CC BY
198
УДК 342.951
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА ПРИ УПРОЩЁННОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ, ПРИМЕНЯЕМОМ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2016
Симаков Андрей Александрович, преподаватель кафедры административного и трудового права Юго-Западный государственный университет, Курск (Россия)
Аннотация. В работе автором обращается внимание на процедуры упрощённого административного производства, применяемого должностными лицами пограничных органов ФСБ России; заостряется внимание на вопросах совершенствования правовой базы государственной границы, с целью последующего его применения при обеспечении национальной безопасности страны; обращается внимание на актуальные проблемы в недоработке теоретического инструментария административного протоколирования; делается акцент на вынесение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении; указывается на особую эффективность применения пограничными органами ст. 28.6 КоАП РФ; обращается внимание на влияние предложенного упрощённого производства и на миграционное законодательство в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; акцентируется эффективность применения ст. 28.6 КоАП РФ на участке Государственной границы РФ путём повышения уровня индивидуальной подготовки уполномоченных отделений и старших пограничных нарядов; обращается внимание на предупреждение как меру административного наказания за совершение административного правонарушения на Государственной границе РФ; углубленно, поэтапно, отслеживается порядок действий должностных лиц, участвующих в административном процессе пограничных органов ФСБ России; делается вывод, что использование в служебной деятельности упрощённого порядка административного производства позволяет максимально эффективно пресекать правонарушения в сфере отношений, регулируемых пограничным законодательством; предлагается расширить перечень должностных лиц, имеющих право рассматривать дела по ст. 18.2 КоАП РФ в упрощённом порядке, в частности, добавить уполномоченных отделения и старших пограничных нарядов.
Ключевые слова: национальная безопасность РФ; Государственная граница РФ; пограничное законодательство; миграционное законодательство; административно-юрисдикционные акты; упрощенное административное производство на Государственной границе РФ; правовой статус должностных лиц; правовой статус уполномоченных отделений и старших пограничных нарядов.
PARTICULARLY THE ADMINISTRATIVE PROCESS WITH A SIMPLIFIED ADMINISTRATIVE PROCEDURE USED BY OFFICIALS OF THE BORDER AUTHORITIES
© 2016
Simakov Andrey Aleksandrovich, lecturer of the chair «Administrative and Labor law» Southwest State University, Kursk (Russia)
Abstract. In this paper the author draws attention to the procedures for a simplified administrative procedure applied by officials of the Russian FSB border guard authorities; focuses on improving the legal framework of the State border, with a view to its use in ensuring the national security of the country; draws attention to the current problems in the theoretical tools of administrative law makers failed logging; focuses on the imposition of administrative penalties without a protocol; Specifies the particular effectiveness of administrative proceedings under art. 28.6 of the code of administrative offences when applied border authorities; draws attention to the impact of the proposed summary proceedings and legislation on migration at crossing points on the State border of the Russian Federation; emphasis on the effectiveness of the application of art. 28.6 of the code of administrative offences in the sector of the State border of the Russian Federation by individual-level training of Commissioners and offices of senior border guard orders; draws attention to the warning as a measure of administrative penalties for administrative offences on the State border; an in-depth, step by step, tracked the course of action of officials involved in the administrative process of the Russian FSB border guard authorities; It is concluded that the use of performance of simplified procedures of administrative proceedings allows you to effectively suppress offences in the sphere of relations regulated by border control laws; It is proposed to expand the list of officials eligible to hear cases. 18.2 of the Code of administrative offences in a simplified manner, in particular, the Commissioners and senior border Office outfits.
Keywords: national security; the State border of the Russian Federation; border legislation; migration legislation; Administrative and jurisdictional acts; simplified administrative proceedings on the State border; the legal status of officials; legal status of Commissioners offices and senior border orders.
Постановка проблемы в общем виде и её связь с важными научными и практическими задачами. Сегодня к направлениям совершенствования правовой базы государственной границы в целях деятельности пограничных органов, направленных на обеспечение благоприятных условий поддержания территориальной целостности РФ, наблюдается значительный интерес в научном сообществе.
Подкрепляет это и масса стратегических документов [1], нацеленных на основной поставленный результат в этом сегменте исследования - обеспечение национальной безопасности страны.
Правовой инструментарий в системе полномочий пограничных органов ФСБ России постоянно наполняются новым содержанием, видоизменяется и совершенствуется.
Формирование целей исследования. В настоящее время, в процессе наполнения теоретических аспектов
правового регулирования пограничных органов ФСБ России в целях последующего использования в пограничном законодательстве, важно определиться с необходимым дополнением отдельных элементов производства по делам об административных правонарушениях как в пунктах пропуска через государственную границу РФ, так и на участках государственной границы. Особая актуальность при производстве по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, отводится именно упрощенному (усечённому) производству, применяемому должностными лицами пограничных органов.
Анализ последних исследований и публикаций и изложение основного материала с полным обоснованием полученных результатов. Производство по делам об административных правонарушениях нацелено на конкретно поставленный результат по административному делу, в том числе по административным правонаруше-
ниям, предусмотренным в управленческой деятельности по защите Государственной границы РФ.
Нормами административного права предусмотрен комплекс административных процедур, включающий в себя нормативные документы, попадающие под юрисдикцию административного права. Различен и их видовой состав.
В научном сообществе и сопровождающейся литературе отсутствует единое мнение об административном акте [2; 3], имеющем отправное начальное значение, так, по мнению В. Д. Сорокина, «...составление протокола об административном правонарушении - это всегда первичное процессуальное действие, являющееся необходимым юридическим основанием для проведения всех последующих процессуальных действий, из которых складывается процедура производства по делу об административном правонарушении» [4, с.517].
Ст. 28.6 КоАП РФ предусмотрено назначение административного наказания без составления протокола об административном правонарушении. Это, так называемый, упрощённый порядок административного производства, когда уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении (далее - ДАП) о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа.
Условиями правомерности юрисдикционных актов является их законность и обоснованность.
Следует отметить, что проведение административного производства без составления административного протокола происходит вне административно-юрисдик-ционной процедуры. Из этого можно сделать вывод о необходимости детального рассмотрения правовой природы упрощённого производства.
В юридической литературе вопрос правомерности принятия такого вида документов относится, как правило, к процессуальным актам, последствия которых ведут к разрешению конфликта по существу. При любых обстоятельствах на уровень законности принятия такого рода решений влияют нормы процессуального и материального права, а также его системной составляющей, применяемые в данных обстоятельствах.
При этом значение обоснования административно-юрисдикционного акта, строится на системе доказательств по фактам совершённого правонарушения, либо в случае имеющихся фактов, не нуждающихся в доказывании, либо при наличии исчерпывающей судебной практики [5].
Особенностью административного производства по ст. 28.6 КоАП РФ является тот факт, что лицо, совершившее административное правонарушение, не должно оспаривать наличие события административного наказания. В противном случае, должностное лицо, возбудившее ДАП, обязано составить протокол об административном правонарушении.
Данная норма КоАП РФ является очень эффективной и активно используется правоприменительными органами, придя на смену постановлениям-квитанциям. Такая эффективность очевидна по следующим причинам:
1. Должностное лицо, уполномоченное на принятие процессуального решения, принимает решение на месте совершения административного правонарушения. Применительно к административным правонарушениям в сфере пограничного законодательства должностные лица пограничных органов ФСБ России, выполняя задачи на участке Государственной границы РФ, освобождаются от обязанности доставления нарушителя в подразделение пограничного органа. Это экономит служебное время и материальные средства в виде горюче-смазочных материалов и ресурса транспортных средств. В первую очередь, это касается ДАП, возбуждаемых по ч. 1 ст. 18.2 КоАП РФ «Нарушение пограничного режима в пограничной зоне»._
2. Должностное лицо, уполномоченное на возбуждение дела и принятие процессуального решения, освобождаются от подготовки целого списка процессуальных документов, которые необходимо оформить при доставлении лица в подразделение пограничного органа, а также от поиска понятых, необходимых для проведения личного досмотра или ожидания защитника или переводчика.
Таким образом, на первый взгляд всё выглядит объективным: КоАП РФ при возбуждении ДАП в порядке ст. 28.6 КоАП РФ «Назначение административного наказания без составления протокола» не требует составления иных документов, кроме постановления о назначении административного наказания в соответствии со ст. 29.10 КоАП РФ «Постановление по делу об административном правонарушении».
Несмотря на уже сформированное законодательство по защите Государственной границы РФ [6], в рамках реализации правоприменительной функции пограничных органов, имеет место быть недоработка разных аспектов его правового регулирования, о чём говорит масса доводов научного сообщества [7; 8]. Мы обратим внимание на некоторые из них.
В соответствии со ст. 23.10 КоАП РФ [9], должностные лица пограничных органов ФСБ России уполномочены рассматривать значительный круг дел как в уголовно-процессуальном, так и в административном порядке.
При этом обращает на себя внимание и комплексность отраслей права охватывающих своим действием исследуемый сегмент, в некоторых случаях и противоречивость толкования указанных мер, характеризующаяся особенностями оперативно-следственной ситуации, оказывающих влияние на их реализацию в деятельности пограничных органов ФСБ России по фактам незаконного пересечения государственной границы.
При рассмотрении проблемных зон рассматриваемого сегмента приходится констатировать на правовую разобщенность практики применения в административном и уголовном процессе позиций органов прокуратуры на уровне регионов. Одни утверждают на отсутствие как таковой необходимости применения административно-правовых санкций с последующей переквалификацией их в уголовное дело по тем же обстоятельствам дела. Но присутствует и иная точка зрения.
Основным доводом в пользу этого приводятся те обстоятельства, что при наличии признаков преступления необходимо сразу же начинать уголовное преследование и что физическое лицо (нарушитель государственной границы) подвергается двойному задержанию на срок до 48 часов за одно и то же противоправное деяние, а именно: административному задержанию - для установления личности и выяснения обстоятельств административного правонарушения (ст.ст. 27.3, 27.5 КоАП) а затем - задержанию в качестве подозреваемого, согласно ст.ст. 91, 92 УПК РФ [10; 11] (если в действиях задержанного лица усматриваются признаки преступления).
Важным фактором, практически влияющим на логику применения правовых норм, является также то обстоятельство, что офицер подразделения границы (пограничной заставы, отделения, отдела, комендатуры) как должностное лицо, непосредственно обнаружившее событие правонарушения, фактически возбуждает дело об административном правонарушении. Даже при наличии в действиях задержанных лиц явных признаков состава уголовного преступления, предусмотренного ст. 322 УК РФ офицеры линейных пограничных подразделений объективно не могут избежать именно административных действий. Не являясь должностным лицом, наделенным уголовно-процессуальной юрисдикцией (возбуждать уголовное дело и проводить неотложные следственные действия), начальник пограничной заставы, пограничного отделения, оперативно-розыскного отделения или контрольно-пропускного пункта до прибытия дознавателя или следователя должны начать
разбирательство, а именно: осуществить доставление задержанного лица в служебное помещение; произвести его первичный опрос по установочным данным, целям, мотивам и обстоятельствам правонарушения; в случаях, не терпящих отлагательства, принять меры к сбору и фиксации имеющихся доказательств; привлекать свидетелей, переводчиков, специалистов. А это невозможно сделать вне рамок правового поля, по своей сути, административного производства и без составления первичных административно-процессуальных документов.
Все это сказывается на уровне законности и правопорядка в гражданском обществе в целом.
Специфика рассматриваемого сегмента нацеливает нас на иллюстрацию следующей проблемы, которая требует своего разрешения при упрощенном административном производстве - административное задержание нарушителей границы.
Следует обратить внимание и на понятийный аппарат, который представлен несколькими значениями и разнообразием видового состава. В теории уголовного и административного процесса различают фактическое и юридическое задержание. О чем свидетельствует живой научный интерес [12, с.27;13;14;15].
В практической деятельности правоохранительных органов ФСБ России лицо иногда задерживается до возбуждения уголовного дела в момент совершения преступления либо непосредственно после его совершения.
П. 15 ст. 5 УПК РФ нацеливает нас на то, что в случае задержания лица даже до возбуждения уголовного дела процессуальная деятельность по факту совершения преступления началась. Это идет вразрез с устоявшейся точкой зрения о невозможности применения мер процессуального принуждения до возбуждения уголовного дела [16].
Как показала практика административного производства в случае применения ст. 18.2 КоАП РФ целесообразно составить схему административного правонарушения и получить объяснения нарушителя.
Приходится констатировать, что правонарушения в сфере миграционного законодательства имеют место быть, чем создается угроза национальной безопасности РФ, а, следовательно, система защитных механизмов государственности должна идти по системе усиления, где не маловажную роль играет и пограничное законодательство, действующее в основе своей на системе мер административного характера. Так как с каждым годом наблюдается тенденция увеличения притока незаконно въехавших в страну иностранцев ближнего и дальнего зарубежья, создающих криминогенную ситуацию в пунктах пропуска через государственную границу, то только система внятных административных мер в совокупности с пограничным законодательством, действующим не по умолчанию, а по существу, смогут в конечном итоге приблизить российское пограничное законодательство к улучшению безопасного территориального пространства.
На внутригосударственном уровне в Российской Федерации производство по применению специальных мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства не имеет систематизации. Кроме того, наряду с федеральными законами действуют и федеральные нормативные правовые акты подзаконного уровня, содержащие подробную регламентацию процедур реализации отдельных мер административного принуждения. Вся эта путаница соответственно сказывается и в работе пограничных органов по данному сегменту исследования.
В связи с чем эффективность применения ст. 28.6 КоАП РФ на участке Государственной границы РФ достигается, во-первых, индивидуальной подготовкой уполномоченных отделений и старших пограничных нарядов, на которых приходится большинство выявленных нарушителей пограничного режима в пограничной зоне. Именно это категория военнослужащих отбирает
объяснения и составляет схему места совершения административного правонарушения. Во-вторых, это работа с нарушителем пограничного режима, которому нужно разъяснить правовую основу привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения.
Обращает на себя внимание и разноплановость точек зрения научного сообщества [17; 18; 19; 20] по поводу процессуального характера такой меры административного наказания, как предупреждение.
Одни предлагают к лицам, совершившим административное правонарушение в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, впервые, с неосторожной формой вины, применять только предупреждение. Другие учёные придерживаются противоположной точки зрения.
Необходимо подробнее остановиться на порядке действий должностных лиц, участвующих в административном процессе.
На первом этапе, должностные лица пограничных органов ФСБ России (старший пограничного наряда или уполномоченный отделения; лица, не имеющие права самостоятельно рассматривать дела) выявляют лицо, совершившее административное правонарушение, составляют схему административного правонарушения и собирают объяснения. Для этого военнослужащие должны быть обеспечены схемами участка местности, на котором они несут службу, и бланками объяснений.
На втором этапе, военнослужащий, не имеющий права самостоятельного рассмотрения дела об административном правонарушении, докладывает начальнику отделения о выявлении лица, совершившего административное правонарушение, и обстоятельствах административного правонарушения и ждёт соответствующего решения.
На третьем этапе, к месту выявления нарушителя прибывает должностное лицо, уполномоченное на принятие процессуального решения, и выносит постановление о назначении административного наказания или иной процессуальный документ. Для этого у такого должностного лица должны быть при себе самокопирующиеся бланки постановлений о назначении административного наказания или копировальная бумага.
В целях своевременной оплаты административного штрафа должностное лицо, кроме копии постановления по ДАП, разъясняет порядок его оплаты и может выдать нарушителю заполненную квитанцию на оплату административного штрафа.
Как показывает практика, как правило, время на сбор объяснений, заполнения схемы места административного правонарушения, вынесения постановления по ДАП и заполнения квитанции занимает не более 30-40 минут.
Данный алгоритм также используется должностными лицами пограничных органов ФСБ России при выявлении административных правонарушений в установленных пунктах пропуска через Государственную границу РФ по ст. 18.4 КоАП РФ «Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации».
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. На основании изложенного, можно сделать вывод, что использование в служебной деятельности упрощённого порядка административного производства позволяет максимально эффективно пресекать правонарушения в сфере отношений, регулируемых пограничным законодательством.
Кроме того, автором предлагается расширить перечень должностных лиц, имеющих право рассматривать дела по ст. 18.2 КоАП РФ в упрощённом порядке, в частности, добавить уполномоченных отделения и старших пограничных нарядов.
Подводя итог, отметим, что от качества правоприменительной деятельности в системе нормативного
регулирования пограничной законодательства зависит уровень государственного администрирования в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Полагаем, что действующие предложения по существу послужат достойным дополнением теоретического инструментария для их последующей реализации в правовом регулировании пограничных органов ФСБ России.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Президент России. Официальный сайт. 2009. 13 мая. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://archive.kremlin.ru/text/docs/2009/05/216229.shtml и др.
2. Дубровская И. Протокол не нужен? [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.base.garant.ru, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 30.04.2016) ;
3. Бузова Т. Кто имеет право выписывать протокол об административном правонарушении? [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// www.base.garant.ru, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 30.04.2016)
4. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 517 - 518.
5. Гаприндашвили Б.Г. К вопросу о доказательственном значении протокола об административном правонарушении [Электронный ресурс] - Режим доступа: http: // ores.su>... probelui... rossijskom-zakonodatelsve/2008, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус.
6. О Государственной границе Российской Федерации: закон РФ от 01 апреля 1993 г. №4730-1 (ред. от 30.12.2015) [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru . свободный. - Загл. с экрана. -Яз. рус. (дата обращения 30.04.2016)
7. Вишневский М.В. Актуальные вопросы административно-процессуального характера в деятельности пограничных органов ФСБ РФ [Электронный ресурс]
- Режим доступа: http://www.kemrsl.ru>predmet/3/3818. свободный - Загл. с экрана. - Яз. рус.;
8. Гапон Ю.П. О некоторых проблемах реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в подразделениях пограничного контроля [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// www/ base.garant.ru>57384280/, свободный . -Загл. с экрана. - Яз. рус.
9. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации : федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) [ Электронный ресурс]
- Режим доступа: // www.base.garant.ru, свободный. -загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 15.05.2016)
10. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 01.05.2016): федер. закон РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ [ Электронный ресурс] - Режим доступа: // www.base.garant.ru, свободный. - загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 15.05.2016)
11. Постановления Конституционного суда РФ №24-П от 19.11.2013 [ Электронный ресурс] - Режим доступа: //www.docs.cntd.ru>document/499058325, , свободный. -загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 15.05.2016)
12. Ким Е.П., Костенко К.А. Задержание подозреваемого: правовой и практический аспекты // Российский следователь. 2016. N 4. С. 27 - 31;
13. 11.Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: монография. М.: Норма, 2015. 320 с.;
14. Лещина Э.Л., Магденко А.Д. Административно-процессуальное право: курс лекций. М.: Российский государственный университет правосудия, 2015. 310 с;
15. Неупокоева И.А. Тактика допроса по делам об ор-
ганизации незаконной миграции // Законодательство и практика. 2015. N 2. С. 16 - 20.
16. Хайдаров А.А. Проблема личной ответственности за производство процессуальных действий и принятие процессуальных решений в отечественном уголовном процессе //Вестник Казанского юридического института МВД России. 2015. №2(20)
17. Лебедева О.О. Применение отдельных принудительных мер административного предупреждения как самостоятельное административное производство в структуре административного процесса /О.О.Лебедева [Электронный ресурс] - Режим доступаУ/www.con-plus.su>browse/your-adress-detail/komm 17022016/, свободный . - Загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 15.05.2016);
18. Чернышова Т.И. Предупреждение административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации /Т.И. Чернышова [Электронный ресурс] - Режим доступа:// www.base.consultant.ru/, свободный . - Загл. с экрана. -Яз. рус. (дата обращения 15.05.2016);
19. Трофимов М.В. Актуальные проблемы правового регулирования административно-процессуальной деятельности пограничных органов /М.В.Трофимов [Электронный ресурс] - Режим доступаУ/www. center-bereg.ru>520.html, свободный . - Загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 15.05.2016);
20. Казина Т.В. Предупреждение преступности административно-правовыми средствами /Т.В.Казина [Электронный ресурс] - Режим доступаУ/www. base.con-sultant.ru , свободный . - Загл. с экрана. - Яз. рус. (дата обращения 15.05.2016)
