CC BY
987
В.Н. Верютин,
начальник Управления Федеральной службы безопасности по Липецкой области
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
SOME ASPECTS OF STATE SECRET DEFENCE OF THE RUSSIAN FEDERATION
В статье рассматриваются отдельные аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в сфере защиты сведений, составляющих государственную тайну. Особое внимание в исследовании обращается на оптимизацию критериев законного отнесения информации к государственной тайне.
The article considers some aspects of national safety securing of the Russian Federation in the sphere of state secret defense. The main attention the author gives to improving of legal criteria of such information.
Одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере государственной безопасности было и остается укрепление конституционно-правовых основ защиты сведений, составляющих государственную тайну. Сложившееся к настоящему времени положение в этой области требует разработки новой концепции обеспечения правовой защиты государственной тайны. В ее рамках необходимо определить оптимальное основание для отнесения информации к содержащей государственную тайну, при этом найти критерии достижения баланса интересов государства, общества и личности в сфере обеспечения ее защиты.
Под концепцией правовой защиты сведений, составляющих государственную тайну, следует понимать доктрину, отражающую с учетом имеющихся ресурсов и возможностей совокупность официально закрепленных целей, задач, принципов, основных направлений и государственной стратегии в области обеспечения правовой защиты такого рода сведений от внешних и внутренних угроз политического, экономического, военного характера.
Для доработки концепции правовой защиты государственной тайны в Российской Федерации необходимо выяснить, каким критериям
не отвечает нынешняя концепция и каковы факторы, обусловившие насущную потребность в ее совершенствовании. Ответ на этот вопрос предполагает рассмотрение существенных недостатков и ряда негативных моментов, проявившихся в этой сфере на протяжении двух последних десятилетий.
Как известно, конкретный перечень сведений, составляющих государственную тайну, закреплен в статье 5 Закона РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. [1].
Следует отметить, что этот перечень носит достаточно общий характер. Приведенные в нем сведения категорируются без учета величины ущерба, который может быть нанесен их несанкционированным разглашением. В связи с этим для этих подгрупп трудно установить какую-то определенную степень важности и, следовательно, степень засекречивания.
Именно поэтому ст. 9 Закона «О государственной тайне» потребовала дальнейшей последовательной детализации перечня сведений, составляющих государственную тайну. В указанном перечне, утверждаемом Президентом Российской Федерации и открыто публикуемом, по мере необходимости указываются органы госу-
дарственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями.
В Указе Президента РФ от 24 января 1998 г. №61 «О Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» [2] выделены 6 групп сведений, составляющих государственную тайну. Указанные в п. 1 ст. 5 Закона «О государственной тайне» категории были детализированы в виде соответствующих 22 групп сведений, отнесенных к государственной тайне. С 11 февраля 2006 г. вступил в силу Указ Президента РФ №90 «О Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» [3]. Действующая редакция этого Перечня определяет уже 113 групп сведений, составляющих государственную тайну. Указанный Перечень увеличился за счет чрезмерной детализации и конкретизации сведений, составляющих государственную тайну [4, 47].
Таким образом, произошла первая детализация Перечня сведений, составляющих государственную тайну. Не изменяя масштаба и объема сведений, указанных в статье 5 Закона РФ «О государственной тайне», Указ Президента РФ позволяет представить и выбрать уже более узкие группы сведений, отнесенных к государственной тайне. Тем самым повышается точность и быстрота определения (оценки) величины ущерба для обороны и безопасности страны в случае незаконного рассекречивания незаконопослушными гражданами частных и конкретных сведений, отнесенных к государственной тайне.
Детализация все же не позволила выявить конкретный ущерб от распространения сведений, составляющих государственную тайну. Была осуществлена вторая детализация Перечня, которая производится, согласно ст. 9 Закона РФ «О государственной тайне» от 6 октября 1997 г. органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению указанных сведений к строго конфиденциальным. Этими органами в соответствии с настоящим Перечнем разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, которые утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти.
Степень детализации развернутых перечней проявляется в учете ведомственной или отраслевой специфики, что, в свою очередь, позволяет оценивать ущерб, причиняемый распространением указанных в них сведений. Экспертная оценка количественных и качественных показателей такого ущерба, наносимого интересам предприятия, учреждения или организации, может осуществляться организацией — владельцем указанных сведений или вышестоящим органом в соответствии с вышеупомянутыми нормативнометодическими документами [5, 38—40].
Отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию, составляются в рамках целевых программ по разработке и модернизации образ-
цов вооружения и военной техники, опытноконструкторских и научно-исследовательских работ. Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием. Они утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти. По этой причине в названные перечни не только включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы государственной власти, но и устанавливается степень их секретности.
Указанные выше развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, которые утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти, носят закрытый характер. Поэтому рядовые граждане или судебные работники, не ознакомленные с перечнями министерств, ведомств и других субъектов, наделенных правом засекречивания сведений, не могут определить, что есть секрет, а что нет [6, 13].
Обращает на себя внимание существующее расхождение формулировок относительно различных видов охраняемых перечней сведений в различных российских законах и нормативных правовых актах. При этом отсутствуют их четкие определения и разграничение между собой юридических конструкций: «перечень сведений, составляющих государственную тайну», «перечень сведений, отнесенных к государственной тайне», «перечень сведений, подлежащих засекречиванию». Эти виды перечней сегодня не согласованы с требованиями ст.ст. 275, 276, 283 и 284 Уголовного кодекса РФ [7]. Например, в Конституции РФ и УК РФ говорится о перечнях сведений, составляющих государственную тайну, в УК РФ также говорится о «содержащих государственную тайну документах».
В Законе РФ «О государственной тайне» упоминаются сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне (ст. 5); Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, формируемый Межведомственной комиссией по защите государственной тайны и утверждаемый Президентом РФ (ст. 9); развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, с установленной степенью их секретности, утверждаемые руководителями органов государственной власти, наделенных Президентом РФ полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне (ст. 9); сведения, не подлежащие засекречиванию (ст. 7).
На основе этимологического анализа, можно сделать вывод, что между понятиями «составляющие», «содержащие», «отнесенные», «подлежащие» существует значительная разница. Использование данных слов как синонимов в различных толкованиях закона не только является нарушением законодательной техники, но и одновременно нарушает право человека на получение достоверной правовой информации. Смы-
словая аморфность и несоответствие понятий в различных видах перечней создают правовые «лазейки», позволяющие лицам, обвиняемым в разглашении государственной тайны, избегать ответственности.
В качестве еще одного недостатка ныне действующей концепции правовой защиты государственной тайны следует отметить отсутствие в российском законодательстве четко и строго установленного числа и круга лиц, которые вправе относить сведения к государственной тайне. Наличие излишнего числа таких органов может привести к постоянному конъюнктурному расширению объема секретных сведений в стране.
Распоряжениями Президента РФ Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, периодически изменяется и утверждается [7, 114-115].
Если следовать количеству должностных лиц органов государственной власти в вышеназванном Перечне, то лишь в период с 1997 по 2001 год в России существовало уже от 34 до 39 развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, и, соответственно, столько же нормативно-методических документов по оценке количественно-качественной величины ущерба, наносимого незаконным распространением сведений, подлежащих засекречиванию. По понятным причинам своевременное и регулярное следование такому большому количеству перечней и нормативно-методических документов не обеспечивается. В настоящее время они неэффективны, ибо существуют только на бумаге в соответствующих министерствах и ведомствах. Как правило, об их содержании не знают ни следователи, ни прокуроры, ни судьи.
Указанное многообразие привело к тому, что не только у граждан, но и у должностных лиц отсутствует реальная возможность ознакомиться со всеми закрытыми перечнями сведений, составляющих государственную тайну.
Представляется, что многоуровневая и многоэтапная процедура отнесения сведений к государственной тайне, требующая многих участников, с одной стороны, предоставляет больше гарантий для засекречивания информации, которая относится к государственной тайне с точки зрения ее содержания. Но, с другой стороны, такая динамическая, сложная и «закрытая» от законодательных органов процедура не гарантирует в полной мере гражданской свободы мнения и слова и открытости общественной дискуссии. Кроме того, чрезмерная детализация современного правового регулирования защиты государственной тайны заметно усложняет не только сам этот процесс, но и своевременное пресечение шпионажа в нашей стране.
С учетом изложенного представляется целесообразным упростить неоправданно сложную
иерархическую процедуру засекречивания всевозможных перечней сведений. Усложненная процедура засекречивания сведений с помощью различных перечней приводит к трудностям при обеспечении необходимого в современных условиях баланса интересов личности, государства и общества в сфере обеспечения защиты прав граждан, обороны и государственной безопасности.
Вследствие неэффективного функционирования рассмотренных перечней подрывается сама идея существующей концепции правовой защиты государственной тайны в демократической стране.
Чтобы найти более приемлемый вариант процедуры отнесения сведений к государственной тайне, целесообразно обратиться к мировому опыту. Сравнение концепции правового регулирования защиты государственной тайны в России и аналогичных концепций в США и ФРГ показывает, что эти страны весьма успешно построили свою защиту без конкретизации сведений в Конституции, не применяя в законодательстве конкретного и подробного перечня такого рода сведений. В этих странах используются более широкие критерии степени секретности сведений, составляющих государственную тайну. В качестве примера можно привести «Свод законов США — Титул 18», в главах 37 (параграфы 793
— 795) и 87 (параграф 1905) которого говорится о преступлениях по сбору, передаче или утрате информации оборонного значения и разглашении секретных сведений, отвечающих следующим критериям: 1) отнесенность информации к сведениям об объекте национальной обороны США (корабле, самолете и т.д.); 2) предоставление информации о месте изготовления и технических характеристиках такого рода объекта; 3) попытки приобрести документ о стратегических объектах США; 4) вступление в сговор, подрывающий обороноспособность США; 6) публикация, разглашение или любое иное предание гласности, не имея на то права, «какой-либо» информации, полученной в ходе осуществления своих служебных или должностных полномочий, исследований или расследований, проведенных тем, кто является должностным лицом или служащим Соединенных Штатов, и т.п.
Такое толкование понятия «государственная тайна» в США при помощи словосочетания «какой-либо» позволяет подвести под само понятие государственной тайны более широкий круг сведений, чем просто обеспечение национальной (государственной) безопасности.
Более широкая трактовка категории безопасности и защиты государственной тайны в законодательстве не только США, но и других зарубежных стран способствует совершенствованию деятельности органов, обеспечивающих безопасность, усилению с их стороны противодействия нанесению ущерба безопасности государства и
защите государственной тайны, а также приводит к оптимизации правовой системы для обеспечения обороны и государственной безопасности указанных стран, хотя и вполне может при такой неопределенности ущемлять права граждан. Такая уязвимость системы правового регулирования в сфере государственной безопасности США ставит перед Российской Федерацией насущную задачу выработки собственной оригинальной концепции правовой защиты государственной тайны, учитывающей, безусловно, мировой опыт, но при этом совершенствующей подходы к обеспечению государственной безопасности.
Существенным недостатком ныне действующей концепции правового регулирования защиты государственной тайны является отсутствие в России специального органа, занимающегося правовым регулированием обеспечения защиты различных видов тайны и поиском соотношения между ними. Такой орган сегодня крайне необходим, ибо до сих пор не найден четкий ответ на вопрос, кто должен заниматься толкованием и применением положений Закона РФ «О государственной тайне» в части:
- отнесения к государственной тайне той или иной информации;
- определения отдельных пунктов, составляющих государственную тайну;
- определения степени секретности конкретных сведений или их групп, а также структуры самого перечня сведений.
К тому же перед судьями регулярно ставится конкретный вопрос об отнесении разглашенных сведений к конкретному подинституту государственной тайны. В настоящее время получить такую помощь судьям не от кого. Если раньше согласно ст. 10 Закона РФ «О безопасности» функции определения приоритетов в защите жизненно важных интересов объекта безопасности, разработки системы правового регулирования отношений в сфере безопасности и установления порядка организации и деятельности органов обеспечения безопасности находились в компетенции органа законодательной власти (в частности, в ведении Верховного Совета Российской Федерации), то в настоящее время эти функции исключены из полномочий высшего законодательного органа страны. Согласно Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2288 [8] ряд положений Закона «О безопасности» был признан недействующим и не подлежащим дальнейшему применению, в результате чего были исключены полномочия Верховного Совета РФ по разработке системы правового регулирования в сфере безопасности, также был изъят контроль за деятельностью по обеспечению безопасности со стороны Верховного Совета РФ.
Таким образом, решение вопросов защиты государственной тайны в стране находится в компетенции, в основном, исполнительной власти при
недостаточном контроле со стороны российских законодателей. Передача полномочий Верховного Совета РФ по разработке системы правового регулирования в сфере безопасности Администрации Президента РФ не повышает конституционность защиты прав человека, однако в результате такого изменения заметно повышаются полномочия главы государства по делегированию законодательных полномочий в области государственной тайны федеральным органам исполнительной власти. А это приводит к ряду негативных последствий.
Учитывая актуальность и важность рассматриваемого вопроса, целесообразно вернуться к прежней практике и включить в число полномочий нынешнего законодательного органа власти такие функции, как разработка системы правового регулирования в сфере безопасности и контроль за деятельностью по обеспечению безопасности. С учетом изложенного возможен и другой вариант — создать в России орган, который бы координировал законодательство в области защиты государственной тайны и обеспечения обороны и безопасности государства, а также других видов конфиденциальной информации.
Серьезный недостаток нынешней концепции правовой защиты государственной тайны — отсутствие официально изданной и общеизвестной методики определения и оценки размеров ущерба, нанесенного безопасности РФ вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну.
Дифференцировав понятия «национальная безопасность», «государственная безопасность», «информационная безопасность», «государственная тайна» и др., закон умалчивает о том, как, например, необходимо оценить ущерб, нанесенный безопасности страны разглашением государственной тайны, по какой методике проводить эту оценку, кто и как должен определять параметры этой оценки. Сегодня такая методика неизвестна даже работникам правоохранительных органов. Это, в свою очередь, не позволяет сопоставить причиненный разглашением ущерб с нормами УК РФ, квалифицировать то или иное преступление.
Среди других недостатков, присущих действующему Закону РФ «О государственной тайне», уже называлось наличие в его статье 5 излишне широкого определения различных групп (категорий) сведений, которые составляют государственную тайну. Это позволяет быстро определить конкретную группу сведений института государственной тайны, однако под каждую такую группу сведений подпадает или может подпасть значительный объем частных сведений, поэтому оценить конкретную величину количественного ущерба для обороны и безопасности всего государства от разглашения конкретных частных сведений, составляющих государственную тайну, в этом случае весьма затруднительно.
В качестве еще одного недостатка процедуры оценки размеров ущерба, нанесенного разглашением государственной тайны, можно отметить то, что указанная процедура сегодня отличается излишней сложностью. В ней задействованы, по крайней мере, три инстанции: Правительство РФ, руководители органов государственной власти, наделенные полномочиями относить сведения к государственной тайне, и Межведомственная комиссия, так как в соответствии со ст. 8 Закона «О государственной тайне»:
- порядок определения размеров ущерба, нанесенного безопасности Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ;
- количественные и качественные показатели этого ущерба определяются в соответствии с нормативно-методическими документами, утверждаемыми руководителями органов государственной власти, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне;
- каждый такой документ согласовывается с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны.
Руководители органов государственной власти, наделенные полномочиями относить сведения к государственной тайне, вряд ли смогут самостоятельно и, самое главное, качественно разработать общедоступные нормативнометодические документы, в соответствии с которыми можно определять количественные и качественные показатели соответствующего ущерба, причем «на все случаи жизни».
Вследствие того, что методики оценки ущерба от разглашения государственных секретов являются трудоемкими и специфическими (относятся к сфере деятельности конкретной организации), выдача заключений о нанесенном ущербе в отношении лиц, которые нарушили законодательство о государственной тайне, должна производиться специализированными органами. Разработку качественных и количественных показателей данного ущерба следует поручить особым компетентным военно-промышленным экспертам — специалистам в сфере обеспечения защиты государственной тайны или же специализированным военно-промышленным ведомствам (организациям).
В качестве имеющегося недостатка ныне действующей концепции правовой защиты государственной тайны следует назвать и неприемлемость существующей неофициальной методики оценки (определения) размеров ущерба, нанесенного разглашением государственной тайны.
В интересах соблюдения баланса интересов личности, общества и государства в рассматриваемой сфере граждане должны иметь возможность получения информации об определении размера потенциального ущерба вследствие несанкционированного распространения ими сведений, составляющих государственную тайну, а
также ущерба, наносимого предприятиям, учреждениям и организациям, в связи с засекречиванием информации, находящейся в их собственности.
В связи с этим возникает целый ряд обоснованных вопросов: где гражданам можно ознакомиться с документами по определению (оценке) размера потенциального и реального ущерба безопасности Российской Федерации, каков порядок и правила допуска граждан к этим нормативно-методическим документам, имеют ли граждане возможность воспользоваться этими документами, если же не имеют такой возможности, то уменьшает ли это степень их возможной вины?
Относительно официальных документов по определению (оценке) размера потенциального и реального ущерба, нанесенного безопасности Российской Федерации, следует сослаться на п. 3 ст. 4 Закона РФ «О государственной тайне», который гласит, что Правительство должно «установить порядок определения размеров ущерба, наступившего в результате несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну, а также ущерба, наносимого собственнику информации в результате ее засекречивания», т.е. определить методики, согласно которым можно рассчитать размер ущерба. Однако Российская Федерация до сих пор не имеет общедоступных документов, в которых были бы представлены методики оценки ущерба от разглашения государственной тайны.
Согласно Правилам отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, «обоснование необходимости отнесения сведений к государственной тайне с указанием соответствующей степени секретности осуществляется собственниками этих сведений» с определением «количественных и качественных показателей ущерба безопасности Российской Федерации в соответствии с нормативно-методическими документами, утверждаемыми руководителями органов государственной власти, которые наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, и согласованными с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны». Однако порядок и правила допуска граждан к этим нормативно-методическим документам также до сих пор не разработаны. Это значит, что гражданин не имеет возможности ознакомиться с этими документами, и, следовательно, отсутствие такой возможности уменьшает степень возможной вины лица, распространившего сведения, составляющие государственную тайну.
В связи со сложностью и многообразием методов оценки ущерба от разглашения государственной тайны и отсутствием возможности открытого их опубликования для граждан
из-за интересов государства целесообразно вернуться к прежней практике, в соответствии с которой дела лиц, виновных в разглашении государственной тайны, передавались на рассмотрение военных судов (трибуналов).
Таким образом, анализ даже небольшого количества недостатков, существующих в сфере защиты государственной тайны, диктует насущную необходимость оптимизации концепции ее правовой защиты с учетом нынешнего положения России в современном мире.
ЛИТЕРАТУРА
1. О государственной тайне: Закон Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1997. — №41. — Ст. 4673.
2. О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне: Указ Президента Рос. Федерации от 24 января 1998 г. №61 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1998. — №5. — Ст. 561.
3. О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне: Указ Президента Рос. Федерации от 11 февраля 2006 г. №90 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006. — №8. — Ст. 892.
4. Спектор Е.И. Комментарий к Закону Российской Федерации «О государственной тайне» (постатейный). — М.: Юстицинформ, 2006. — 109 с.
5. Сумин А.А. Комментарий к Закону РФ «О государственной тайне». — М.: НОРМА, 2001. — 150 с.
6. Трунов И.В., Трунова Л.К. Правовое регулирование государственной тайны // Юрист. — 2002. — №8. — С.11—15.
7. Шумилов А.Ю. Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства: комментарий к главе 29 УК РФ с постатейным приложением нормативных актов и документов. — М.: Издатель И.И. Шумилова, 2001. — 187 с.
8. О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2288 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1993. — №52. — Ст.5086.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ СТАТЬИ:
Верютин Владимир Николаевич. Начальник Управления Федеральной службы безопасности по Липецкой области.
Россия, г. Липецк, ул. Советская, д. 13а.
Verutin Vladimir Nikolaevich. The chief of the Department of Federal security service.
Work address: Russia, Lipetsk city, Sovietskaya street, 13а.
Ключевые слова к статье: информационное право, конфиденциальная информация, государственная тайна, национальная безопасность, материальный ущерб.
Keywods: information law, confidential information, state secret, national security, real loss.
ББК 67.401 (я73)
