CC BY
585
УДК 352
Воробьева Ольга Александровна
доцент кафедры правоведения Тольяттинского государственного университета dom-hors@mail.ru
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация:
В статье рассмотрено местное самоуправление как уровень публичной власти, приближенный к народу. Поднимаются вопросы, которые содержат в себе наиболее проблематичные стороны исследуемого вопроса.
Ключевые слова:
юриспруденция, государство, власть, разделение власти, государственная власть, местное самоуправление.
Vorobyova Olga Alexandrovna
Assistant Professor of the Legal Science Department, Tolyatti State University dom-hors@mail.ru
SPECIAL FEATURES OF LOCAL GOVERNMENT IMPLEMENTATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
The summary:
The article regards local government as a level of public authority close to people. The author discusses the most urgent problems of the topic under investigation.
Keywords:
jurisprudence, state, power, separation of powers, government, local government.
В настоящее время Россия пытается выстроить систему управления, включающую как государственное управление, так и местное самоуправление. Однако до сих пор до конца не отработаны концепции и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, к решению проблемы взаимоотношений государства и местного самоуправления, что не позволяет выстроить эффективно действующую систему публичной власти. Тем не менее современные принципы и формы местного самоуправления являются результатом сложного поиска компромисса, согласования интересов общества в лице местных сообществ и государства как процесса политической интеграции общества на определенной территории.
Система публичной власти, которая распространяется на все население, проживающее на определенной территории, а также система управления в современной России организована на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что закреплено в положениях Конституции Российской Федерации 1993 г. При этом все уровни публичной власти являются равноценными и равнозначными. Несмотря на то что народ конституционно является единственным источником всей публичной власти в России, на каждом из указанных уровней имеется своя специфика функций, полномочий и ответственности властных органов, которая определяется прежде всего различной степенью их отчуждения от человека.
Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативных правовых актах и документах. Однако следует отметить, что Конституция Российской Федерации непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления, вследствие чего создается иллюзия допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного феномена в российских условиях. Многообразие конституционных характеристик местного самоуправления, сопряженное с их извечной противоречивостью и неупорядоченностью, на первый взгляд, позволяет с одинаковым успехом
говорить как об абсолютной самостоятельности (изоляции) муниципальных институтов от системы управления государством, так и о самой жесткой зависимости от нее [1, с. 3].
При такой «эластичности» конституционных понятий и категорий особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением понимается и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2]. Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия местного самоуправления в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти [3], тогда как Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ еще определял местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Последнее определение более соответствовало букве Конституции. Сегодня надо четко и определенно сказать: федеральное законодательство все дальше и дальше отступает от буквы Конституции в формировании российской модели местного самоуправления [3].
Как известно, в 2009 г. должен был завершиться заключительный этап муниципальной реформы. Однако изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 25 декабря 2008 г., продлили переходный период до 2012 г. Это объясняется в числе прочего и тем, что практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ выявила ряд нерешенных проблем, затрагивающих порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [4, с. 36].
Исследуя вопрос о месте местного самоуправления в системе публичной власти, обратимся к определению местного самоуправления. Заметим, что таких определений много и они отличаются друг от друга. Системный анализ норм Конституции Российской Федерации дает основание для следующего утверждения: наряду с принципом горизонтального разделения власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации) существует и принцип вертикального разделения власти (ст. 5, 11, 12 Конституции Российской Федерации). Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную.
В постановлении Конституционного суда Российской Федерации «по делу Республики Коми» [5] было введено понятие публичной власти. Фактически впервые данный термин «публичная власть» был использован в юридическом документе. В вышеназванном постановлении говорится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной
власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения [6, с. 20-23].
В литературе справедливо полагают, что сегодня «вряд ли кто будет отрицать, что публичный территориальный коллектив - муниципальное образование - имеет свою долю власти... Правда, такая власть ограничена рамками вопросов местного значения... но это тоже публичная власть, обладающая такими средствами принуждения, которых нет, скажем, у корпоративных коллективов даже публичного характера». «В наше время, -пишет далее В.Е. Чиркин, - публичная власть не является исключительной принадлежностью государства. На разных уровнях территориальной организации общества действует «своя» публичная власть, призванная решать вопросы жизнедеятельности данного публичного территориального коллектива в рамках полномочий, установленных общегосударственными актами, выражающими интересы общества в целом» [7, с. 10-12].
Как отмечает С.Д. Князев, местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. При этом за субъектами муниципальной власти резервируется возможность в случае нарушения утвержденных законом прав использовать для их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства [8, с. 11].
По мнению М.А. Либоракиной, «природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) - это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни. Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узкопрагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому -конституционные гарантии, предоставленные местному самоуправлению, и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор» [9, с. 20, 24].
Однако некоторые аспекты данной концепции местного самоуправления подвергаются критической оценке. Например, существует мнение, что положение о «невхождении» органов местного самоуправления в систему государственной власти не вполне корректно и не совсем отражает место и роль указанного института во всей системе власти.
В научной литературе отмечены попытки дать универсальное (компромиссное) определение местной власти (местному самоуправлению). В.А. Баранчиков полагает, что местное самоуправление - это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми ими самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности [10, с. 57].
По мнению С.Г. Соловьева, можно говорить о наличии в территориальных пределах Российской Федерации двух относительно самостоятельных системно-властных образований, осуществляющих властные полномочия от имени народа Российской Федера-
ции, - системы органов государственной власти Российской Федерации и системы органов муниципальной власти (местного самоуправления).
Муниципальная власть как публично-правовой феномен, обеспечивающий подчинение воли и управляемое поведение подвластных субъектов местных общественных отношений, характеризуется, как полагает С.Г. Соловьев, рядом следующих признаков: легитимностью, т. е. муниципальная власть базируется на законах и иных нормативных правовых актах, в которых четко определяются субъекты, объекты и пределы муниципально-властного воздействия; институционализированным характером; специализированным и законодательно обособленным аппаратом, реализующим муниципальновластные полномочия (органы и должностные лица местного самоуправления); демократическим характером; самостоятельностью в пределах своих полномочий; ограничением муниципальной власти определенной территорией, например городом или поселком городского типа; всеобщностью, которая предполагает распространение муниципальновластных полномочий в отношении всех лиц, находящихся в территориальных пределах муниципального образования; непрерывностью во времени; универсальностью как принципиально однообразным и унифицированным подходом органов местного самоуправления к решению вопросов местного значения; возможностью установления обязательных денежных сборов; самостоятельным формированием бюджета [11, с. 94, 97-120].
Подводя итог вышеизложенному можно сказать, что местное самоуправление является фундаментальным уровнем публичной власти, наиболее приближенным к своему источнику - народу. Степень его самостоятельности и самодостаточности определяет характер устойчивости всей системы публичной власти в целом. При этом местное самоуправление играет важнейшую роль в системе сдержек и противовесов, не позволяя концентрировать властные полномочия на региональном (субфедеральном) государственном уровне и предопределяя в конечном счете степень устойчивости федеративного государственного устройства России.
Ссылки:
1. Волков В.Э. Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.
2. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Сергеев А.А. Местное самоуправление в РФ: проблемы правового регулирования. М., 2006.
4. Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Журнал российского права. № 11. 2009.
5. Постановление Конституционного суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4.
6. Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования : учеб. пособие для преподавателя / под общей ред. М.А. Якутовой. М., 2007.
7. Чиркин В.Е. Территориальный публичный коллектив и власть народа // Гражданин и право. 2006. № 5. С. 10-12.
8. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. № 6.
9. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М., 2003.
10. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации : монография. М., 2005.
11. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.
References (transliterated):
1. Volkov V.E. Mestnoe samoupravlenie: konstitutsionnye osnovaniya pravovogo regulirovaniya kompetentsii munitsi-pal'nykh obrazovaniy : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Chelyabinsk, 2007.
2. Evropeyskaya khartiya mestnogo samoupravleniya. Ratifitsirovana Federal'nym zakonom ot 11 aprelya 1998 goda № 55-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1998. № 36. Art. 4466.
3. Sergeev A.A. Mestnoe samoupravlenie v RF: problemy pravovogo regulirovaniya. M., 2006.
4. Nanba S.B. Pravovoe regulirovanie nadeleniya organov mestnogo samoupravleniya otdel'nymi gosudarstvennymi polnomochiyami // Zhurnal rossiyskogo prava. № 11. 2009.
5. Postanovlenie Konstitutsionnogo suda RF ot 15 yanvarya 1998 goda № 3-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti statey 80, 92, 93 i 94 Konstitutsii Respubliki Komi ot 31 oktyabrya 1994 goda «Ob organakh ispolnitel'noy vlasti v Respublike Komi» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1998. № 4.
6. Pravovoe obespechenie mestnogo samoupravleniya. Sfera vedeniya predstavitel'nogo organa munitsipal'nogo obrazovaniya : ucheb. posobie dlya prepodavatelya / under general ed. of M.A. Yakutova. M., 2007.
7. Chirkin V.E. Territorial'niy publichniy kollektiv i vlast' naroda // Grazhdanin i pravo. 2006. № 5. P. 10-12.
8. Knyazev S.D. Mestnoe samoupravlenie v Rossiyskoy Federatsii: konstitutsionnaya priroda i znachenie dlya munitsipal'nogo prava // Zhurnal rossiyskogo prava. 2008. № 6.
9. Liborakina M.I. Problemy i perspektivy mestnogo samoupravleniya: nezavisimaya ekspertiza reformy. M., 2003.
10. Baranchikov V.A. Pravovye problemy stanovleniya i razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii : monograph. M., 2005.
11. Solov'ev S.G. Munitsipal'no-vlastnye instituty v mestnom samoupravlenii Rossiyskoy Federatsii. SPb., 2003.
