CC BY
282
Е.Г. Конышева*
Местное самоуправление и государственная администрация: старые проблемы, новые решения
Аннотация. В статье рассматриваются проблемные аспекты формирования и деятельности органов местного самоуправления в условиях построения исполнительной вертикали власти (расширение полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления и связанное с этим укрепление позиций исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления). Анализируются соответствующие положения Федерального закона от 27.05.2014 № 136-Ф3 «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Делается вывод о необходимости сохранения конституционной сущности местного самоуправления, обеспечении независимости органов местного самоуправления, приоритете прямых форм демократии и ограниченном применении модели «сити-менеджера» применительно к органам местного самоуправления низового уровня. Подчеркивается особая роль муниципального района и городского округа с внутригородским делением как связующего звена во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Приводится зарубежный опыт многоуровневого управления.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственное управление, вертикаль исполнительной власти, органы местного самоуправления, сити-менеджер.
Отличительной чертой современных европейских государств является многоуровневое управление.
Во взаимоотношениях «государство — местное самоуправление», как правило, присутствует промежуточный уровень: субъект федерации в федеративном государстве, территориальная автономия в унитарном государстве либо другая искусственно созданная крупная административно-территориальная единица с государственными администраторами, что обусловлено необходимостью согласования деятельности различных уровней управленческой системы в целях оперативного и эффективного решения задач, стоящих перед современным государством1.
Разновекторность потоков «горизонтальных» и «вертикальных» воздействий предопределяет поиск «меры» государственного управления в рамках централизованного и децентрализованного правового регулирования2.
Например, во Франции и Германии (государствах континентальной системы права), помимо собственно государственного управления и местного самоуправления, существует государственное управление «на местах».
Здесь получила распространение так называемая идея сквозного управления: государственные чиновники действуют параллельно с органами местного самоуправления либо совмещают свой статус со статусом должностного лица местного самоуправления, решая определенный круг вопросов. Органы местного самоуправления самостоятельны в своих решениях, однако находятся практически под постоянным административным контролем государства. Важное значение имеет право на обжалование решений и действий представителей государства в судебном порядке3.
Наименее распространена англосаксонская модель местного самоуправления, сформировав-
1 См.: Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 98; Он же. Публичное управление «на местах»: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права. 2014. № 10. С. 40-41, 46.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Проблемы государственности в
фокусе Конституции // Конституционное и муниципальное право: материалы секции конституционного и муниципального права VI междунар. науч.-практ. конф. .Кута-финские чтения. «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 18-19. 3 См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. М.: Спарк, 2001. С. 134, 158.
© Конышева Е.Г., 2015
* Конышева Елена Георгиевна — помощник прокурора Первомайского района Алтайского края, аспирант
Академии Генеральной прокуратуры РФ.
[konyshevaeg@gmail.ru]
658087, Россия, Алтайский край, г. Новоалтайск, ул. 22 Партсъезда, д. 11.
шаяся в Великобритании и других странах семьи общего права, при которой отсутствуют полномочные представители государства на местах. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется преимущество в судебном порядке.
Однако распределение властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и особенности взаимоотношений между ними в последнее время характеризуются сильными позициями исполнительной власти. Наблюдается сближение с континентальной системой.
Общей тенденцией является объединение социальных и экономических целей организационно-властных структур всех уровней, включенность органов местного самоуправления в общую сферу государственного управления4. При этом взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся на основах координации и сотрудничества5.
Несмотря на закрепленные в Конституции РФ принципы децентрализованной англосаксонской системы местного самоуправления, наше государство в силу исторических и культурных традиций инстинктивно «тяготеет» к относительной централизованной континентальной системе с государственными чиновниками на местах.
В этой связи заслуживают внимания изменения, внесенные в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в мае 2014 г. (далее — Федеральный закон), которые преследовали цель повысить эффективность управленческой деятельности и фактически продолжили линию построения исполнительной вертикали власти6.
Если ранее порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления и иные вопросы организации и деятельности указанных органов определялись на муниципальном
4 См.: Лексин И.В. Территориальное устройств России: Конституционно-правовые проблемы. М.: Ленанд, 2014. С. 425.
5 См.: Европейская хартия городов от 30.03.1992. URL: http://www.referent.ru/1/22053 (дата посещения: 03.11.2014); Хартия европейских городов на пути к устойчивому развитию (Ольборгская хартия) от 27.05.1994. URL: http://www. dpi.kg/upload/file/EuropeanCharter_Cities.pdf (дата обращения: 03.11.2014); Европейская хартия городов II. URL: http:// www.dpi.kg/upload/file/EuropeanCharter_Cities.pdf (дата посещения: 03.11.2014); Проект Хартии региональной демократии // Местное самоуправление. 2008. № 6 (177) URL: http://emsu.ru/lg/default.asp (дата обращения: 03.11.2014).
6 Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представи-
тельных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. №. 22. Ст. 2770.
уровне, то сейчас решение этих вопросов ставится в зависимость от региональных властей.
Отметим, что в отличие от Российской Федерации в Федеративной Республике Германия, например, вопросы местного самоуправления относятся к компетенции федеральных земель и Федерация не вправе вмешиваться в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Достаточно широкие полномочия субъектов федерации в сфере местного самоуправления предопределены особенностями построения германского федеративного государства, которое складывалось в результате объединения суверенных государств, а не путем передачи части полномочий федерального центра субъектам федерации, как в России7.
В соответствии с Федеральным законом возросло число представителей субъекта РФ в комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации: в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения они составляют половину членов комиссии, а в состав конкурсной комиссии поселения, внутригородского района теперь входят представители местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.
Многие субъекты РФ для формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов предпочли систему делегирования представителей муниципальных образований, входящих в состав муниципального района, городского округа, а не систему прямых выборов депутатов.
Довольно востребованной оказалась модель «сити-менеджера», при которой местную администрацию, в том числе на поселенческом уровне, возглавляет не выборное населением должностное лицо, а назначенный по результатам конкурса муниципальный служащий.
По нашему мнению, для муниципального района и городского округа, которые зачастую выступают в роли связующих звеньев между органами государственной власти и низовым уровнем местного самоуправления, данная модель вполне обоснована и позволяет обеспечить успешное функционирование управленческой системы в отсутствие института государственных администраторов на муниципальном уровне. Тем самым избежав дополнительных финансовых затрат, связанных с увеличением численности бюрократического аппарата.
7 См.: Об организации местного самоуправление в зарубежных странах (на примере Германии, Польши и Канады). URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/ VestnikSF/2004/vestniksf246-26/vestniksf246-26000.htm (дата обращения: 22.01.2014).
Положительным образом увеличение числа профессионалов в системе местного самоуправления должно отразиться и на состоянии законности в деятельности органов местного самоуправления.
Так, результаты прокурорских проверок свидетельствуют о многочисленных нарушениях закона, допускаемых органами и должностными лицами местного самоуправления.
По данным Генеральной прокуратуры РФ, только в первом полугодии 2013 г. в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления было выявлено около 730 тыс. нарушений закона, в том числе около 80 тыс. незаконных нормативных правовых актов. Принесено более 103 тыс. протестов об отмене или изменении правовых актов, внесено свыше 130 тыс. представлений об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих, в суды предъявлено более 78 тыс. исков, предостережено о недопустимости нарушения закона свыше 13 тыс. должностных лиц. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено около 82 тыс. муниципальных служащих, к административной — более 11 тыс. В следственные органы направлено 969 материалов прокурорских проверок для решения вопроса об уголовном преследовании, по которым возбуждено 642 уголовных дела8.
Безусловно, одних усилий правоохранительных органов в вопросе укрепления законности явно недостаточно, в связи с чем требуется комплексный подход к решению вопроса, использование имеющегося организационного потенциала.
Что касается низового уровня местного самоуправления (поселение, внутригородской район), то здесь введение модели «сити-менеджера» может привести к свертыванию демократических начал и нивелированию самой сущности местного самоуправления.
Между тем с качеством организации и функционирования системы местного самоуправления необходимо связывать не только рационализацию, но и демократизацию механизма управления делами государства и общества9.
Стоит отметить, что введение аналогичной модели «сити-менеджера» в США в начале XX в. происходило в условиях борьбы с коррупцией, повышения эффективности местного самоуправления и смягчения политического противостояния между местными властями и властями штатов. Однако инициатива таких реформ исходила
«снизу», выражая интересы прогрессистки10 настроенного городского населения.
Следовательно, различна целевая направленность указанных реформ — «разрушение городских "политических машин"» в США и «интеграция "политических машин"», сложившихся на местном уровне, в качестве нижнего звена иерархии «вертикали власти» в России.
В последнее время данная практика оценивается как не соответствующая демократическим стандартам и недостаточно эффективная11.
Все менее популярна модель местного самоуправления с профессиональным управленцем (директором) в ФРГ, где широкое распространение получила южногерманская система, предусматривающая безусловную выборность глав муниципальных образований посредством прямых выборов (принцип прямых выборов подкреплен механизмом «противовеса» — процедурой досрочного отзыва). Указанная модель заслужила высокую положительную оценку в ходе реализации и смогла утвердиться «естественным путем», без участия Федерации12.
Расширение полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления и связанное с этим укрепление позиций исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как посредника во взаимоотношениях с органами государственной власти требуют особого внимания к вопросам обеспечения независимости органов местного самоуправления, осуществления прямых форм демократии и учета мнения населения при решении вопросов местного значения, в том числе при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
В то же время особенности государственно-территориального устройства, масштабы территории, неоднородность национального состава, различие географических и социально-экономических условий являются теми факторами, которые обуславливают необходимость вариативных решений.
Более 40 % территории России составляют неосвоенные земли, на которых проживает менее 2 % ее сельского населения. Обширную территорию занимает лесная зона с добычей полезных ископаемых, очаговым заселением и сельским хозяйством. Немало «депрессивных» районов с постоянным оттоком населения13.
8 См.: Паламарчук А.В. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением федерального. М.: Ген. прокуратура РФ, 2014. С. 50-51.
9 См.: Джагарян Н.В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 45.
10 См.: Реформаторское движение в США в начале XX в. против крупного капитала и коррупции в политике, поддерживаемое средним классом населения.
11 См.: Гельман В.Я. Реформы местного самоуправления и «вертикаль власти» // Местное самоуправление в современной России. М.; Владимир: ИСРМО «Малые города», 2007. С. 138-139.
12 См.: Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии // Местное самоуправление в современной России. С. 407.
13 См.: Нефедова Т.Г. Местное самоуправление на территориях Российской Федерации // Местное самоуправление в современной России. С. 211-212, 219.
Поэтому предлагается ввести элементы государственного управления для ряда территорий, к примеру, создать отдельный уровень государственного управления в так называемых искусственных административно-территориальных единицах (муниципальных районах), что само по себе не препятствует сохранению местного самоуправления поселенческого типа14.
Хотя вопрос об образовании органов государственной власти на уровне города и района — не новый. России известен опыт местного государственного управления в середине 1990-х гг., который не получил должной проработки, прежде всего по политическим мотивам.
Следует согласиться с Н.С. Бондарем, что государственная политика в сфере местного само-
управления нуждается в научно проработанной конституционно-правовой концепции15.
Совершенствование институциональных основ местного самоуправления в России невозможно без учета положительного опыта развитых демократических государств.
Сочетание различных форм управления должно быть обусловлено особенностями правовой системы государства, историческими, социально-экономическими и другими факторами.
При этом ключевым вопросом, по-нашему мнению, является сохранение конституционно-правовой сущности местного самоуправления.
В поисках наиболее эффективного управления важно не допустить фактического огосударствления местного самоуправления, что грозит монополизацией и бесконтрольностью власти.
Библиография:
1. Бондарь Н.С. Государственная власть и (или) местное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 23—26.
2. Гельман В.Я. Реформы местного самоуправления и «вертикаль власти» // Местное самоуправление в современной России. М.; Владимир: ИСРМО «Малые города», 2007. С. 131—146.
3. Глазычев В.Л. Загадочная сущность — муниципальный район // Местное самоуправление в современной России. М.; Владимир: ИСРМО «Малые города», 2007. С. 221-225.
4. Джагарян Н.В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 45-49.
5. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. М.: Спарк, 2001. 251 с.
6. Лексин И.В. Территориальное устройств России: Конституционно-правовые проблемы. М.: Ленанд, 2014. 432 с.
7. Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии // Местное самоуправление в современной России. М.; Владимир: ИСРМО «Малые города», 2007. С. 394-408.
8. Миронов Н. Местное самоуправление во Франции // Муниципальная власть. 2014. № 2. С. 46-56.
9. Нефедова Т.Г. Местное самоуправление на территориях Российской Федерации // Местное самоуправление в современной России. М.; Владимир: ИСРМО «Малые города», 2007. С. 207-221.
10. Паламарчук А.В. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением федерального. М.: Ген. прокуратура РФ, 2014. 328 с.
11. Тихомиров Ю.А. Проблемы государственности в фокусе Конституции // Конституционное и муниципальное право: материалы секции конституционного и муниципального права VI междунар. науч.-практ. конф. Кута-финские чтения «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» / отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 12-21.
12. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 96-104.
13. Чиркин В.Е. Публичное управление «на местах»: некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права. 2014. № 10. С. 39-48.
References (transliteration):
1. Bondar' N.S. Gosudarstvennaja vlast' i (ili) mestnoe samoupravlenie: v poiske optimal'noj modeli vzaimootnoshenij // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2007. № 24. S. 23—26.
2. Gel'man V.Ja. Reformy mestnogo samoupravlenija i «vertikal' vlasti» // Mestnoe samoupravlenie v sovremennoj Ros-sii. M.; Vladimir: ISRMO «Malye goroda», 2007. S. 131-146.
3. Glazychev V.L. Zagadochnaja sushhnost' — municipal'nyj rajon // Mestnoe samoupravlenie v sovremennoj Rossii. M.; Vladimir: ISRMO «Malye goroda», 2007. S. 221-225.
4. Dzhagarjan N.V. Institut otzyva vybornyh lic v sisteme demokraticheskogo kontrolja i otvetstvennosti mestnogo samoupravlenija: otdel'nye voprosy teorii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 6. S. 45-49.
5. Evdokimov V.B., Starcev Ja.Ju. Mestnye organy vlasti zarubezhnyh stran. M.: Spark, 2001. 251 s.
6. Leksin I.V. Territorial'noe ustrojstv Rossii: Konstitucionno-pravovye problemy. M.: Lenand, 2014. 432 s.
7. Markvart Je. Organizacija mestnogo samoupravlenija v Germanii // Mestnoe samoupravlenie v sovremennoj Rossii. M.; Vladimir: ISRMO «Malye goroda», 2007. S. 394-408.
8. Mironov N. Mestnoe samoupravlenie vo Francii // Municipal'naja vlast'. 2014. № 2. S. 46-56.
См.: Основной закон // Алтайская правда. 2013. 22 нояб.;
Глазычев В.Л. Загадочная сущность — муниципальный рай- 15 См.: Бондарь Н.С. Государственная власть и (или) мест-он // Местное самоуправление в современной России. С. 224; ное самоуправление: в поиске оптимальной модели взаимоМиронов Н. Местное самоуправление во Франции // Муни- отношений // Конституционное и муниципальное право. ципальная власть. 2014. № 2. С. 56. 2007. № 24. С. 23.
14
9. Nefedova T.G. Mestnoe samoupravlenie na territorijah Rossijskoj Federacii // Mestnoe samoupravlenie v sovremennoj Rossii. M.; Vladimir: ISRMO «Malye goroda», 2007. S. 207-221.
10. Palamarchuk A.V. Aktual'nye voprosy prokurorskogo nadzora za ispolneniem federal'nogo. M.: Gen. prokuratura RF, 2014. 328 s.
11. Tihomirov Ju.A. Problemy gosudarstvennosti v fokuse Konstitucii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo: materialy sekcii konstitucionnogo i municipal'nogo prava VI mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Kutafinskie chtenija «Garmoni-zacija rossijskoj pravovoj sistemy v uslovijah mezhdunarodnoj integracii» / otv. red. V.I. Fadeev. M.: Prospekt, 2014. S. 12-21.
12. Chirkin V.E. Organizacionnye formy mestnogo samoupravlenija: Rossija i zarubezhnyj opyt // Zhurnal rossijskogo prava. 1997. № 8. S. 96-104.
13. Chirkin V.E. Publichnoe upravlenie «na mestah»: nekotorye voprosy rossijskogo i zarubezhnogo opyta // Zhurnal rossijskogo prava. 2014. № 10. S. 39-48.
Материал поступил в редакцию 2 мая 2014 г.
Municipal self-administration and public administration: old problems, new solutions
KONYSHEVA, Elena Georgievna — Assistant Prosecutor of the Pervomaisky District of the Altai Region, postgraduate student of the Academy of the Prosecution General of the Russian Federation. [konyshevaeg@gmail.ru]
658087, Russia, Altai region, Novoaltaisk, ul. 22 Partsyezda, 11-79.
Review. The article concerns topical issues regarding formation and activities of the municipal self-government bodies in the conditions of the formation of the executive vertical (growing competence of the constituent subjects of the Russian Federation in the sphere of municipal self-government and the related strengthening of the executive and administrative municipal self-government bodies. The author analyzes relevant features of the Federal Law of May 27, 2014 № 136-FZ «On amendments to the provisions of Art. 26.3 of the Federal Law "On the General Principles of Organization of the Legislative (Representative) and Executive State Government Bodies of the Constituent Subjects of the Russian Federation". The conclusion is made on the need to preserve the constitutional nature of the municipal self-government, to guarantee the independence of the municipal self-government bodies, the priority of direct democracy and limited application of the «city manager» model in respect to the grassroots level municipal self-administration. The author points out the special role of municipal district and city district as connecting links in the interactions between the state government bodies and municipal self -government bodies. The author also discusses the foreign experience of the multi-level administration.
Keywords: municipal self-government, public administration, vertical of executive power, municipal government bodies, city manager.
