на предоставление субсидий, устанавливающих необоснованные преимущества отдельным субъектам Средняя Организация работы комиссии по проведению конкурсного отбора юридических лиц с обязательным участием в ее работе представителей общественности и подписанием протокола по итогам ее работы всеми участниками; информирование гражданского служащего о мерах ответственности в случае совершения коррупционного правонарушения
РАЗДЕЛ 2. ОРГАНИЗАЦИОННО -ПРАВ ОВ ЫЕ АСПЕКТЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
возможность выработать меры по минимизации и устранению рисков. Методологии, разработанные на основе данного подхода, содержат различные меры по снижению коррупционных рисков: реинжиниринг соответствующей функции государственного управления, препятствие осуществлению коррупционных платежей и др. Разработка и применение методологии, основанной на данном подходе, может привести к значимому результату, однако является затратным процессом и требует времени, технических и человеческих ресурсов для его реализации1.
Одним из наиболее полных документов, содержащих положения подхода «максимум», является «Пособие по оценке коррупционных рисков», представленное ^АГО совместно с Всемирным банком. Оно было подготовлено в 2006 г. американским правительством и используется для миссий, осуществляемых ^АГО в других странах. Одна из задач данного документа — продемонстрировать возможность применения новых подходов в борьбе с коррупцией, в том числе стратегического анализа коррупционных рисков. Методы оценки рисков, описанные в данном пособии, основаны на системном подходе к пониманию природы коррупции. Пособие учитывает роль ситуационных факторов, разный уровень коррумпированности правительств, особенности страновой и межвидовой коррупции, различия в институциональном развитии.
Предполагается, что представленные программные рекомендации, основанные на лучших международных практиках, могут быть использованы как в развитых, так и в развивающихся странах. Предлагаемая методология достаточно гибкая и может быть дополнена и скорректирована с учетом характеристик отдельных государств. Данный подход к оценке учитывает возможность развития и сохранения коррумпированности систем, наличия административной коррупции и низкой политической воли у основных участников.
В основе представленной методологии лежит понимание ряда особенностей коррупции. Коррупция встречается во всех секторах экономики и является как государственной (политической), так и экономической проблемой. Коррупция может существовать на всех уровнях государственного управления и проявляться в виде административной, крупномасштабной, мелкой коррупции. В рамках исследования предлагается характеризовать коррупционную динамику как «синдром».
Наряду с оценкой коррупционных рисков с точки зрения подхода «максимума» существует подход «минимум», в рамках которого из общих соображений выделяются опасные для возникновения коррупции виды государственных функций.
Основное внимание уделяется выявлению достаточно существенного влияния того или иного должностного лица для извлечения «корруп-
1 Типологический отчет ФАТФ. Конкретные факторы риска, связанные с легализацией (отмыванием) доходов от коррупции. М. : Вече, 2012. 80 с.
ционной прибыли» в ходе реализации своих полномочий при осуществлении государственной функции. Должности, обладающие административным ресурсом и высокой степенью влияния при принятии того или иного решения, формируют перечень «коррупционных» позиций, который регулярно обновляется с учетом правоприменительной практики, обращений граждан, сообщений в СМИ и т. д.
Характер занимаемой должности, наличие административного ресурса зачастую дают возможность должностным лицам оказывать влияние, использовать свое положение для достижения личной выгоды. В этой связи необходимо накладывать определенные ограничения и обеспечивать контроль над действующими механизмами, направленными на недопущение и выявление таких преступлений. Реализация должностных функций, уязвимых для коррупции, не означает коррумпированности конкретного лица, занимающего государственную должность, однако повышенное внимание, мониторинг и контроль за осуществлением данных функций позволяет снизить возможность совершения коррупционного преступления.
В самом документе анализируются конкретные меры противодействия коррупции. Например, такие, как раскрытие финансовой информации государственными должностными лицами путем декларирования доходов и расходов и сообщения о наличии интересов и деловых связей, что позволяет выявить и пресечь конфликт интересов. Эффективной мерой также является обеспечение открытости и прозрачности при осуществлении государственных закупок: раскрытие информации о государственных контрактах значительно сокращает коррупционные возможности.
Эксперты ФАТФ (Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (Financial Action Task Force, Fatf)) описали основные факторы, которые подлежат анализу при оценке коррупционных рисков. Исследователи на реальных примерах доказали зависимость коррумпированности должностных лиц в некоторых секторах экономики от осуществления определенных видов государственной деятельности при наличии соответствующих условий.
Данный анализ не позволяет вычленить конкретные функции государственных служащих, которые имеют повышенный коррупционный риск, но дают возможность провести исследование в отдельных экономических отраслях и выявить общие факторы риска, характерные для социальных, экономических и политических условий в стране.
Предлагаемые международными организациями механизмы являются предметом активного обсуждения политиков и общественности. Вместе с тем в настоящее время разные страны все чаще пытаются внедрять механизмы оценки коррупционных рисков, предлагаемые в теоретических работах международных организаций. Так, методология оценки коррупционных рисков импле-
ментировалась в Черногории, Венгрии, Латвии и Молдове.
Таким образом, из вышеизложенного очевидно, что международные организации и правительства многих стран, так же как и Российская Федерация, уделяют особое внимание возможным подходам к оценке коррупционных рисков.
Бесспорно, оценка коррупционных рисков является чуть ли не самым эффективным предупреждающим механизмом противодействия коррупции и способом обеспечения соответствия разрабатываемых антикоррупционных мер, способных предотвратить реальные коррупционные схемы в конкретной сфере.
V. A. Revutskaya
EVALUATION OF CORRUPTION RISKS IN ACTIVITY OF GOVERNMENT BODIES
AND LOCAL GOVERNMENT
In article is considered legal nature of notion «corruption risks» and essence of evaluation of corruption risks in action of government bodies and local government. Methodic of evaluation of corruption risks is investigated. Established practice of evaluation of corruption risks in the case of Novosibirsk and Ulyanovsk regions and international experience are analyzed.
Keywords: corruption risks, corruption, corruption dangerous functions, methodic, public and municipal administration, zone of corruption risks, corrupt behavior.
