CC BY
261
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Ольга Сергеевна МОРОЗОВА,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного и финансового права МГИМО (Университет) МИД России kaifp@mgimo.ru 119454. Москва, пр. Вернадского, 76
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГЕРМАНИИ
В статье рассматриваются вопросы влияния государственного устройства на финансово-правовое регулирование бюджетной сферы. Отмечается, что федеративное устройство государства определяет существенную специфику в функционировании всей финансовой системы, в первую очередь в бюджетной сфере. Возникающие при этом отношения охватываются понятием «бюджетный федерализм». После анализа существующих в науке подходов к определению бюджетного федерализма формулируется авторское понятие данной категории, указываются его принципы, отмечается взаимосвязь с межбюджетными отношениями. Рассматриваются различные модели бюджетного федерализма в зарубежных федеративных государствах, особое внимание при этом уделяется специфике модели бюджетного федерализма, сложившейся в Германии. Автор проводит сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и Германии в бюджетной сфере, бюджетных систем, возникающих межбюджетных отношений, выявляя общие и особенные черты. Ключевые слова: бюджетный федерализм; модели бюджетного федерализма в мировой практике; правовая основа бюджетного федерализма в Российской Федерации и Германии; принципы построения бюджетного федерализма; межбюджетные отношения; виды и содержание межбюджетных правоотношений; субъекты межбюджетных правоотношений; специфика бюджетных правоотношений в Российской Федерации и Гзрмании.
© О. С. Морозова, 2016
MOROZOVA O. S.,
candidate of law,
lecturer administrative and financial law MGIMO (University) of the MFA of Russia
kaifp@mgimo.ru 119454. Moscow, prospect Vernadskogo, 76
LEGAL REGULATION INTERGOVERNMENTAL RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION AND GERMANY
The article contemplates the matters of impact of the state form of government on the financial and legislative regulation of the budget sphere. It is noticed that the federative form of government brings in the significant specifics into the operation of the entire financial system, and the budget system, in the first place. The relations that arise in this case are covered by the concept of budgetary federalism. After the analysis of the existing approaches to the definition of budgetary federalism, the author formulates his own concept of this category, specifies its principles and notices the connection with the interbudgetary relations. The author contemplates different models of budgetary federalism in foreign federative states, paying special attention to the specifics of the model of budgetary federalism in Germany. The author compares the legislative systems in the Russian Federation and Germany in the sphere of budget, budgetary systems and the arising interbudgetary relations, revealing common and specific features. Keywords: fiscal federalism; model of fiscal federalism in the world; the legal framework of fiscal federalism in Russia and Germany; principles of fiscal federalism; intergovernmental relations; types and content of inter-budgetary relations; subjects of inter-budgetary relations; the specificity of budgetary relations in the Russian Federation and in Germany.
в
'М^ЖШлТ Морозове а. с.
УНИВЕРСИТЕТА Правовое регулирование межбюджетных отношений
именио.Е.кутафина(мпоА) в Российской Федерации и Германии
Федеративное устройство государства накладывает существенный отпечаток на функционирование механизма финансово-правового, и в том числе бюджетного регулирования, осложняя его. В федеративном государстве существует несколько уровней власти, между которыми необходимо разделить различного рода полномочия. Помимо возникающих трудностей с разграничением предметов ведения, доходных поступлений, расходных обязательств и так далее, в федеративном государстве механизм финансово-правового регулирования как бы раздваивается, в связи с тем, что регулирование осуществляется как на уровне федерации, так и на уровне субъектов, соответственно, механизм правового регулирования в таком государстве приобретает дополнительные измерения, сохраняя при этом свою целостность. В литературе высказывается мнение, что федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти, так и субнациональных властей. Возникающие в этих условиях отношения охватываются понятием «бюджетный федерализм»1.
В литературе обоснованно отмечается универсальный характер принципа федерализма в РФ и его особая научная и практическая ценность именно в сфере бюджетной деятельности государства2.
В зарубежной литературе термин «бюджетный федерализм» чаще всего рассматривается как экономическая категория и употребляется для характеристики бюджетных систем как федеративных, так и унитарных государств3.
В Российской Федерации термин «бюджетный федерализм» не получил законодательного определения. В правовой доктрине также не сложилось единообразного подхода к пониманию данного понятия, следствием чего является многообразие дефиниций бюджетного федерализма как правовой категории. Так, по мнению А. Н. Козырина, «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов Российской Федерации). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой стороны, в распределении компетенции в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами»4.
А. М. Лавров рассматривает бюджетный федерализм как «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельного разграниче-
1 Шуба В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004. С. 24
2 Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд. М., 2012. С. 187 ; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 25.
3 См., например, Tiebout C. M. A pure theory of local expenditures, Journal of Politic Economy 64, 1956. Р 416—424 ; The political economy of fiscal federalism / Ed. by W. E. Oates. Lexington,
1977 ; Stiglitz J. E. Economic of the public sector. N.Y., 1986 ; Bruekner J. K. Fiscal federalism and ^
capital accumulation, Journal of Public Economic Theory 1, 1999. Р. 205—224 ; Besley T., Coate
01
4 Козырин А. Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.
S. Centralized versus decentralized provision of local public goods: a political economy approach, Journal of Public Economics 87, 2003. R 2611—2637 ; Oates W. E. Fiscal decentralization and economic development, National Tax Journal 46, 1993. R. 237—243.
[Г S ОПЫТ
194 ЗАРУБЕЖНЫЙ опыт
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ния бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям»5.
В. М. Родионова подчеркивает, что «бюджетный федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления»6.
А. А. Низова определяет бюджетный федерализм как «отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами местных органов власти, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения». Обоснованным представляется подход автора в части определения цели бюджетного федерализма как достижения общегосударственных интересов и, что немаловажно, интересов населения. Именно из-за недостаточного внимания к интересам получателей бюджетных средств и налогоплательщиков в процессе распределения и перераспределения бюджетных потоков во многом и объясняется низкая эффективность попыток совершенствования бюджетных отношений на региональном уровне7.
По мнению А. Г. Игудина, бюджетный федерализм можно охарактеризовать как «отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов федерации в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации»8.
Заслуживает внимания и точка зрения Р. Г. Сомоева, который под бюджетным федерализмом предлагает рассматривать «совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами федерации и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и юридически закрепленных рамках, позволяющих реализовывать возложенные на них Конституцией и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе»9.
Ю. А. Крохина определяет принцип федерализма в бюджетном праве как «исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Российской Федерации и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а
Лавров А. М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. 1995. № 9.
Родионова В. М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы. 1997. № 4.
Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: теория и практика. М., 2008. С. 23.
Игудин А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. № 9.
Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999.
в
'М^ЖШлТ Морозова О. С.
УНИВЕРСИТЕТА Правовое регулирование межбюджетных отношений
имени о. е. кутафина (мпоа) в Российской Федерации и Германии
также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами»10.
Заслуживает внимания подход И. В. Подпориной к исследованию бюджетного федерализма в соотношении с категориями «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения». Автор полагает, что «бюджетный федерализм — это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса»11.
По мнению И. В. Подпориной, модель бюджетного регулирования должна состоять из следующих трех блоков:
— механизм образования доходного потенциала уровней бюджетной системы вместо предусмотренных ныне схем разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями;
— совокупность мер по определению условий и организации исполнения бюджетов всех уровней, включая формирование рациональной структуры расходов, создание единой системы контроля за использованием доходной и расходной частей бюджетов, оценку соблюдения социальных стандартов;
— система межбюджетных отношений, которая включает разграничение расходных и доходных полномочий и ответственности, а также методы финансовой помощи регионам.
Таким образом, автор включает межбюджетные отношения в качестве одного из блоков, составляющих систему бюджетного регулирования.
Интересен подход американского правоведа Р. У. Рефьюза к исследованию проблем бюджетного федерализма12. Автор рассматривает бюджетный федерализм как систему, в которой государственное управление имеет два и более уровней, состоящую из следующих основных элементов:
— распределение расходных функций: какими должны быть затратные обязательства каждого уровня власти;
— распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: каким образом бюджетные обязательства правительства каждого уровня должны финансироваться;
— межбюджетные финансовые отношения: как должны взаимодействовать между собой правительства различных уровней, какие потоки финансовых средств между различными уровнями и при каких условиях.
Таким образом, автор рассматривает межбюджетные отношения как один из элементов бюджетного федерализма.
В. Б. Шуба определяет бюджетный федерализм как «основополагающую концепцию (идеологию) формирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в рамках государства. Он свидетельствует о том, что в данной стране
Ш
>
"О
10 Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 40. <
11 Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999.
№10. С. 17.
12 Рефьюз Р. У. Общая теория бюджетного федерализма. Финансирование правительственных расходов, сравнительный анализ систем фискального федерализма в различных
странах // Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. М., 1996.
1 К
□ПЫТ Ъ
196 3>РУ<ЕЖНЫИ □ПЫТ
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
существуют различные уровни государственной бюджетной системы». Кроме того, следует согласиться с подходом автора, согласно которому в понятии бюджетного федерализма соединяются идеология федерализма в государственном устройстве и основы межбюджетных отношений между уровнями власти13.
Анализируя многообразие дефиниций бюджетного федерализма в российской правовой доктрине, можно условно выделить два основных подхода к пониманию данной правовой категории. Д. Е. Фадеев отмечает, что бюджетный федерализм в широком смысле можно определить как совокупность следующих необходимых условий: «четкое разграничение на основе положений федеральной конституции налоговых и бюджетных полномочий между различными уровнями власти и управления ("налоговый федерализм"); финансовая самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, стимулирующая развитие их собственной доходной базы; преобладание стимулирующего эффекта над «выравнивающим» при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов»14. Использование такого подхода при изучении категории бюджетного федерализма позволяет сконцентрировать внимание на достижении баланса между интересами федеральной власти и самостоятельностью и достаточной финансовой обеспеченностью регионов и муниципальных образований.
Сторонники узкого подхода к изучению категории «бюджетный федерализм» рассматривают данное понятие как «модель бюджетно-налоговых отношений между федерацией и ее субъектами, позволяющую активно применять стимулирующие механизмы к наращиванию доходной базы при распределении финансовой помощи нижестоящим бюджетам»15.
Для целей наиболее полного и всестороннего изучения категории бюджетного федерализма представляется необходимым выделить основные начала, на которых базируется данный принцип.
Д. Е. Фадеев формулирует следующие принципы бюджетного федерализма:
— сочетание интересов в сфере бюджетной и налоговой политики, обеспечивающих высокую степень самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов при сохранении ведущей роли федерального бюджета;
— применение единых для всех субъектов Российской Федерации критериев при расчетах объемов средств, выделяемых из федерального бюджета в целях стимулирования их развития;
— система построения межбюджетных трансфертов не должна лишать федеральное правительство возможностей макроэкономического регулирования;
— методика распределения выравнивания трансфертов должна утверждаться в контексте фискальной политики государства. Межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой правительства, включая прогнозные данные по доходам и расходам бюджетов различного уровня;
13 Шуба В. Б. Там же. С. 22.
14 Фадеев Д. Е. Там же. С. 28.
15 Фадеев Д. Е. Там же. С. 29.
"7^ЕСТНИК Морава а. С. ^ _ 197
Ш ^Ку^^ц^р^^.р^.д Правовое регулирование межбюджетных отношении |97
/_У имени о. е. кугвфина (мпоа) в РоссиИскоИ Федерации и Германии
— цели выделения выравнивающих трансфертов должны быть четко сформулированы, с формированием системы мониторинга;
— при планировании трансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам финансовой помощи16.
Взгляды правоведов на основополагающие принципы бюджетного федерализма в целом совпадают. Особый акцент в современной правовой доктрине делается на необходимость быстрого реагирования законодательства в бюджетной сфере на изменения в экономике и политике.
Представляется необходимым разграничить понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Неоднозначная трактовка соотношения данных понятий, на наш взгляд, проистекает из различного подхода к пониманию самого понятия «бюджетный федерализм». Так, ряд исследователей считает, что принцип бюджетного федерализма присущ исключительно федеративным государствам17. Например, Ю. А. Крохина использует как синонимичные понятия «бюджетный федерализм» и «бюджетные правоотношения федеративного характера»18. Другие же авторы полагают, что данный принцип реализуется как в федеративных, так и в унитарных государствах19. Так, О. В. Богачева рассматривает бюджетный федерализм как «экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом». Сходную позицию занимают и А. М. Балтина и А. М. Волохина, отмечая, что «межбюджетные отношения имеют место в любой бюджетной системе независимо от того, на каких принципах она организована и каким образом осуществляются бюджетные взаимоотношения между органами власти разных уровней»20.
На наш взгляд, вне зависимости от подхода к определению бюджетного федерализма его следует рассматривать во взаимосвязи с понятием «межбюджетные отношения». Вместе с тем отождествление данных понятий, по нашему мнению, нельзя считать обоснованным. Таким образом, нельзя согласиться с позицией Т. В. Брайчевой, отмечающей автоматическое совпадение понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»21. Напротив, можно говорить о взаимосвязи и взаимном влиянии данных категорий друг на друга. Именно принцип бюджетного федерализма наполняет межбюджетные отношения специфическим содержанием и обуславливает своеобразный субъективный состав данных отношений. В свою очередь, справедливым представляется и утверждение А. М. Балти-ной и А. М. Волохиной о том, что суть бюджетного федерализма проявляется через
16 Фадеев Д. Е. Указ. соч. С. 34.
17 Самохвалов А. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации: состояние взаимодействия // РЭЖ. 1996. № 11—12. А
18 Крохина Ю. А. Указ. соч. С. 162. У
Лайкман К. Э, Шаронова В. В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений // Вопросы экономики. 1998. № 7.
21 Брайчева Т. В. Государственные финансы. СПб. : Питер, 2001. С. 138.
01 гп
Ж
Балтина А. М., Волохина В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования : монография. Оренбург, 2004. С. 12.
о К
опыт Ъ
20
38 зарубежный опыт
I I
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
эффективную систему межбюджетных отношений22. Представляется, что содержание межбюджетных отношений также в первую очередь определяется спецификой модели бюджетного федерализма, сложившейся в государстве. Тенденции развития межбюджетных отношений в государстве, соответственно, также предопределены существующей моделью бюджетного федерализма.
В литературе не оспаривается тот факт, что принцип бюджетного федерализма по-разному реализуется в различных государствах. Фактически в мире не существует двух полностью идентичных моделей бюджетного федерализма. Вместе с тем можно говорить об определенных типах, моделях бюджетного федерализма, характеризующих особенности реализации данного принципа. В российской доктрине термины «модели бюджетного федерализма» и «модели построения межбюджетных отношений» нередко используются как взаимозаменяемые. Данный подход представляется не вполне корректным с терминологической точки зрения. Следует, однако, заметить, что подобный подход в целом отражает рассмотренное выше соотношение понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»: особенности модели бюджетного федерализма неизбежно оказывают влияние на построение межбюджетных отношений в государстве.
Анализ международного опыта исследования межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма позволяет говорить о нескольких типах организации таких отношений. В зарубежной литературе фундаментальное исследование в данной сфере было проведено Г. Хьюзом и С. Смитом23. Авторы выделили четыре классификационные группы, основываясь на особенностях бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и роли центральных и субнациональных властей. Классификация проводилась учеными на примере 19 государств — членов ОЭСР. Интересно отметить, что авторы применяли свою классификацию не только в отношении федеративных, но и унитарных государств, что характерно для зарубежного подхода к исследованию как бюджетного федерализма, так и межбюджетных отношений. Несмотря на спорность вышеназванного подхода к изучению бюджетного федерализма в целом предложенная классификация, безусловно, заслуживает внимания.
— 1-я группа: три федеративных государства — Австралия, Канада и США и два унитарных государства — Великобритания и Япония, в которых региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, подкрепленная широкими налоговыми полномочиями.
— 2-я группа: страны Северной Европы — Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция, отличающиеся особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов.
— 3-я группа: западноевропейские федерации—Австрия, Германия и Швейцария, для которых бюджеты разного уровня отличаются автономностью и активным сотрудничеством.
— 4-я группа: юг и запад Европы — Бельгия, Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия и Франция, характеризующиеся значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета.
Балтина А. М., Волохина В. А. Указ. соч. С. 14.
23 Hughes G, Smith S. Economic aspects of decentralized government: Structure, functions and finance. London, 1991.
22
ВЕСТНИК Марало. С. ^ _ ЛОО
Ш ^Ку^^ц^р^^.р^.д Правовое регулирование межбюджетных отношении
L_У имени o.e. кугвфина (мпоа) в РоооиИокоИ Федерации и Германии
Основным критерием выделения типов бюджетного федерализма в данной классификации являлась степень централизации/децентрализации государственного управления или степень самостоятельности региональных и местных властей.
В российской литературе все существующие модели межбюджетных отношений сегодня принято сводить к централизованным, децентрализованным и смешанным (кооперативным)24. Кроме того, распространение также получила классификация моделей бюджетного федерализма, предложенная А. М. Лавровым25. В основе данной классификации лежат пять основных типов организации межбюджетных отношений, выделенных в зависимости от особенностей стран: советский, китайский, американский, канадский и германский.
В зарубежной правовой литературе также встречается мнение, что базовыми моделями бюджетного федерализма являются германская или кооперативная и американская или конкурентная, децентрализованная26. Обе модели крайне неоднозначно оцениваются в литературе27, однако в рамках настоящего исследования не представляется возможным подробно остановиться на преимуществах и недостатках названных выше моделей бюджетного федерализма. Для германской модели бюджетного федерализма, в отличие от американской, свойственны относительно «скромные» полномочия земель в налоговой сфере, наличие совместных налогов (налогов, делящихся в определенных пропорциях между бюджетами разных уровней) и значительные объемы перераспределения бюджетных средств между субъектами федерации, призванные выровнять различия в финансовых потенциалах земель28. Модель кооперативного федерализма предполагает взаимодействие между различными уровнями власти в государстве по широкому кругу вопросов. Причем в данном случае речь идет не просто о согласованной и координированной деятельности, а о совместном выполнении ряда полномочий органами власти разного уровня, что зачастую приводит к размыванию ответственности за осуществление данных полномочий. Бюджетная система в кооперативных моделях федерализма базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) с целью сокращения различий между «богатыми» и «бедными» землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы
24
Иванов В. В. Теория и практика межбюджетных отношений. СПб. : БАН; Нестор-История, 2010. С. 91—94.
Иванов В. В. Указ. соч. С. 93.
Feld L. F., Baskaran T, NeckerS. Decentralization and economic performance in a cooperative federation -evidence from Germany. 2009. С. 3—6.
См.: FeldL. F., Baskaran T., NeckerS. Decentralization and economic performance in a cooperative
federalism and economic growth// Journal of Public Economics, 90, 2006 и др.
28 Feld L. F., Baskaran T., NeckerS. Decentralization and economic performance in a cooperative federation -evidence from Germany. 2009. С. 8 и далее.
federation -evidence from Germany; Arnold V. Competitive versus cooperative federalism: is a U
fiscal equalization scheme necessary from an allocative point of view, 2005; Brueckner J. Fiscal
Ж
1 К
опыт ъ
25
26
27
регионального развития. Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности29.
Х. Зиберт определяет кооперативный федерализм в Германии как переговорный федерализм, при котором все стороны каждый раз собираются и договариваются, в частности — о разделении доходных источников и расходных обязательств. При этом в качестве недостатков данной модели федерализма автор отмечает, что компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, не принимающих участия в этих переговорах30. По мнению экспертов, коренное отличие германского кооперативного федерализма от американского конкурентного федерализма заключается в обеспечении единства стандартов жизни в процедуре расщепления доходов и в природе самофинансирования межземельного выравнивания31.
В основе англосаксонской модели федерализма, которая, в частности, используется в США, лежит вертикальное распределение полномочий и ответственности за их реализацию между отдельными уровнями власти в федеративном государстве. При этом, по возможности, избегается дублирование функций. Каждый уровень в федеративном государстве стремится к финансовой независимости в части покрытия расходов, в том числе посредством собственных налоговых доходов. Таким образом, по общему правилу не возникает потребности перераспределения финансовых ресурсов между субъектами федерации одного уровня.
В литературе высказывается мнение, что дальнейшее развитие модели российского бюджетного федерализма должно ориентироваться на германскую модель, при этом адаптируя отдельные элементы американского опыта32.
Таким образом, можно говорить о том, что принцип бюджетного федерализма оказывает существенное влияние на организацию межбюджетных отношений в государстве. Именно через межбюджетные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и органами местного самоуправления, прежде всего по поводу перераспределения между бюджетами различных уровней доходов и расходов и выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности осуществляется взаимосвязь бюджетов различных уровней33.
В статье 6 БК РФ РФ межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Следует согласится с мнением Е. Ю. Грачевой, отмечающей существенные недостатки данного определения как с точки зрения общей теории права, так и юридической техники. «Во-первых, понятие какого-либо явления не дается через использование того же понятия, поэтому нельзя определять отношения через отношения; во-вторых, отношения не регулируют ни отношения, ни правоотношения, так как правоотношения — это уже урегулированные нормами права общественные
Иванов В. В. Там же. С. 93.
Зиберт Х. Эффект кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике / пер. с нем. В. Брун-Цеховой ; ред. Е. Мохова. М., 2005. С. 76.
Иванов В. В. Там же. С. 94.
Иванов В. В. Там же. С. 94.
Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002. С. 33.
29
30
31
32
33
"7^ЕСТНИК Мороза. С. á é
Ш ^Ку^^ц^р^^.р^.д Правовое регулирование межбюджетных отношении 2UI
имени o.e. кутафина (мпоа) в РоооиИокоИ Федерации и Германии
отношения; в-третьих, исходя из приведенного определения, следует, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса, что не верно»34. В целях данной работы представляется более целесообразным остановиться на доктринальных определениях понятия « межбюджетные отношения».
Н. А. Шевелева рассматривает межбюджетные отношения как «отношения, возникающие между публичными образованиями по поводу предоставления/получения средств бюджета одного уровня бюджетом другого уровня на условиях, установленных предоставляющим образованием»35. Автор выделяет ряд особенностей межбюджетных отношений. Так, для межбюджетных отношений характерен особый субъектный состав — только публичные образования (Российская Федерация, субъекты и муниципальные образования) через свои органы власти могут вступать в межбюджетные отношения. По мнению Н. А. Шевелевой, в межбюджетных отношениях характерно то, что в качестве сторон действует совокупность органов (представительный и исполнительный). Совокупность согласованных действий данных органов обеспечивают развитие межбюджетных отношений36.
Важной особенностью межбюджетных отношений также является различный статус сторон, который проявляется в соотношении их прав и обязанностей. Н. А. Шевелева отмечает, что «неравенство вытекает из свойств самой бюджетной системы (ее унитарности, иерархичности, централизации), а также из того факта, что в качестве финансовой помощи используются собственные средства дарующего бюджета, а само отношение по поводу предоставления финансовой помощи есть не что иное, как отчуждение имущества (распоряжение собственником собственными денежными средствами)»37. Представляется, что в данном случае следует говорить, скорее, о разном наборе правомочий у субъектов — один субъект обладает правами относительно предоставления финансовых средств, у другого субъекта существуют обязанности по выполнению условий и порядка использования финансовой помощи. Безусловно, такая схема является упрощенной. Учитывая зарубежный опыт, в частности немецкий, можно говорить, например, о том, что у субъекта-донора может существовать обязанность предоставить финансовые средства38. Кроме того, следует четко понимать, что разница в объеме правомочий отнюдь не означает в данном случае разницу в правовом статусе территориальных образований. Не всегда речь идет о предоставлении средств из вышестоящего бюджета нижестоящему. Ярким примером тому служат отношения, складывающиеся в процессе горизонтального финансового выравнивания в ФРГ, где субъектами правоотношений являются земли без участия «вышестоящего» бюджета федерации39.
И. В. Подпорина, анализируя содержание межбюджетных отношений, выделяет три основных «звена»: разграничение доходных полномочий, разграничение
Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред.
Е. Ю. Грачевой. М. : Проспект, 2009. Ш
Шевелева Н. А. Бюджетная система России. СПб., 2004. С. 190. Ó
Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 190. ^
Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 190. Í
Heller R. F. Haushalltsgrundsaetze fuer Bund Laender und Gemeidenю. 2010. S. 85.
Heller R. F. Указ. соч. S. 66. ОПЫТ
6/2016
>
34
35
36
37
38
39
расходных полномочий, а также осуществление финансовой помощи отдельным субъектам40.
Следует, однако, отметить, что подобный подход к пониманию структуры межбюджетных отношений не является бесспорным. В частности, К. Лайкам выделяет четвертый элемент межбюджетных отношений — «разделение и правовое закрепление между федеральным, региональным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций»41.
Межбюджетные отношения отличаются существенным своеобразием, обусловленным особенностями их субъектного состава, содержания и т.д. В целях более глубокого анализа данного вида бюджетных правоотношений представляется необходимым проанализировать отдельные виды межбюджетных отношений. В российской правовой литературе вопрос классификации межбюджетных отношений получил достаточное освещение. Так, Н. А. Шевелева отмечает, что к межбюджетным отношениям можно отнести широкий круг правоотношений, среди которых необходимо выделить группу имущественных межбюджетных отношений и группу организационных межбюджетных отношений42.
К первой группе автор относит следующие отношения:
— отношения по предоставлению дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности ;
— отношения по предоставлению целевых субсидий и субвенций;
— отношения по предоставлению бюджетных средств на возвратной и (или) возмездной основе.
Вторую группу отношений образуют:
— отношения по распределению доходных источников между уровнями бюджетной системы;
— отношения по закреплению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
— отношения по осуществлению контроля за целевым использованием бюджетных средств, передаваемых в рамках межбюджетных отношений;
— отношения по предоставлению отчетов о получении и использовании бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений.
Анализируя приведенную выше классификацию межбюджетных отношений, автор различает межбюджетные отношения «в широком» и «узком» смысле. Под межбюджетными отношениями в «широком» смысле понимается система имущественных и организационных межбюджетных отношений. Н. А. Шевелева отмечает, что подобное понимание межбюджетных отношений во многом совпадает с понятием бюджетного регулирования43.
Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.
Лайкам К. Оптимизация распределения налогов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы // Вопросы экономики. 1998. № 10. С. 140.
Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 195.
Подробно об особенностях бюджетного регулирования см., напр.: СоколоваЭ. Д. Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований (теория и правотворчество) / Очерки бюджетно-правовой науки современности. Москва— Харьков, 2012. С. 91—114.
40
41
42
в
ЕСТНИК морозовва. с. ^ _
шивсвлитстл Правовое регулирование межбюджетных отношении УНИВЕРСИТыА п ^ -имени о. е. кутафина (мпоа) в Российской Шедерации и Германии
Под межбюджетными отношениями в «узком» смысле понимаются, соответственно, исключительно имущественные межбюджетные отношения44. Именно такой трактовки межбюджетных отношений придерживается российский законодатель. В соответствии с главой 16 БК РФ только отношения, сопряженные с передачей бюджетных средств, а также контролем и отчетностью об их целевом использовании признаются межбюджетными. Также в литературе выделяют первичные межбюджетные отношения, т.е. отношения по распределению источников доходных и расходных полномочий. Необходимость вторичных межбюджетных отношений обусловлена ненадлежащим качеством первичного распределения доходов и расходов. Таким образом, достигается необходимое соответствие расходных полномочий доходным в рамках дополнительной передачи бюджетных средств всем или отдельным бюджетам другого уровня бюджетной системы45.
Содержание вторичных межбюджетных отношений составляет деятельность публичных органов по предоставлению/получению финансовой помощи, поскольку именно порядок оказанию финансовый помощи федерального бюджета бюджетам субъектов федерации и бюджетов субъекта федерации местным бюджетам регулируется главой 16 БК РФ РФ.
В литературе также отмечается необходимость разграничения вертикальных и горизонтальных бюджетных правоотношений. Подобная классификация обусловлена государственным устройством Российской Федерации и, соответственно, самой структурой бюджетной системы Российской Федерации как федеративного го-сударства46.
Соответственно, вертикальными межбюджетными отношениями являются отношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Н. А. Шевелева предлагает классифицировать вертикальные отношения на следующие группы в зависимости от властных полномочий, реализуемых вышестоящим бюджетом47:
— по распределению и закреплению расходов между уровнями бюджетной системы;
— по разграничению собственных, закрепленных и регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы;
— по оказанию финансовой помощи другим бюджетам;
— по разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ;
— по осуществлению заимствований в форме бюджетных кредитов и бюджетных ссуд;
— по осуществлению контрольных функций за соблюдением бюджетного законодательства на нижестоящем уровне бюджетной системы;
— по обеспечению единства бюджетной системы Российской Федерации;
— иные отношения (например, по погашению задолженности, возникшей в связи с невозвратом бюджетных средств, выданных на возвратной основе).
Ш
_ >
"О
44 Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 195.
45 Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 196. ^
46 Болтинова О. В. Бюджетное право : учеб. пособие. М. : Норма, 2009. С. 114 ; Крохина Ю. А. 1 Указ. соч. С. 159.
47 Шевелева Н. А. Указ. соч. С. 201.
1 К
□ПЫТ Ъ
Горизонтальные межбюджетные отношения представляют собой отношения между бюджетами одного уровня (между региональными бюджетами, между местными бюджетами), которые могут возникать по поводу предоставления финансовой помощи другому субъекту одного уровня бюджетной системы либо по поводу объединения финансовых средств для решения общих проблем.
В российской правовой литературе отмечается, что основным принципом, лежащим в основе организации межбюджетных отношений, является принцип равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации48. Одним из ключевых элементов межбюджетных отношений является финансовая помощь, выделяемая регионам. Важно отметить, что оказание финансовой помощи из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня не противоречит вышеназванному принципу равенства. Оказание финансовой помощи бюджетам бюджетной системы Российской Федерации позволяет выравнивать уровни минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, финансировать отдельные целевые расходы и покрывать временные кассовые разрывы49. Статья 129 БК РФ закрепляет соответствующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета50.
В правовой литературе рассматривается две основные концепции государственной помощи регионам: перераспределительная и структурная51.
Первая концепция основывается на процессе перераспределения доходов, полученных от высокоразвитых регионов, в пользу слаборазвитых с использованием таких финансовых инструментов, как государственный бюджет, налоги, субсидии, дотации и т.д. В основе перераспределительной концепции лежат социальные критерии, такие как равная социальная обеспеченность населения в регионах. При этом социальные критерии, как правило, преобладают над экономическими. В рамках данной концепции финансовые средства перераспределяются между регионами-донорами и регионами-получателями (бенефициарами).
По мнению В. Б. Шубы, перераспределительная система помощи регионам направлена на выравнивание доходов со стороны центра без должного учета местных особенностей. Однако подобная система в состоянии лишь частично нивелировать различия в хозяйственно-экономическом развитии территорий, но не решает ключевых проблем52. Кроме того, одним из недостатков данной концепции можно
Кучеров И. И. Указ. соч. С. 33. Кучеров И. И. Указ. соч. С. 34.
Особенности межбюджетных трансфертов подробно освещались в российской финансово-правовой доктрине. См., напр., Болтинова О. В. Бюджетное право : учеб. пособие. М., 2009 ; Комягин Д. Л. Бюджетное право России : учеб. пособие. М., 2011 ; Комягин Д. Л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция финансово-правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009 ; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001 ; Крохина Ю. А. Принцип федерализма в бюджетном праве : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2001 ; Селюков А. Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003 ; Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М. : Норма, 2012 ; Шевелева Н. А. Бюджетная система России. СПб., 2004 ; Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005.
Шуба В. Б. Указ. соч. С. 22.
Шуба В. Б. Указ. соч. С. 23.
48
49
50
51
52
УНИВЕРСИТЕТА Правовое регулирование межбюджетных отношении
имвнио.Е.кутафина(мпоА) в РоссиИскоИ Федерации и Германии
назвать отсутствие должного стимулирования самостоятельной эффективной финансовой деятельности регионов. Вместе с тем необходимость дополнительного стимулирования деятельности субъектов Российской Федерации по наращиванию регионального налогового потенциала отмечалась в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию в 2011 г. В частности, предлагалось активнее использовать механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступлений доходов в бюджеты всех уровней53. Данная цель также закреплена и в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию в 2012 г.54
В свою очередь, структурная концепция предполагает выделение государственного финансирования для решения целевых проблем промышленности и иных отраслей, развития инфраструктуры, обеспечения инвестиций на конкретной территории. В качестве основополагающих критериев данной системы выступают не различия в доходах бюджетов различных регионов, а особенности их экономического развития. Структурная концепция помощи регионам предполагает использование долевого финансирования проектируемых объектов, определенных направлений развития регионов и т.д.
В. Б. Шуба отмечает, что перераспределительная модель стимулирует экстенсивное развитие территорий, в то время как структурная система направлена на интенсивное развитие факторов экономического роста регионов55. Автор формулирует положение о том, что перераспределительная система направлена на развитие территории в целом посредством улучшения их финансового ресурсного обеспечения. Структурная система предполагает финансирование конкретных промышленных объектов, строек, инвестиционных проектов, находящихся в определенном регионе. Таким образом, на наш взгляд, наибольшая эффективность оказания финансовой помощи субъектам федерации может быть достигнута при условии сочетания данных моделей.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что реализация важнейших задач государства, в частности таких, как поддержка финансовоослабленных регионов, социальное обеспечение населения и другие, находятся в прямой зависимости от эффективности функционирования механизма бюджетного регулирования как одного из видов механизма финансово-правового регулирования. Рассматривая структуру данного механизма, следует обратить особое внимание на группу межбюджетных правоотношений, которые возникают в федеративном государстве. Особая роль межбюджетных отношений в федеративном государстве не подлежит сомнению. Во многом она обусловлена тем, что федеративное государство всегда стоит перед своего рода «вызовом» — необходимостью выработки системы норм и, соответственно, отношений, которая бы позволила наиболее эффективно распределять и перераспределять бюджетные средства между бюджетами различных уровней с целью наделения органов государственной власти и самоуправления до- >
Р
<
53 Бюджетное Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29.06.2011 «О бюджетной
политике в 2012—2014 годах» (Парламентская газета. № 32. 01.07.07.2012). ^
54 Бюджетное Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в
2013—2015 годах» от 28.06.2012 (1^1.: http://news.kremlin.ru).
55 Шуба В. Б. Указ. соч. С. 23.
□ К
□ПЫТ
206 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
статочным объемом финансовых средств для выполнения ими их целей и задач. Поддержка регионов становится залогом единства и целостности федеративного государстве.
Специфическое содержание межбюджетных отношений во многом предопределяется существующей в государстве моделью федеративных отношений. При этом можно говорить о том, что межбюджетные отношения и бюджетный федерализм взаимообуславливают друг друга и находятся в постоянном взаимодействии.
Библиография
1. Arnold, V. Competitive versus cooperative federalism: is a fiscal equalization scheme necessary from an allocative point of view, 2005.
2. Besley, T., Coate, S. Centralized versus decentralized provision of local public goods: a political economy approach, Journal of Public Economics 87, 2003.
3. Brueckner, J. Fiscal federalism and economic growth// Journal of Public Economics, 90, 2006.
4. Bruekner, J. K. Fiscal federalism and capital accumulation, Journal of Public Economic Theory 1, 1999. — Р. 205—224.
5. Feld, L. F, Baskaran, T., Necker, S. Decentralization and economic performance in a cooperative federation -evidence from Germany. — 2009.
6. Heller, R. F. Haushalltsgrundsaetze fuer Bund Laender und Gemeidenю 2010.
7. Hughes, G., Smith, S. Economic aspects of decentralized government: Structure, functions and finance. — London, 1991.
8. Oates, W. E. Fiscal decentralization and economic development, National Tax Journal 46. — 1993.
9. Stiglitz, J. E. Economic of the public sector. — N.Y., 1986.
10. The political economy of fiscal federalism / Ed. by W. E. Oates. Lexington, 197.
11. Tiebout, C. M. A pure theory of local expenditures, Journal of Politic Economy 64, 1956. Р. 416—424.
12. Балтина, А. М., Волохина, В. А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования : монография / А. М. Балтина, В. А. Волохина. — Оренбург, 2004.
13. Болтинова, О. В. Бюджетное право : учеб. пособие / О. В. Болтинова. — М. : Норма, 2009.
14. Брайчева, Т. В. Государственные финансы / Т. В. Брайчева. — СПб. : Питер, 2001.
15. Зиберт, Х. Эффект кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике / Х. Зиберт ; пер. с нем. В. Брун-Цеховой ; ред. Е. Мохова. — М., 2005.
16. Иванов, В. В. Теория и практика межбюджетных отношений / В. В. Иванов. — СПб. : БАН; Нестор-История, 2010.
17. Игудин, А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / А. Г. Игудин // Финансы. — 1995. — № 9.
18. Козырин, А. Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России / А. Н. Ко-зырин // Модернизация экономики России, итоги и перспективы.— М., 2003. — Кн. 2.
19. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е.Ю. Грачевой. — М. : Проспект, 2009.
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
морозова а. о.
^ л УНИВЕРСИТЕТА Правовое регулирование межбюджетных отношений 2и/
I--У имени о. е. кугвфина (мпоа) в Российской Федерации и Германии
20. Комягин, Д. Л. Бюджетное право России : учеб. пособие / под ред. А. Н. Козы-рина. — М., 2011.
21. Комягин, Д. Л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция финансово-правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Д. Л. Комягин. — М., 2009.
22. Крохина, Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю. А. Крохина. — М., 2001.
23. Крохина, Ю. А. Принцип федерализма в бюджетном праве : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Ю. А. Крохина. — Саратов, 2001.
24. Кучеров, И. И. Бюджетное право России: Курс лекций / И. И. Кучеров. — М., 2002.
25. Лавров, А. М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация / А. М. Лавров // ЭКО. — 1995. — № 9.
26. Лайкам, К. Оптимизация распределения налогов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы / К. Лайкам // Вопросы экономики. — 1998. — № 10.
27. Лайкман, К. Э, Шаронова, В. В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений / К. Э. Лайкман, В. В. Шаронова // Вопросы экономики. — 1998. — № 7.
28. Подпорина, И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование / И. В. Подпорина // Финансы. — 1999. — № 10.
29. Рефьюз, Р. У. Общая теория бюджетного федерализма. Финансирование правительственных расходов, сравнительный анализ систем фискального федерализма в различных странах / Р. У. Рефьюз // Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. — М., 1996.
30. Родионова, В. М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации / В. М. Родионова // Финансы. —1997. — № 4.
31. Самохвалов, А. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации: состояние взаимодействия / А. Самохвалов // РЭЖ. — 1996.
32. Селюков, А. Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / А. Д. Селюков. — М., 2003.
33. Соколова, Э. Д. Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований (теория и правотворчество) / Очерки бюд-жетно-правовой науки современности / Э. Д. Соколова. — Москва-Харьков, 2012.
34. Сомоев, Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации / Р. Г. Сомоев. — СПб., 1999.
35. Фадеев, Д. Е. Бюджетный федерализм: теория и практика / Д. Е. Фадеев. — М., 2008.
36. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. — М. : Норма, 2012.
37. Шевелева, Н. А. Бюджетная система России / Н. А. Шевелева. — СПб., 2004.
38. Шевелева, Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Н. А. Шевелева. — СПб., 2005.
39. Шуба, В. Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений / В. Б. Шуба. — М., 2004.
