CC BY
54
удк 338.46 Мелихов В. Ю., Орлов В. В., Панфилов Ф. А.
ОСОБЕННОСТИ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ КАК ОБЪЕКТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Переход России к рынку со всей остротой поставил вопрос о создании конкурентной среды, обеспечивающей эффективное функционирование экономики и социальной сферы. В статье определяется неоднозначность интерпретации возможностей, перспектив и социально-политических последствий приватизации в социальной сфере вообще и в высшей школе в частности.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, высшая школа, социальная сфера, общественные блага.
Сама идея приватизации состоит в том, чтобы уменьшить нагрузку на государственный бюджет за счет сокращения расходов в общественном секторе и увеличения частного рыночного финансирования первичных звеньев хозяйствования. При этом приватизация призвана создать условия для более рационального использования ресурсов, повышения качества обслуживания населения, расширения потребительского выбора граждан и суверенных прав территориальных органов власти, непосредственно предприятий и организаций, производящих товары и услуги.
Процесс приватизации, как правило, проходит ряд стадий и имеет несколько форм. Предварительными условиями приватизации являются разгосударствление предприятий и организаций и их превращение в самостоятельные субъекты рыночных отношений. При этом должна ослабляться жесткость государственного регулирования (дерегулирование), происходить дальнейшая децентрализация в системе управления и укрепление независимого автономного статуса первичного звена с широким использованием смешанного финансирования, переходом от оперативного управления государственным имуществом, находящимся в его ведении, к праву полного хозяйственного ведения. При этом в системе государственного управления социальной сферой должно происходить отделение функций финансирования и контроля от функций непосредственного хозяйствования и оказания услуг, то есть создаваться условия для функционирования внутреннего рынка и конкуренции. Командно-административные методы управления заменяются договорными отношениями на основе государственного заказа, нормативного финансирования, при котором норматив выполняет функцию цены социальных услуг, установлением конкурсной системы участия учреждений и организаций со-
циальной сферы в выполнении государственных и региональных программ, применением грантов и т.д.
Мировая практика выработала следующие формы приватизации в социальной сфере:
- контрактные отношения государственных организаций с частными юридическими и физическими лицами на выполнение отдельных видов работ, услуг и функций. Известно множество разновидностей таких контрактов - лизинг, фрачай-зинг, факторинг, трасты, система проката и другие формы арендных отношений (с выкупом в без выкупа имущества), смешанные формы хозяйствования, концессии;
- социальные ваучеры различных типов, страховые полисы, личные кредиты;
- продажа части государственного имущества частному сектору, а также полная приватизация учреждения и организаций: акционирование, конкурс и аукцион.
Приватизация в социальной сфере имеет свои особенности, которые определяются спецификой ее деятельности, организации и функциональной направленности; конкретно-историческими условиями развития той или иной страны (традициями либерализма или государственного патернализма) и состоянием экономики, государственных финансов в период перехода к рынку, уровнем покупательной способности и дифференциации доходов населения. В частности, и условиях экономического кризиса, острого бюджетного дефицита и гиперинфляции может иметь место временное усиление тенденций приватизации в государственном секторе социальных услуг, особенно путем расширения контрактных форм и арендных отношении, активизации внебюджетных форм финансирования государственных учреждений. Кроме того, для кризисного этапа развития экономики характерна повышенная
© Мелихов В. Ю., Орлов В. В., Панфилов Ф. А., 2009
Экономика образования ♦ № 4, часть 1, 2009
85
диверсификация хозяйственной деятельности в социальной сфере, когда объем непрофильных функций может занимать доминирующее положение, а доходы от высокорентабельных непрофильных видов деятельности направляются на всемерную поддержку и развитие основных социально значимых услуг. С улучшением экономического положения государства временно возникший дисбаланс может быть преодолен за счет свертывания непрофильной коммерческой деятельности учреждений социально-культурного назначения.
Поскольку высшая школа является важнейшей отраслью социальной сферы, концепция приватизации в ее системе должна базироваться на вышеуказанных принципах и положениях. Природу и границы приватизации в высшей школе возможно выявить, опираясь на теорию общественного блага и внешних эффектов в рыночной экономике. В экономической науке общепризнано выделение чисто частного и чисто общественного блага. Частные блага в рыночной экономике обладают следующими свойствами: делимость и исключаемость из потребления отдельных индивидуумов, высокие предельные издержки пользования ими дополнительным потребителем, индивидуальный характер потребления и конкурентность в их потреблении. Эти свойства определяют необходимость их производства на частно-рыночной основе и необходимость существования частной собственности на факторы их производства и частого присвоения этих благ. В сфере производства частного блага, поскольку затраты и результаты поддаются количественному измерению, наиболее успешно реализуются принципы коммерческого расчета (отношение прибыли к затратам). Цена и размер прибыли выполняют функцию сигнальной системы для наиболее элективного распределения ресурсов.
Чисто общественные блага обладают свойствами неделимости, невозможности исключения из их потребления дополнительного потребителя. Их отличают коллективный характер потребления, низкие или нулевые предельные издержи потребления, высокий положительный внешний (социальный) эффект, контуры которого размыты и трудно поддаются количественной оценке. Принципы коммерческого хозяйствования здесь не находят, применения. Наиболее адекватным механизмом их воспроизводства является общественная собственность на факторы производства,
бюджетное финансирование их деятельности на основе обязательного налогообложения и использование механизма общественного выбора на основе избирательного права граждан. Эффективное функционирование организаций, создающих общественные блага, построено на принципах некоммерческого хозяйствования с хорошо поставленной системой учета и контроля бюджетно-финансового процесса с использованием механизма аудита, аккредитации, сертификации, аттестации и других форм государственного контроля, дополняемого демократическим контролем избирателей- налогоплательщиков и организаций потребителей.
Свойствами чисто общественного блага обладает немногие социальные услуги: национальная оборона, безопасность, пожарная охрана, санитарно-эпидемиологическая служба и пр. Большинство социально-культурных услуг, в том числе высшей школы, являются смешанно-общественными благами. С одной стороны, высшая школа выполняет такие социально значимые функции, обладающие свойствами чисто общественного блага, как фундамантальные научные исследования, общетеоретический и общеобразовательный цикл подготовки специалистов, культурно-воспитательные, оздоровительно-профилактические функции, подготовка кадров для общественного сектора и государственной службы и др. Часть этих общественных благ (стадион, клуб, бассейн, библиотека) являются общественными благами ограниченного пользования (клубные блага). С другой стороны, вузы оказывают немало услуг и производят товары и работы, которые обладают свойствами частного блага: прикладные НИР и ОКР, профессиональная стадия подготовки, краткосрочная переподготовка, повышение квалификации, подготовительные, языковые и другие курсы, консалтинговые и деловые услуги, бытовые услуги, общественное питание, уборка территории, информационные услуги с программным обеспечением, ремонтно-строительные, транспортные и др. Эти услуги являются объектом рыночного спроса как со стороны граждан, населения, так и со стороны хозяйствующих субъектов на рынке труди, научно-технической продукции и других платных услуг.
Поскольку услуги высшей школы являются в большинстве своем смешанно-общественными благами, механизм их воспроизводства строится на следующий принципах:
- смешанная экономика, предполагающая существование как государственных вузов, так и негосударственных образовательных учреждений;
- некоммерческое хозяйствование; когда прибыль не является главным мотивом деятельности вуза, те функции, которые обладают свойствами частного блага, могут выполняться на чисто коммерческой основе;
- сочетание платности и бесплатности высшего образования для граждан;
- многоканальное финансирование на бюджетной и рыночной основе.
Как показывает опыт зарубежных стран с развитой рыночной экономикой, в любой из них сохраняется значительный по размерам государственный сектор высшей школы. При переходе российской высшей школы от планово-распределительной экономики к рыночной первоочередным этапом и доминирующей тенденцией в ближайшей перспективе является процесс е разгосударствления. Он предполагает развитие дерегулирования в сфере управления воспроизводством кадров специалистов (отмена директивного плакирования государственного распределения специалистов, замена сметного финансирования нормативным, развитие автономии вузов в учебно-научном и хозяйственном процессе и др.), демократизацию внутривузовской жизни (широкое привлечение общественности к самоуправлению вузом), децентрализацию управления с распитием горизонтальных связей и общественных форм управления (региональные научно-образовательные комплексы, ассоциации вузов, союзы ректоров, научно-учебно-производственные объединения, научно-технологические парки и др.).
Содержание деятельности образовательных учреждений направлено, как известно, на выполнение важнейшей общенациональной функции обеспечения конституционных прав граждан России на образование, развитие своего культурного и интеллектуального потенциала. При этом деятельность образовательных учреждений, по существу, является некоммерческой, поскольку практически не приносит прибыль и дивиденды на вложенный капитал. Подобный характер деятельности присущ системам образования и других стран мира. Поэтому в рамках политики разгосударствления учреждений высшей школы важным направлением является придание государственным вузам статуса некоммерческих организаций с доставлением широких льгот в области
налогообложения, кредитования, землепользования при условии соблюдения требований выполнения уставных задач и соответствующего Законодательства.
Целями формирования новых отношений собственности путем разгосударствления в системе высшей школы являются:
- повышение эффективности ее функционирования в реализации прав граждан. России на получение высшего образования;
- создание коллективной, корпоративной, личной заинтересованности работников высших учебных заведений и их партнеров в результатах своей деятельности;
- увеличение возможностей высшей школы для повышения своей жизнеспособности;
- расширение прав высшего учебного заведения как хозяйственного субъекта о учетом специфики и особенностей его функционирования в переходный к рыночным отношениям период;
- сокращение до возможного и необходимого минимума участия государственных структур в управлении системой высшей школы;
- создание условий для включения отдельных элементов высшей школы в систему новых экономических, отношений в период перехода к рыночному хозяйствованию.
Исходя из целей и функций высшей школы как общественного социального института, возможное разгосударствление ее объектов должно осуществляться с учетом следующих основных моментов.
1. Высшие учебные заведения должны быть сохранены как учебно-научно-производственные и социально-культурные комплексы, объединяющие отдельные свои составляющие на различных организационных, заранее определенных условиях.
2. Высшие учебные заведения должны иметь право заниматься деятельностью некоммерческого характера, дающей налоговые и другие льготы и преимущества им и их партнерам.
3. Деятельность высшего учебного заведения должна регулироваться государством путем:
- единого правового обеспечения;
- контроля за соблюдением вузами образовательных стандартов через механизм аттестации и аккредитации;
- финансирования аккредитованных высших учебных заведений из бюджета вне зависимости от отнесения их к тому или иному виду собственности и сектору экономики.
Экономика образования ♦ № 4, часть 1, 20091
87
Могут быть приняты два основных направления разгосударствления объектов высшей школы.
Первое направление заключается в преимущественном сохранении высших учебных заведений как государственных. В соответствии со статьей 39 Закона Российской Федерации «Об образовании» за высшим учебным заведением закрепляются объекты права собственности на землю, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное необходимое имущество потребительного, социального, культурного и иного назначения, принадлежащее учредителю или арендуемое им у третьего лица (собственника). Права собственности высшего учебного заведения определяются в виде и формах, установленных упомянутым законом.
Одновременно должна усилиться автономия высшего учебного заведения в определении путей, форм и методов реализации поставленных перед ними целей, что должно содействовать развитию процесса саморегулирования, адаптации к новым политическим и социально-экономическим условиям и возможной конкуренции.
Второе направление разгосударствления высшей школы заключается в интенсификации процесса изменения преимущественно государственной собственности в. направлении формирования различных ее форм.
Непосредственные процессы приватизации в государственной высшей школе РФ ограничиваются, как правило, двумя основными формами;
- контрактной системой в различных модификациях;
- системой образовательных ваучеров и студенческих кредитов.
В контрактных отношениях государственных вузов с частными юридическими и физическими лицами будут реализовываться в различных комбинациях компоненты права собственности -владение, распоряжение и пользование собственностью вузов и выполнение отдельных социально-экономи-
ческих функций (учебных, научных, обслуживающих, инфраструктурных) при обязательном обеспечении необходимого объема и качества профильной деятельности, предусмотренных государственными стандартами и уставом вуза. Контрактная система как первичная форма приватизации в государственных вузах даст эффект только в том случае, если она будет строиться на конкурсной основе (аукцион, тендер) при строгом соблюдении лицензионных требований и условий договора.
Внедрение системы образовательных ваучеров и студенческих кредитов в высшей школе предполагает создание мошной информационной, правовой и кредитно-финансовой инфраструктуры и подготовки соответствующих квалифицированных кадров для ее обслуживания. Сегодня она может быть использована в экспериментальном порядке в отдельных вузах и регионах. В условиях кризиса и переходного периода система ваучеров должна носить строги целевой адресный характер социальной поддержки малообеспеченных слоев студенческой молодежи, особенно наиболее одаренной ее части. Студенческое кредитование остальных категорий студентов должно использоваться для замены уравнительного стипендиального обеспечения, а также для кредитования платы за обучение студентов, принятых сверх квоты бесплатного конкурсного приема в государственные вузы.
Нижним необходимым условием реальной приватизации государственных вузов является введение платы за обучение студентом и других категорий обучающихся в них, которая уже имеет место: для слушателей системы повышения квалификации, бизнес-школ, аспирантов и докторантов, студентов, не прошедших но конкурсу на бесплатное обучение. При этом возможно государственное кредитование платы за обучение в вузах и прямая оплата за счет средств спонсоров (юридических лиц) и физических лиц для высокообеспеченных абитуриентов и студентов.
Melikhov V. Yu, Orlov V. V., Panfilov F. A.
FEATURES OF THE HIGHER SCHOOL AS OBJECT OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP
Transition of Russia to the market with all sharpness has raised the question about creation of the competitive environment providing effective functioning of economy and social sphere. In article ambiguity of interpretation of possibilities, prospects and sociopolitical consequences of privatisation in social sphere in general and in the higher school in particular is defined.
Keywords: state-private partnership, the higher school, social sphere, the public blessings.
