CC BY
330
ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Вергун Светлана Сергеевна, Ростовский государственный экономический университет (РИНХ),
г. Ростов-на-Дону
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье определяются понятие и сущность бюджетного федерализма, выделяется специфика межбюджетных отношений в РФ. При реформировании межбюджетных отношений важно опираться на Конституцию РФ, согласно которой российское государство является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Указывается, что от эффективного решения сложностей бюджетного федерализма во многом зависит обеспечение целостности России, повышение ее авторитета на мировой арене.
Ключевые слова: бюджет, бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, государственное устройство, модель бюджетного федерализма.
Трудности бюджетного федерализма изучаются вместе с принципами федерализма и федеративной формы государственного устройства. Термины «федерализм» и «бюджетный федерализм» являются достаточно сложными, поэтому до сих пор при определении сущности данных терминов среди ученых появляется много разногласий [6].
Федерализм представляет собой своеобразную форму государственного устройства под названием «федеративное государство», элементы которого прослеживались уже с начала второго тысячелетия, получившая современные очертания с конца 18 в. Но по сегодняшний день нет общепринятых единых принципов федерализма как своеобразной формы государственного устройства. Они не установлены ни в одном международном документе, а в разных странах, которые считают себя федеративными, данные принципы имеют многочисленные расхождения.
Сегодня каждая десятая страна в мире полагает себя федеративной и закрепляет этот термин в высших законодательных документах, например, в
своих конституциях. Эти страны многократно отличаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении.
Федерации отличаются по своей структуре. Весьма специфично, например, сформирована РФ с ее субъектами (а именно членами Федерации). Большая часть федераций сами организовывались как союзы (например, США, Канада, ОАЭ и пр.). Иногда, федерации образуются под воздействием внешних сил (так, Индия в 1956 году, Нигерия в 1964 году или Босния и Герцеговина, которая создана на военной базе в Дентине в 1995 году). Поэтому важно указать, что процессы образования федераций население не всегда воспринимает как абсолютное благо [9].
Федерализм является не только своеобразной формой устройства страны, но и особым способом управления ей. Он является таким способом управления страной, который определяет органичное взаимодействие экономикофинансовых и иных интересов всей страны с интересами отдельных ее частей, обеспечение единства и целостности государства при сохранении самостоятельности территорий в решении проблем, которые включены в его компетенцию. По сути, федерализм - это антипод сепаратизма, который приводит к разделению страны, является противовесом автономии регионов, их попытке отойти от центра и быть максимально суверенными.
Устраняя сепаратистские направления, федерализм устанавливает трёхуровневую систему управления страной, которая напрямую связывает экономические и финансовые интересы федерации, субъектов федерации и местных сообществ.
Из установления понятия федерализма понятно, что он состоит из экономических и политических составляющих его формирования. С экономической направленности федерализм подразумевает наличие обособленных региональных звеньев финансовой и бюджетно-налоговой системы страны (самостоятельные бюджеты в регионах, налоги и пр.). А с политической направленности федерализм является системой власти, которая разделена меж центральными (так называемыми федеральными) и субфедеральными (так называемыми региональными) органами государственной и местной власти.
Федерализм представляет собой центральную форму государственного устройства и определенный метод управления страной, основополагающую основу для становления бюджетного федерализма, который предопределяет бюджетное устройство и систему федеративного государства [7].
Бюджетная система федеративных стран представляет собой трёхуровневую систему и состоит из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и муниципальных бюджетов.
Основы бюджетного устройства и бюджетной системы России определены
её государственным устройством, которое установлено Конституцией Российской Федерации в ст. 5 [1], как федеративная республика, состоящая из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - субъектов Российской Федерации, которые имеют равные права. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 6), бюджетная система РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ и представляет собой регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2].
Бюджетный федерализм представляет собой базу, на которой установлены межбюджетные отношения. Бюджетный федерализм и его основные принципы чётко выявляются и воплощаются через систему межбюджетных отношений. В связи с этим бюджетный федерализм очень часто переплетается с терминами «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», «урегулирование бюджетов» и пр. Но между перечисленными терминами нет возможности поставить равенство, так как бюджетный федерализм значительно шире, а межбюджетные отношения, будучи составным элементом его структуры, являются обособленным, конкретным видом бюджетных отношений. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 6) межбюджетные отношения являются
взаимоотношениями меж публично-правовыми образованиями по проблемам урегулирования бюджетных правоотношений, организации и исполнения бюджетного процесса.
В экономическо-юридической литературе есть много понятий бюджетного федерализма, однако в Бюджетном кодексе Российской Федерации данное определение отсутствует. Понятие бюджетного федерализма как элемента бюджетного устройства и системы федеративного государства состоит в нормативно-правовом установлении бюджетных прав и обязанностей трех равноправных сторон - федеральных органов власти, региональных органов власти и местных органов власти, а также правил их сотрудничества на этапах бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), а также методов распределения бюджетных ресурсов меж звеньями бюджетной системы государства [8].
Таким образом, бюджетный федерализм является формой бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагающей фактическое участие всех уровней бюджетной системы в равной степени в едином бюджетном процессе, который ориентирован на учет государственных интересов и на реализацию интересов субъектов федерации и муниципальных образований.
Бюджетный федерализм базируется на единой социальной, экономической, финансовой, бюджетной политике федеративного государства, что дает
возможность в обстоятельствах автономности каждого бюджета органично объединять фискальные интересы федерации с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления.
Проблемой бюджетного федерализма становится не только и не столько проблема отношений бюджетов разных уровней бюджетной системы государства. Такой проблемой становятся взаимоотношения меж государством и его населением путем организации оптимального движения финансовых потоков в государстве. Поэтому, преодоление социально-экономического и финансового кризиса, обеспечение территориальной целостности и федеративных основ российского государства обеспечивают организацию и проведение со стороны федерации активной регионально-экономической и финансовой политики.
На сегодняшний день весьма важно для РФ осознание того момента, что эффективная модель бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений является компромиссом (а не бюджетным соперничеством), продуктом синтеза экономико-финансовых интересов страны, населения и бизнеса [6].
Следует указать на то, что компромиссное решение указанных проблем можно достигнуть при обеспечении экономического развития регионов, а также что экономический потенциал страны образуется не на уровне федеральной власти, а формируется в регионах. В связи с этим для РФ осложнение в обеспечении самодостаточности экономико-налогового потенциала регионов является важной. Поэтому на решение данного вопроса следует нацелить формирование межбюджетных отношений и установление бюджетного федерализма.
Мировой опыт показывает на существование нескольких моделей бюджетного федерализма.
Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ориентируется на соперничество между территориальными образованиями, которые имеют свои специфические налоги по принципу «один налог - один бюджет». Для такой модели бюджетного федерализма характерна высокая степень децентрализации управления налоговыми и бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системе. При всем этом она совмещается с приоритетностью федерального налогового и бюджетного законодательства, которое гарантирует следование общегосударственным интересам и возможность федерального центра обеспечивать поддержку региональным образованиям. Классическая модель, которая применяется, например, в США, не ставит главной целью выравнивание налогового потенциала территории, где он ниже среднего уровня по стране. Федеральный центр использует регулирование межбюджетных отношений как метод воплощения своей территориальной политики и формирования финансовой поддержки штатов в США на базе
программно-целевого метода. Важно указать, что не всякое федеративное государство способно воплотить на определенной стадии своего развития данную модель бюджетного федерализма, связанную с высоким уровнем децентрализации управления налоговыми и бюджетными процессами.
В мировой практике имеется вторая модель бюджетного федерализма, которая называется кооперативным бюджетным федерализмом. Такая модель ориентируется на партнерство, взаимную помощь и активную политику федерального центра по горизонтальному и вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности территорий, где она меньше среднего уровня по стране. Более того, при данной модели бюджетного федерализма существенно ограничивается независимость территориальных и местных властей в сфере налогообложения (например, в Германии) [7].
Также выделяются смешанные модели бюджетного федерализма, как, например, в Канаде и Швейцарии. В кооперативной и смешанной моделях бюджетного федерализма указывается степень децентрализации и централизации финансовых средств в бюджетной системе конкретной страны. Поэтому необходимо, чтобы централизация не была значительной, в ущерб интересам населения.
Бюджетный федерализм в РФ относят к кооперативной модели, его сущность состоит в том, он обеспечивает партнерские взаимоотношения меж федеральным центром и субъектами федерации по межбюджетным отношениям. Бюджетное законодательство на уровне федерации в России стоит над бюджетным законодательством субъектов федерации, т. к. выражает их общие интересы в установлении целостности и единства федеративного государства. Общая нормативно-правовая, в частности конституциональная, модель бюджетного федерализма в Российской Федерации указана на рисунке 1 [6].
В последние годы в РФ происходили значительные изменения в сфере управления межбюджетными отношениями бюджетов разных уровней. Все изменения происходили в границах Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг., которая была принята Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.1998 года № 862, и Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Принятие законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [3], «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2], а также поправок к Бюджетному кодексу Российской Федерации в области управления межбюджетными отношениями образовали нормативную основу, которая по-новому регулирует межбюджетные отношения в России. Выделяют положительные моменты в сфере разделения бюджетных полномочий меж федеральными органами государственной власти, органами государственной
SCIENCE TIME
власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, включая определение на правовой базе нормативов распределения доходов меж бюджетами бюджетной системы для обеспечения стабильных доходных источников для всех бюджетов.
Рис. 1 Конституционная модель бюджетного федерализма в РФ
С тех самых пор по-другому определяются нормы формирования и перераспределения межбюджетных трансфертов, которые предоставляются из вышестоящих бюджетов нижестоящим и пр. Главной основой усовершенствования межбюджетных отношений в России стала Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации, которая была принята Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 года № 467-р [5].
Но в процессе организации бюджетного процесса продолжает сохраняться несоответствие меж доходными источниками и расходными обязательствами уровней государственной власти, а также неравномерность бюджетной обеспеченности разных регионов государства.
Главную роль в общей структуре межбюджетных отношений играют межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Посредством установленных законодательных норм, способов, механизмов и методов регулирования таких межбюджетных отношений создается сбалансированность доходов и расходов всех бюджетов.
Основой построения указанных межбюджетных отношений и создания сбалансированности бюджетов становится нормативное разграничение расходных обязательств меж федеральным и территориальными уровнями власти и прикрепление к соответствующим бюджетам субъектов Федерации налоговых и неналоговых доходов. Так, например, для бюджетов субъектов Федерации к налоговым доходам относят региональные налоги: налог на имущество предприятий, транспортный налог, которые согласно Бюджетному кодексу РФ зачисляются на постоянной основе и полностью в доходы бюджетов. Но опыт показал, что сложность в формировании минимально нужных сбалансированных бюджетов субъектов Федерации только посредством установления за ними на постоянной основе и полностью названных налоговых и неналоговых доходов не решить, так как данные доходы - это наименьшая часть в общем объеме доходов бюджетов субъектов Федерации [9].
В связи с этим важным способом урегулирования межбюджетных отношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации и обеспечения сбалансированности последних становится поступление денежных средств в качестве отчислений от федеральных налогов и доходов (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, некоторых видов акцизов и пр.). Для бюджетов субъектов Российской Федерации перечисленные отчисляемые доходы называют регулирующими доходами. Перечень и нормы отчислений от определенных видов федеральных налогов и доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации на постоянной основе устанавливаются согласно Бюджетному кодексу РФ, а определенные пропорции их перераспределения меж
федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации устанавливаются законом «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период».
Данный метод урегулирования межбюджетных отношений в РФ имеется давно, еще с советских времен. Его положительные черты заключаются в обеспечении единства доходных источников для всех бюджетов субъектов Российской Федерации, а также заинтересованности региональных органов власти в полной мобилизации собственных и регулирующих доходов и ответственности за это [7].
Данный метод урегулирования межбюджетных отношений содержит в себе иждивенческие настроения у некоторых территорий, т.е. возможность получить больше денежных средств в виде регулирующих доходов (присутствие субъективного фактора), не прилагая больших усилий к формированию экономики и расширению собственной налоговой базы на своих территориях.
Важно также указать на то, что в итоге существующих значительных финансово-экономических отличий многие регионы Российской Федерации считаются депрессивными (то есть дотационными и сверхдотационными регионами). К таким регионам на сегодня относят 70 из 83 субъектов Российской Федерации.
В результате отсутствия в депрессивных регионах достаточной налоговой базы ограничиваются возможности для роста отчислений от федеральных налогов в доходы бюджетов. Поэтому собственные и регулирующие доходы не покрывают расходы бюджетов депрессивных регионов. В связи с этим используется оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций и дотаций, которая называется безвозмездным поступлением средств. Такие виды оказания финансовой помощи производятся посредством межбюджетных трансфертов, то есть посредством средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ (ст. 6 БК РФ) [2].
Из сказанного можно сделать вывод, что сегодня в РФ сформировалась централизованная система межбюджетных отношений в ущерб интересам регионов. В результате очень высокой является их финансовая зависимость от федерального центра, а принцип самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации носит декларированный характер, так как указанные бюджеты по факту организуются в недрах Министерства финансов Российской Федерации (в ходе формирования федерального бюджета). Именно там осуществляется определение аккумулированной субъектами доходной части своих бюджетов и устанавливается их расходная часть. В связи с этим федеральный бюджет РФ функционирует как централизованный бюджет унитарного государства.
Анализируя межбюджетные отношения субъектов РФ и муниципальных образований, стоит обратить внимание на возникающие противоречия и сложности в определении места и задач местных бюджетов в общей бюджетной системе Российской Федерации. Сущность данных противоречий и проблемы заключается в том, что местные бюджеты, которые составляют основу пирамиды бюджетной системы государства, одновременно становятся основной финансовой базой местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ (ст. 12) [1], не входит в систему органов государственной власти. Выходит, что государственные бюджетные средства используются негосударственными организациями, а местные бюджеты, как правило, «выпадают» из бюджетной системы Российской Федерации. Данная ситуация, безусловно, отрицательно влияет на оптимальность межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с точки зрения образования определенных условий для образования долговременных и устойчивых местных бюджетов. А так как указанная подсистема межбюджетных отношений зеркально отражает также межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Российской Федерации, то без решения названного противоречия нельзя образовать рациональную систему межбюджетных отношений государства в целом и также образовать реальный бюджетный федерализм.
Таким образом, сформировавшиеся законодательные нормы, методы и способы урегулирования системы межбюджетных отношений в России на сегодня не достаточно приспособлены для образования реального бюджетного федерализма. В России можно наблюдать процесс распределения бюджетных ресурсов в пользу федерального бюджета; функционирует централизованная система межбюджетных отношений; весьма высока финансовая зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящих бюджетов. Поэтому бюджетная система России, и федеральный бюджет России в частности, функционирует как бюджет не федеративного, а унитарного государства. Важность дальнейшего усовершенствования нормативной основы и механизмов роста эффективности межбюджетных отношений и создания реального бюджетного федерализма в Российской Федерации не вызывает сомнения.
При этом базой полномасштабной бюджетной реформы в области межбюджетных отношений, которая способствует развитию и усилению бюджетного федерализма в России, стала Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ. Воплощение указанной Концепции призвано решить следующие задачи:
- укрепить финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- создать стимулы для роста поступлений доходов в бюджеты субъектов
Российской Федерации и местные бюджеты;
- формировать стимулы для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
- повысить прозрачность региональных и муниципальных финансов;
- оказать методологическую и консультационную помощь субъектам Российской Федерации для повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также воплощения реформы местного самоуправления.
Ключом к решению этих сложностей является обеспечение достаточно равномерного развития экономики и финансов, расширение собственного налогооблагаемого потенциала на всех территориях, и в первую очередь, в депрессивных регионах России. Только посредством устойчивого развития экономики возможно преодолеть значительное несоответствие между собственными источниками доходов и расходными обязательствами территорий страны и сократить имеющуюся на сегодняшний день высокую степень их финансовой зависимости от федерального центра. Это значит, что РФ еще необходимо пройти сложный путь к реальному бюджетному федерализму. Но это нужно, так как от эффективного разрешения данной трудности во многом зависит обеспечение целостности российского государства.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации. - М.: Папирус, 2014. - 62 с.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Деловая литература, 2013. -208 с.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.06.2014) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
5. О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 20062008 годах и плане мероприятий по ее реализации: Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 15. - Ст. 1640.
6. Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2011. - № 1 (13). - С. 115-131.
SCIENCE TIME
7. Зарипова И.Р. Основные направления развития межбюджетных отношений в РФ // Российское предпринимательство. - 2007. - № 12 (103). - С. 148-150.
8. Сятчихин С.В. Организационно-экономическая модель управления межб8. юджетными отношениями в условиях саморазвития территорий // Российское предпринимательство. - 2014. - № 9 (255). - С. 95-100.
9. Сятчихин С.В. Концепция межбюджетных отношений в условиях саморазвития территорий // Российское предпринимательство. - 2014. - № 8 (254). - С. 132-137.
