CC BY
485
ББК 65. 42 19
УДК [658.712.336.5] :69
Н.М. Глазов
особенности проведения государственных закупок на подрядные работы в строительстве
Строительная отрасль России находится на переходном этапе. Закупка строительных, ремонтных, реставрационных работ для государственных или муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. имеет ряд особенностей. Главным способом размещения заказа на выполнение подрядных работ является открытый аукцион в электронной форме, что является шагом вперед к созданию единого экономического пространства. Но как у заказчиков, так и у участников размещения заказа накопилось много претензий к данному закону, особенно в части подряда в строительстве. В статье рассматриваются особенности проведения открытого аукциона в электронной форме на подрядные работы в соответствии с главой 3.1. Закона № 94-ФЗ, а также достоинства и недостатки существующей системы проведения государственных закупок на этот вид работ.
Ключевые слова:
государственный контракт, закупка, капитальное строительство, капитальный ремонт, начальная цена, открытый аукцион в электронной форме, подрядные торги, подрядчик, предквалификация, реконструкция, саморегулируемая организация.
Вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей - ведь в данном случае сам покупатель, т.е. государство, заинтересован в максимальной эффективности этого процесса. Меры по совершенствованию системы государственных закупок в России направлены прежде всего на борьбу с коррупцией и предотвращение злоупотреблений в сфере размещения заказов. Президент РФ Д.А. Медведев в своем послании к Федеральному собранию 1 декабря 2010 г. подчеркнул, что «по самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и “откаты”, и просто нецелевые расходы, составляют не менее 1 трлн руб. Поэтому надо начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках - более продуманной и более современной». В настоящее время реформа системы в сфере государственного или муниципального заказа (далее - госзаказ) в России развивается по двум основным направлениям: переход на электронные аукционы и повышение качества государственного заказа.
Закупка строительных, ремонтных, реставрационных работ для государственных или муниципальных нужд организуется в форме подрядных торгов. С 1 июля 2010 г. федеральные заказчики при размещении заказов на строительные работы (вне зависимости от суммы контракта) обязаны проводить вместо обычного «молоточного» аукциона открытый аукцион в электронной форме Исключение составляют заказы на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному
ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства (в соответствии со ст. 48.1 Градостроительного кодекса), а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, размещение заказов на которые разрешается проводить путем открытого конкурса.
У региональных и муниципальных заказчиков обязанность размещать заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг из Перечня, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р, а также на выполнение работ по капитальному строительству, капитальному ремонту или реконструкции (за выше обозначенным исключением) путем проведения электронного аукциона появляется с 1 января 2011 г.
Таким образом, главным способом размещения заказа на выполнение подрядных работ в строительстве в настоящее время является электронный аукцион. Исключение составляют заказы на выполнение проектных работ, они размещаются в виде конкурса. Для оплаты выполнения авторского надзора за строительством в Законе № 94-ФЗ предусмотрена возможность заключения контракта с единственным подрядчиком (п. 24, 25 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ).
При проведении текущего ремонта следует руководствоваться нормой части 4 статьи 10 Закона № 94-ФЗ и так называемым «Аукционным перечнем» (утвержден распоряжением Правительства РФ
Общество
Terra Humana
от 27 февраля 2008 г. № 236-р)в который включен код по ОКДП ОК 004-93 4500000 «Услуги строительные и объекты строительства» (кроме кодов 4510100, 4510110, 4510120, 4529000, 4530800-4530811). Поэтому работы по текущему ремонту помещения учреждения можно закупать путем проведения аукциона либо запросом котировок, либо публичной закупкой до 100 тыс. руб. Размещать заказ путем проведения конкурса в данном случае нельзя.
Сведения о проведении открытого аукциона в электронной форме (ОАЭФ) можно найти, прежде всего, на едином общероссийском официальном сайте по государственным и муниципальным закупкам (http://zakupki.gov.ru, далее - официальный сайт по госзакупкам), а также на соответствующих электронных площадках. Следует отметить, что указанный сайт с 1 января 2011 года является единственным официальным источником для опубликования информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (см. Разъяснение Минэкономразвития России и Федерального казначейства от 31.12.2010 №№ 26.339-ЛА/ Д22, 42-7.4-05/10.0-890). Порядок работы с официальным сайтом закреплен в Положении, утвержденном Приказом Минэкономразвития и Федерального казначейства от 14.12.2010 № 646/21н.
В извещении о проведении электронного аукциона, публикуемом на сайте электронной площадки должны содержаться сведения, установленные ч. 4 ст. 41.5 Закона № 94-ФЗ: Ознакомившись с аукционной документацией и найдя подходящий электронный аукцион, участник размещения заказа может подать заявку на участие в этом аукционе.
При строительстве, реконструкции и капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, требуется проектная документация (ч.1 ст. 48 ГрК РФ, в дальнейшем - ПД), которая должна быть сформирована в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».
Ведомость объемов работ и смета (при ее наличии) должны полностью совпадать на всех стадиях выполнения подрядных работ: от размещения на сайте извещения об объявлении процедуры до сдачи-приемки выполненных по контракту работ.
При проведении открытой конкурсной процедуры заказчик не вправе каким-либо образом ограничивать подрядчиков, претендующих на контракт, в размере предлагаемого ими снижения цены работ. С точки зрения Закона № 94-ФЗ, а также уполномоченных органов (см., например, письмо Минэкономразвития России от 19 июня 2008 г. № Д05-2451) заказчик не должен проверять возможность выполнения подрядных работ за цену, предлагаемую победителем. Главное, чтобы это была самая низкая цена из всех предложенных.
Нельзя забывать и о том переходном этапе, на котором находится сейчас строительная отрасль в России. В течение 2009 года государственное регулирование (лицензирование) постепенно заменялось на саморегулирование. А начиная с 1 января 2010 г. прекращено действие лицензий на осуществление таких видов деятельности, как проектирование, строительство, инженерные изыскания (ч. 3 ст. 3.2. ФЗ «О введении в действие ГрК РФ). Единственным документом, дающим право на выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, является свидетельство, выданное саморегулируемой организацией о допуске к таким видам работ (ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 48, ч. 2 ст. 52 ГрК РФ). Кроме того, вступил в силу новый перечень работ и услуг в сфере строительства, которые требуют лицензирования или допуска саморегулируемой организации (приказ Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. № 624 - новая редакция Приказа № 274 и Приказ Минрегиона России от 23 июня 2010 г. № 294). Приказ № 624 не распространяется на работы, в отношении которых не требуется выдача разрешения на строительство (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ) и на отдельные виды работ для особо опасных, технически сложных и уникальных объектов (ст. 48.1 ГрК РФ).
С 01.01.2011 г. СРО выдают допуски «по организации строительства» и «по подготовке ПД», только компаниям, соответствующим требованиям, установленным Федеральным законом от 27.07.2010 № 240-ФЗ (внесшим взнос в компенсационный фонд, а в допусках указывается максимальная сумма сделки, допустимой к заключению с данным лицом).
Но допуск СРО можно требовать только в том случае, если планируемый к
строительству объект относится к «капитальным» и требуется разрешение на его строительство. Кроме того, не допускается требовать от участников размещения заказа предоставления в составе заявки допуска СРО на те виды работ, для выполнения которых он не нужен в соответствии с действующими приказами Минрегиона России. Таким образом, заказчикам, уполномоченным органам, закупающим строительные работы, указанные в Приказе № 624, в требованиях к составу заявок следует указывать только требование о наличии допусков «по организации строительства» и «по подготовке ПД» (ч. 3.1. ст. 52, ч. 5.1. ст. 48 ГрК РФ). Требование допусков на специальные работы устанавливать не следует. Участник размещения заказа для участия в торгах на строительные работы обязан иметь допуск СРО на осуществление функций генерального подрядчика. Его наличие позволяет участвовать в торгах и привлекать к работе по контракту субподрядчиков, но не позволяет генеральному подрядчику самостоятельно выполнять данный контракт, если у него нет необходимых допусков СРО.
Цена, по которой заключается контракт, является твердой и не может изменяться в сторону увеличения. Поэтому заказчику, при размещении заказа на выполнение работ по строительству надо учесть все факторы, влияющие на цену: конъюнктура рынка, условия и сроки выполнения работ, порядок платежей, обязательства сторон по контракту, а также риски, связанные с повышением уровня цен.
Для этого целесообразно разработать смету с применением так называемого понижающего коэффициента. О том, как это сделать, разъяснено в совместном письме Минэкономразвития России и ФАС России от 19 августа 2009 г. № 13613-АП/Д05.
ФАС России и Минэкономразвития России считают административным нарушением установление в контракте запрета на субподряд, усматривая в таких действиях заказчика нарушение части 4 статьи 11 Закона № 94-ФЗ, а также статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции».
Рассматривая особенности ОАЭФ, нельзя не упомянуть также о стадии заключения контракта. В этой части законодателем предприняты все меры, чтобы контракт по результатам процедуры был заключен. Если возникает ситуация, когда от подписания контракта уклонились все участники, заявки которых были ранжированы в протоколе подведения итогов открытого
аукциона, заказчик обязан произвести повторно действия по рассмотрению вторых частей оставшихся заявок участников в соответствии со ст. 41.11 Закона № 94-ФЗ и, таким образом, контракт по результатам проведения «длинного» ОАЭФ скорее всего будет заключен, что является большим плюсом данной процедуры.
Тем не менее, существующая система размещения заказов имеет свои недостатки. Она прежде всего направлена на экономию бюджетных средств. Данное обстоятельство признается как главный показатель эффективности процедуры. Но при осуществлении выполнения подрядных заказов цена является важным, но не единственным критерием. Заказчиков прежде всего интересует качество работ. Хотя проблема заключается не столько в самих аукционах, сколько в том, кто может в них участвовать. Конечно, в соответствии с ч. 2.1 ст. 11 Закона 94-ФЗ заказчик вправе установить к участникам дополнительное требование о выполнении ими за последние пять лет аналогичных работ, стоимость которых составляла бы не менее 20% начальной (максимальной) цены. Однако данное требование можно применить только в случае, когда начальная (максимальная), цена контракта установлена в размере 50 млн руб. или более. В остальных случаях предъявлять к участникам данное требование не допускается. Таким образом, выиграть аукцион за счет минимальной цены может фактически любое физическое или юридическое лицо.
Определение заказчиком начальной (максимальной) цены контракта является еще одной проблемой, возникающей при размещении заказов на подрядные работы. Как было сказано выше, цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. Таким образом, дальнейшее изменение стоимости контракта в связи с инфляцией будет невозможно. Следовательно, инфляционные риски при контрактах с твердой ценой относятся к коммерческим рискам подрядчика, которые он должен изначально предусмотреть в своем предложении.
Заказчик также не вправе изменить предусмотренный контрактом объем, даже в том случае, если будут выявлены скрытые работы. Напомним, что до 2010 г. заказчикам позволялось изменять объем работ и цену контракта в пределах 10%. Теперь это делать не разрешается (ч. 10 ст. 65 Закона № 94-ФЗ (в ред. от 21.04.2011). Эта норма была исключена в связи с отсутствием понимания как у заказчиков, так и у
Общество
Terra Humana
контролирующих и правоохранительных органов, каким образом можно рассчитать изменения цены, которое будет пропорционально изменению объема работ.
В настоящее время с точки зрения дальнейшего совершенствования законодательства по размещению государственного заказа данный вопрос остается открытым. С одной стороны, действительно, при осуществлении строительства довольно часто появляется необходимость в проведении дополнительных работ, не предусмотренных контрактом, и в таком случае необходима законодательная норма, позволяющая заключать дополнительные соглашения. С другой стороны, непонятно, каким образом заказчик и поставщик должны устанавливать стоимость дополнительных работ пропорционально их объему, и это может привести как к понятным злоупотреблениям со стороны заказчика, так и к субъективной оценке его действий контролирующими или правоохранительными органами. При этом необходимо отметить, что речь здесь идет именно о дополнительных расходах (т.е. о дополнительных желаниях заказчиков), а не о непредвиденных расходах, которые в любом случае при осуществлении капитального строительства включаются в начальную цену контракта в размере 2, 3 или 10% в зависимости от строящегося объекта. Поэтому часть непредвиденных расходов покрывается исключительно за счет собственных средств подрядчиков, что должно быть прямо указано в условиях контракта.
Напомним, что Федеральным законом 94-ФЗ от 21.07.2005 г., вступившим в силу с 1 января 2006 г., отменялись предква-лификация и двухэтапные конкурсы, а в соответствии с действующей редакцией Федерального закона 94-ФЗ, торги должны проводиться только в электронном виде, основным критерием отбора победителя стала предложенная цена. Однако применение аукционов показало, что, чем ниже квалификация подрядчика, тем меньшую цену контракта он готов предложить. Снижение стоимости в основном происходит за счет применения более дешевых материалов и рабочей силы (менее квалифицированной). При этом у заказчика отсутствует какая-либо возможность ограничить участника аукциона в подаче ценовых предложений. На практике случаи предложения участниками необоснованно низкой цены встречаются довольно часто, что порождает риск неисполнения контракта или исполнения его с низким качеством. Причиной подачи демпинго-
вых ценовых предложении порой является также то, что участник просто не сумел учесть все свои возможные издержки, в т.ч. возможность удорожания строительных материалов. Иногда некоторыми участниками демпинг применяется специально с целью вытеснения с существующего рынка конкурентов либо даже для срыва размещаемого заказа. В этой связи представляется спорной позиция Минэкономразвития РФ, согласно которой «ситуация, когда участник торгов побеждает, предлагая демпинговую цену, т.е. цену ниже себестоимости поставляемой продукции, на самом деле не является таковой. Заказчик не имеет и не может иметь сведений о затратах, которые необходимы для определения действительной себестоимости продукции, которая является предметом торгов, так как поставщик не обязан их предоставлять. Поэтому утверждение, что при проведении торгов в форме открытого аукциона участник торгов предлагает демпинговую цену, безосновательно» (Письмо Минэкономразвития РФ от 19 июня 2008 г. № Д05-2451).
Опыт передовых стран (США, Великобритании, Франции, Германии и др.) показал, что система состязательности является основой для заключения контракта на проектирование и строительство. Здесь хочется подробнее остановиться на системе государственных закупок в США и ЕС.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой General Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ. Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council). Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила заку-
пок для нужд обороны - дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур [1].
Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах ЕС создана единая система наднационального законодательства. Американский опыт был использован также при разработке в ЕС процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения. Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран - членов ЕС, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам государственных закупок [1].
Главной причиной, по которой в США и Европейском союзе электронные аукционы в сфере госзаказа не применяются, является наличие в европейских странах административной предквалификации (возможности предъявления дополнительных квалификационных требований к участникам торгов). В нашей стране административная предквалификация заменена на экономическую - участник должен предоставить либо финансовую гарантию (поручительство крупного юридического лица, собственные средства которого не менее 300 млн руб., или гарантию банка), либо предоставить в залог денежные средства.
Если контракт не исполняется, поставщик теряет до 30% (!) от стоимости контракта. Также надо обратить внимание, что с 23 августа 2009 г. вступили в силу поправки, согласно которым на новых электронных аукционах страхование ответственности как форма обеспечения обязательств предпринимателей по контракту применяться не может. Дело в том, что очень часто при обращении заказчиков страховые компании отказывали им в выплатах на основании, как собственных правил, так и пользуясь несовершенством действующего страхового законодательства.
С учетом вышеизложенного можно говорить о том, что с переходом на электронные аукционы сделан шаг вперед к созданию единого экономического пространства, к высокой ликвидности торгов, но на данный момент, как у заказчиков, так и у участников размещения заказа накопилось много претензий к Закону № 94-ФЗ, особенно это касается размещения заказа на подрядные работы в строительстве.
При существующей процедуре теряется эффективность конкурентного отбора участников размещения заказа путем оценки их опыта работы, способности выполнения необходимых объемов строительства в указанный срок, удовлетворения квалификационным требованиям и качественным характеристикам.
Нерешенность многих проблем организации подрядных торгов в строительстве, прежде всего в области конкурсных процедур, в методике оценки претендентов и выборе достойного победителя, обусловливают необходимость дальнейших исследований в данной области. При проведении подрядных торгов в России нужно использовать такие требования, как обязательность предварительной квалификации, раздельный учет ценовых и неценовых критериев, решение в предложениях претендентов вопросов охраны окружающей среды, более обстоятельное ознакомление с участниками, страхование рисков заказчиков. Желательно, чтобы все это было учтено при внесении очередных поправок в Закон 94-ФЗ.
список литературы:
[1] Андреева А. Мировой опыт государственных закупок // Бюджет. - 2006, 26 октября.
[2] Евраев М.Я. Электронные аукционы в госзаказе становятся сегодняшним днем страны // Госзакупки. ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. - 2010, № 12.
[3] Кипароидзе А.С. Электронный аукцион: методика проведения // Госзакупки.ру. Официальная информация. Письма. Комментарии. Административная практика. - 2010, № 4.
[4] Кузнецов К.В. Международная практика и российские реалии государственных закупок // Госзаказ. - 2005, № 2.
Общество
